一、

截至目前，我區(qū)的縣域綜合行政執(zhí)法體制改革已基本完成。撤銷自然資源局的執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)、撤銷林草局的林草綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，并在城市綜合管理局的基礎(chǔ)上重新組建綜合行政執(zhí)法局，綜合行政執(zhí)法局下設(shè)三個(gè)大隊(duì)，一大隊(duì)負(fù)責(zé)城市綜合執(zhí)法、二大隊(duì)派駐資源局負(fù)責(zé)自然資源執(zhí)法、三大隊(duì)派駐林草局負(fù)責(zé)林草執(zhí)法。

同時(shí)，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）新建綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的綜合行政執(zhí)法工作。

本文旨在對我區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革后，行政執(zhí)法機(jī)制運(yùn)行情況進(jìn)行評估，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出構(gòu)建的設(shè)想。

二、

回顧歷史，從十八屆四中全會(huì)開始，我國就開始探索綜合行政執(zhí)法體制改革工作。2015年，中央編辦下發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》，明確在全國22個(gè)省市138個(gè)試點(diǎn)城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作。之后，國家以頂層制度設(shè)計(jì)的方式，逐年有序推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革工作。

2021年1月22日，十三屆全國人大第二十五次會(huì)議，修訂通過了《行政處罰法》。其中，該法第十八條明確了要建立綜合行政執(zhí)法制度，第二十四條明確了賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)。

同年，國家頒布《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》，在法律與政策的雙重驅(qū)動(dòng)啟動(dòng)下，縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級展開了圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)事項(xiàng)清單與一支隊(duì)伍管執(zhí)法的綜合改革。

在此之前，各縣級行政管理部門根據(jù)部門法的規(guī)定，具有行政處罰權(quán)的行政部門均有執(zhí)法隊(duì)伍。在此輪行政執(zhí)法體制改革過程中，部分地區(qū)在縣（區(qū)）級城管局的基礎(chǔ)上，在合并其它行政部門的執(zhí)法隊(duì)之后，又重新組建立了綜合行政執(zhí)法局。

就我區(qū)而言，在2023—2024年期間，全區(qū)完成了綜合行政執(zhí)法局的新建，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”改革工作，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)事項(xiàng)清單的編制工作。

三、

行政執(zhí)法機(jī)制的改革，意味著行政執(zhí)法路徑的變化。

如下圖所示：

行政執(zhí)法具體包括執(zhí)法檢查、行政強(qiáng)制、行政給付、行政許可及行政處罰等。在2021年之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地管轄具有執(zhí)法檢查權(quán)，但對違法行為卻沒有行政處罰權(quán)。具體而言，林業(yè)站及自然資源所是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的組成機(jī)構(gòu)，縣級行政主管部門是其上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，不僅對違法行為具有行政處罰權(quán)，而且縣（區(qū)）局還具有行政執(zhí)法大隊(duì)。于是，行政執(zhí)法路徑為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）站所—縣（區(qū)）局執(zhí)法大隊(duì)”。

目前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的機(jī)構(gòu)組成，從過去注重“條”結(jié)構(gòu)的“七站八所”，轉(zhuǎn)為現(xiàn)在注重“塊”結(jié)構(gòu)的“5辦3中心1隊(duì)”（黨政綜合辦、基層黨建辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會(huì)事務(wù)辦、平安法治辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心、綜合行政執(zhí)法隊(duì)）。其中，過去的林業(yè)站并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中心，而自然資源所則屬于縣局直管部門。

在此輪綜合行政執(zhí)法體制改革之后，縣鄉(xiāng)兩級的行政執(zhí)法路徑發(fā)生了徹底變化。

如下圖所示：

以林草的行政執(zhí)法為例，通過以下幾個(gè)維度觀察分析：

其一、縣（區(qū)）級層面的變化。林草局的行政執(zhí)法權(quán)發(fā)生了分割，在“執(zhí)法檢查—行政調(diào)查—行政處罰決定”的系統(tǒng)中，綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)中間環(huán)節(jié)的“行政調(diào)查”，而林草局則復(fù)雜首尾的“執(zhí)法檢查”、“行政處罰決定”等。

其二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中心，而林業(yè)等站所則并入了該中心。該中心負(fù)責(zé)林草的行政事務(wù)工作，綜合行政執(zhí)法大隊(duì)則負(fù)責(zé)林草的行政執(zhí)法工作，這種行政執(zhí)法僅包括涉林草的行政執(zhí)法檢查及行政處罰。

其三、縣（區(qū)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的變化。這種變化僅發(fā)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具有行政處罰權(quán)的情況下，針對需要行政處罰的違法行為而言，就需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣（區(qū)）協(xié)同完成該行政執(zhí)法。

具體而言，路徑示意如下，線索（村居委員）—前期調(diào)查（鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)）—線索移送（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）—立案決定（縣區(qū)林草局）—立案調(diào)查（縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局）—行政處罰決定（縣區(qū)林草局）—執(zhí)行（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局）。

四、

以行政執(zhí)法程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，在此輪行政執(zhí)法體制改革之前，林草、自然資源的行政執(zhí)法模式可稱為“一體化行政執(zhí)法”；而經(jīng)過此次行政執(zhí)法體制改革之后，林草、自然資源的行政執(zhí)法模式呈現(xiàn)出“分段式行政執(zhí)法”的特征。

具體而言，“一體化行政執(zhí)法”是指線索發(fā)現(xiàn)、立案調(diào)查、行政處罰決定等，皆由同一個(gè)政府行政職能部門作出；“分段式行政執(zhí)法”是指線索發(fā)現(xiàn)、立案調(diào)查、行政處罰決定等，由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府行政職能部門協(xié)同完成。

