來源：CSIS（美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心）

作者：Harrison Prétat等

編譯：觀海局

由于擔(dān)心過度依賴中國供應(yīng)，美國關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求激增。為此，美國已采取措施，確保獲得海底豐富的礦產(chǎn)資源。鑒于國際海底管理局（ISA）框架下的海底采礦國際談判陷入僵局，美國推動(dòng)依據(jù)國內(nèi)法律快速推進(jìn)深海采礦的努力，得到了渴望開采礦產(chǎn)的私營企業(yè)的支持。但如果美國不謹(jǐn)慎行事，其進(jìn)軍深海采礦的舉動(dòng)會(huì)破壞《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS），并為其他國家提供機(jī)會(huì)，甚至重塑海洋規(guī)則。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分和1994年一項(xiàng)旨在規(guī)范國際水域海底礦產(chǎn)相關(guān)活動(dòng)的實(shí)施協(xié)定而設(shè)立的國際海底管理局（ISA），其年度會(huì)議于2025年7月25日在牙買加金斯頓閉幕，但成果寥寥。盡管各方壓力不斷增加，要求最終敲定一項(xiàng)允許商業(yè)開采的海底采礦規(guī)章，但國際海底管理局理事會(huì)再次未能達(dá)成共識，最早也要到2026年才能通過該規(guī)章。造成延誤的原因不僅在于官僚機(jī)構(gòu)的惰性，也在于一些原則性的反對：38個(gè)國家已宣布支持暫停海底采礦，要求等待對環(huán)境影響進(jìn)行進(jìn)一步研究。

當(dāng)世界其他國家還在爭論不休時(shí)，特朗普政府正依據(jù)美國《深海海底硬礦產(chǎn)資源法》（DSHMRA）采取措施，在公海進(jìn)行采礦活動(dòng)。該法案于1980年通過，早于《聯(lián)合國海洋法公約》談判結(jié)束，自1984年以來一直未被啟用。1984年，美國在太平洋富含礦產(chǎn)的克拉里昂-克利珀頓海域發(fā)放了四份勘探許可證。

國際海底管理局（ISA）的僵局促使私營企業(yè)與美國攜手合作。2025年4月，唐納德·特朗普總統(tǒng)簽署了“釋放美國近海關(guān)鍵礦產(chǎn)和資源”的行政命令幾天后，加拿大金屬公司（TMC）根據(jù)美國法律申請了克拉里昂-克利珀頓礦區(qū)的兩份勘探許可證和全球首個(gè)商業(yè)開采許可證。TMC此前已作為瑙魯和湯加許可證持有者的行業(yè)合作伙伴，在ISA框架下運(yùn)營多年，包括2022年在克拉里昂-克利珀頓礦區(qū)成功進(jìn)行采礦試驗(yàn)。如今，TMC轉(zhuǎn)向美國市場。6月，全球領(lǐng)先的有色金屬精煉企業(yè)韓國鋅業(yè)收購了TMC 公司5%的股份，并宣布計(jì)劃在美國建廠共同開發(fā)金屬礦物。7月，持有剩余兩塊1984年美國許可證區(qū)域的洛克希德·馬丁公司表示，正在與多家礦業(yè)公司洽談，以啟動(dòng)商業(yè)開采。

問 題

但無論特朗普政府采取何種方式，美國在公海單方面采礦都將帶來嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。

僅憑美國法律授權(quán)在國際水域開采海底礦產(chǎn)將違反《聯(lián)合國海洋法公約》，并使該公約的公海采礦制度陷入危機(jī)。如果華盛頓能夠證明其無需國際海底管理局（ISA）批準(zhǔn)即可進(jìn)行開采，那么渴望開采的成員國將缺乏等待ISA批準(zhǔn)的動(dòng)力。隨著ISA被放棄，各國又無法明確主張對公海區(qū)域的專屬開采權(quán)，關(guān)于誰應(yīng)被允許在何處開采的爭端將會(huì)激增。

這種崩潰將導(dǎo)致更重要的次生后果：它將削弱國際法和美國在海洋問題上的主導(dǎo)能力。

《聯(lián)合國海洋法公約》及其在美國倡導(dǎo)下發(fā)揮的作用至關(guān)重要。然而，在公海進(jìn)行海底采礦活動(dòng)，公然違反《聯(lián)合國海洋法公約》，將會(huì)徹底破壞這種局面。如果華盛頓公然違反《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分，那么美國呼吁其他國家遵守就毫無意義。

其他選項(xiàng)

這種情況并非不可避免，而且在采礦作業(yè)開始之前還有很長一段時(shí)間，這給了美國政府時(shí)間去考慮破壞性較小的海底采礦途徑。

美國應(yīng)優(yōu)先勘探和開采其大陸架內(nèi)的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源。美國內(nèi)政部海洋能源管理局正在開展多個(gè)與這些區(qū)域關(guān)鍵礦產(chǎn)勘探相關(guān)的項(xiàng)目，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，這些礦產(chǎn)的開采權(quán)完全歸美國所有。這些工作應(yīng)得到大力推進(jìn)，因?yàn)樵谄浜Ｑ髾?quán)益范圍內(nèi)開采礦產(chǎn)資源是美國遵守國際法并確保供應(yīng)穩(wěn)定性的最佳選擇。

美國和庫克群島2025年宣布在庫克群島專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展海底采礦合作，其益處之一在于避免牽涉國際海底管理局。但鑒于庫克群島也在探索與中國的采礦合作，美庫協(xié)議的成效和持久性仍有待觀察。

美國在公海采礦風(fēng)險(xiǎn)更大。如果華盛頓繞過國際海底管理局（ISA）開始采礦，它將單方面開發(fā)“人類共同遺產(chǎn)”，從而違反《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）的核心原則。但如果特朗普政府執(zhí)意推進(jìn)此事，將其作業(yè)限制在洛克希德·馬丁公司持有的1984年許可證區(qū)域內(nèi)，或許能減少相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。這些許可證是在其他國家加入《聯(lián)合國海洋法公約》之前，以及1994年修正案最終確定海底采礦制度之前頒發(fā)的，這或許能為那些希望避免危機(jī)的國家提供一些空間，允許它們將美國的活動(dòng)視為一次性例外。

然而，令人擔(dān)憂的是，最糟糕的情況似乎最接近現(xiàn)實(shí)：美國政府可能正著手在國際海底管理局（ISA）已授權(quán)的區(qū)域內(nèi)發(fā)放采礦許可證。這似乎正是TMC公司的意圖，因?yàn)樗呀?jīng)與ISA的贊助方瑙魯達(dá)成協(xié)議，如果采礦活動(dòng)在美國的許可下獲得批準(zhǔn)，TMC公司將支付高達(dá)5.15億美元的款項(xiàng)。如果美國接管ISA已直接授權(quán)的區(qū)域，那么，ISA的危機(jī)將不可避免。

海底礦產(chǎn)資源在建立穩(wěn)健的稀土供應(yīng)鏈方面具有巨大潛力。但開發(fā)利用不應(yīng)以破壞美國竭力維護(hù)的基于規(guī)則的海洋秩序?yàn)榇鷥r(jià)。華盛頓應(yīng)權(quán)衡各種選擇，并盡一切努力避免在海底采礦過程中損害國際法。

文章來源：CSIS，2025年8月26日，內(nèi)容有刪減。

作者Harrison Prétat是CSIS亞洲海事透明倡議副主任和研究員。Monica Sato是CSIS亞洲海事透明倡議的研究助理。

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