判斷制度改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是改革是否解決了當(dāng)下的社會(huì)治理困境，并且實(shí)現(xiàn)了制度改革的預(yù)設(shè)價(jià)值目標(biāo)。就此輪綜合行政執(zhí)體制改革而言，“一體化行政執(zhí)法”有利于提升行政執(zhí)法效率，但缺點(diǎn)在于縣鄉(xiāng)兩級“看得見的管不著、管得著的看不見”的困境；而“分段式行政執(zhí)法”的分權(quán)有利于權(quán)力均衡與制約，但缺點(diǎn)是內(nèi)部機(jī)制銜接不暢就可能會(huì)造成推諉塞責(zé)。

綜合行政執(zhí)法的價(jià)值與意義在于以下幾方面，獨(dú)立性、公正性、客觀性、專業(yè)性及法制性。

以林草或自然資源為例。

林草局、自然資源局與綜合行政執(zhí)法局為平等獨(dú)立的政府組成部門，綜合行政執(zhí)法局內(nèi)設(shè)執(zhí)法大隊(duì)派駐林草、自然資源局，經(jīng)林草、自然資源局對需要給予行政處罰的違法線索，委托派駐的執(zhí)法大隊(duì)進(jìn)行立案調(diào)查，而林草、自然資源又根據(jù)執(zhí)法大隊(duì)的行政調(diào)查結(jié)論，決定是否需要對違法行為給予行政處罰。

行政調(diào)查不僅需要調(diào)查對當(dāng)事人不利的證據(jù)，同時(shí)也需要調(diào)查對當(dāng)事人有利的證據(jù)。在此行政調(diào)查過程中，派駐的執(zhí)法大隊(duì)與林草局、自然資源局并無隸屬關(guān)系，這就保證了行政調(diào)查過程及結(jié)論的獨(dú)立性、客觀性、公正性、專業(yè)性及法制性。

如果說，在此輪綜合行政執(zhí)法體制改革過程中，既不能充分發(fā)揮“分段式行政執(zhí)法”的價(jià)值及意義，又因體制改革而喪失“一體化行政執(zhí)法”的效率優(yōu)勢，那么這場行政執(zhí)法體制改革無疑注定失敗。

五、

此次綜合行政執(zhí)法體制改革的關(guān)鍵在于部門職能職責(zé)的劃分，以及部門之間、科室與執(zhí)法大隊(duì)之間的機(jī)制銜接。

如下圖所示：

就部門職能職責(zé)劃分而言，

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：行政執(zhí)法檢查、前期行政調(diào)查、違法線索移送及擬行政處罰建議等。

林草局、自然資源局：立案決定、委托行政調(diào)查、行政處罰決定、聯(lián)合行政強(qiáng)制執(zhí)行等。

綜合行政執(zhí)法局：行政調(diào)查、擬行政處罰意見、聯(lián)合行政強(qiáng)制執(zhí)行等。

就銜接機(jī)制而言，

根據(jù)以下路徑示意分析，線索（村居委員）—前期調(diào)查（鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)）—線索移送（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）—立案決定（縣區(qū)林草局）—立案調(diào)查（縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局）—行政處罰決定（縣區(qū)林草局）—執(zhí)行（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣區(qū)綜合行政執(zhí)法局）。

“分段式行政執(zhí)法”的工作銜接機(jī)制，至少包括部門之間的工作銜接機(jī)制、以及科室與執(zhí)法隊(duì)之間的工作銜接機(jī)制。

（一）部門之間的工作銜接

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—林草局、自然資源局，案件線索移送銜接機(jī)制；

林草局、自然資源局—綜合行政執(zhí)法局，行政調(diào)查委托銜接機(jī)制、調(diào)查結(jié)論反饋銜接機(jī)制；

綜合行政執(zhí)法局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），行政調(diào)查協(xié)同辦案機(jī)制，聯(lián)合行政強(qiáng)制工作機(jī)制；

（二）部門科室與執(zhí)法大隊(duì)之間的工作銜接

林草局、自然資源局法制科室—綜合行政執(zhí)法局派駐執(zhí)法大隊(duì)，行政調(diào)查監(jiān)督與指導(dǎo)工作協(xié)調(diào)機(jī)制；

綜合行政執(zhí)法局派駐執(zhí)法大隊(duì)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法大隊(duì)，行政調(diào)查配合工作機(jī)制、聯(lián)合行政強(qiáng)制工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

在此過程中，行政調(diào)查就呈現(xiàn)出了“雙重監(jiān)督、雙重審核”的特點(diǎn)。派駐執(zhí)法隊(duì)的行政調(diào)查程序不僅要受綜合行政執(zhí)法局的監(jiān)督，同時(shí)還要受林草局、自然資源局法制科的監(jiān)督；其調(diào)查結(jié)論及擬行政處罰意見不僅要受綜合行政執(zhí)法局的法制審核，同時(shí)還要受林草局、自然資源局的法制審核。

六、

在明確各部門之間的職責(zé)劃分，建立健全各部門、各科室（執(zhí)法隊(duì)）工作銜接機(jī)制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)保障綜合行政執(zhí)法的人、財(cái)、物及辦案經(jīng)費(fèi)，這樣才能內(nèi)部驅(qū)動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)制的有效運(yùn)行。

同時(shí)，根據(jù)《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》的相關(guān)規(guī)定，縣區(qū)級司法局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，還應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督作用，從外部助力推動(dòng)“分段式行政執(zhí)法”各機(jī)制的有效銜接。

陳浩 基于知止堂上

2026年1月15日