寫在前面的話：

本分析文章旨在對吉林省白城市洮北區(qū)江喜南小樂廚餐飲店 “8·14”較大火災事故調(diào)查報告（以下簡稱“《調(diào)查報告》”）進行詳盡的法律與行政邏輯審查。

本分析文章基于《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國消防法》、《吉林省消防條例》及相關(guān)地方性法規(guī)與規(guī)范性文件，深入剖析《調(diào)查報告》在事故定性、責任追究、監(jiān)管邊界劃分及經(jīng)營主體定位等方面存在的法律適用偏差與邏輯悖論。

分析發(fā)現(xiàn)，雖然《調(diào)查報告》在火災原因查明方面具有證據(jù)支撐，但在行政責任的歸因邏輯上存在顯著的“擴大化”與“兜底化”傾向，特別是在對“九小場所”監(jiān)管主體的法定職責認定、限額以下工程的監(jiān)管盲區(qū)歸責以及“三管三必須”原則的適用邊界上，存在諸多值得商榷的不合理之處。

本分析文章旨在為行政法學界及安全監(jiān)管實務(wù)提供專業(yè)的深度復盤。

本分析文章為消防AI智能軟件輔助完成。

第一部分 事故定性與經(jīng)營主體定位的法律法理分析 1.1事故等級認定的法定標準與適用性分析

根據(jù)《調(diào)查報告》認定，該起事故造成5人死亡，直接經(jīng)濟損失509.83萬元，被定性為“較大火災事故”1。

1.1.1死亡人數(shù)與經(jīng)濟損失的雙重判定維度

依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（國務(wù)院令第493號）第三條規(guī)定，較大事故的標準為“造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經(jīng)濟損失”2。

●死亡指標分析：事故造成5人死亡，明確落入“3人以上10人以下”的較大事故區(qū)間。這是定性的核心依據(jù)，符合法律規(guī)定。

●經(jīng)濟指標分析：事故直接經(jīng)濟損失為509.83萬元，未達到“1000萬元以上”的較大事故經(jīng)濟損失門檻（一般事故為1000萬元以下）2。

●綜合判定：根據(jù)“就高不就低”的原則，只要死亡人數(shù)達到較大事故標準，即便經(jīng)濟損失僅屬一般事故范疇，整體事故仍應定性為較大事故6。因此，《調(diào)查報告》關(guān)于事故等級的認定在法律上是準確無誤的。這一認定直接決定了事故調(diào)查的層級由白城市人民政府組織（后來由省政府組織調(diào)查，屬于提級調(diào)查），而非區(qū)級政府，確立了調(diào)查組的合法性基礎(chǔ)。

1.2 “生產(chǎn)安全責任事故”定性的法理審視

《調(diào)查報告》將事故性質(zhì)認定為“生產(chǎn)安全責任事故”1。這一概念的適用在法律實務(wù)中具有極強的導向性，它將直接觸發(fā)《安全生產(chǎn)法》項下的行政與刑事追責機制，而非單純適用《消防法》。然而，針對“個體工商戶”這一特殊經(jīng)營主體，該定性存在深層次的法理探討空間。

1.2.1經(jīng)營主體身份的二元悖論：個體工商戶與企業(yè)的界限

涉事單位“喜江南小樂廚餐飲店”為個體工商戶，經(jīng)營者為自然人朱某亮1。

●法律地位差異：依據(jù)《民法典》及相關(guān)市場監(jiān)管法規(guī)，個體工商戶的民事責任由個人或家庭財產(chǎn)承擔無限責任，這與公司制企業(yè)的有限責任存在本質(zhì)區(qū)別7。在安全生產(chǎn)監(jiān)管體系中，雖然個體工商戶被納入“生產(chǎn)經(jīng)營單位”范疇，但其組織架構(gòu)、管理能力與大型企業(yè)不可同日而語。

●“生活”與“生產(chǎn)”的邊界模糊性：《調(diào)查報告》查明，火災的直接原因為經(jīng)營者妻子王某東點燃的蚊蠅香掉落引燃紙箱1。點燃蚊蠅香這一行為，本質(zhì)上具有強烈的“日常生活”屬性，而非典型的“工業(yè)生產(chǎn)”行為（如焊接、化工反應）。

●不合理性分析：將一個家庭成員在經(jīng)營場所內(nèi)進行的類生活化行為（驅(qū)蚊），完全上升為“生產(chǎn)安全事故”，雖然在現(xiàn)行“大安全”監(jiān)管框架下具有操作慣性，但在法理上略顯牽強。這種定性實際上模糊了“意外事件”與“責任事故”的界限，將個體經(jīng)營者的生活過失極度放大為生產(chǎn)安全領(lǐng)域的系統(tǒng)性失效，從而為后續(xù)對各級監(jiān)管部門的嚴厲追責鋪平了道路。若定性為“火災事故”（側(cè)重公共安全），則責任鏈條主要指向消防與治安部門；而定性為“生產(chǎn)安全事故”，則強行拉入了商務(wù)、住建等行業(yè)管理部門，體現(xiàn)了強烈的行政問責導向。

1.2.2刑事責任追究的罪名辨析

報告建議以“重大責任事故罪”追究經(jīng)營者夫婦刑事責任1。

●重大責任事故罪（刑法第134條）：主要針對“在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理的規(guī)定”。

●失火罪（刑法第115條）：針對“過失引起火災，危害公共安全”。

●辨析：使用蚊蠅香不慎引發(fā)火災，更符合“失火罪”的構(gòu)成要件（過失毀壞財物、危害公共安全）。適用“重大責任事故罪”意味著調(diào)查組認定“點蚊香”屬于“生產(chǎn)作業(yè)”的一部分。這種定性雖然加重了刑罰威懾力，但在法律邏輯上，將“點蚊香”視為“違章作業(yè)”略顯過度。這也反映了調(diào)查報告為了強化“生產(chǎn)安全”屬性，在罪名適用上采取了更為嚴厲的解釋路徑。

第二部分 屬地監(jiān)管職責的法律沖突：公安派出所與消防救援機構(gòu)的博弈

《調(diào)查報告》在追責部分，同時指責了白城市公安局洮北區(qū)分局新華派出所和洮北區(qū)消防救援大隊，理由是派出所移交隱患未果，消防大隊未接收隱患，導致隱患長期存在1。這一歸責邏輯暴露了基層消防監(jiān)管中“九小場所”職責劃分的深刻矛盾。

2.1 “九小場所”監(jiān)管主權(quán)的法定歸屬

依據(jù)《中華人民共和國消防法》及公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（第107號令），我國確立了消防救援機構(gòu)與公安派出所分級監(jiān)管的體制。

2.1.1公安派出所的法定職責：獨立且完整

根據(jù)《吉林省公安派出所消防監(jiān)督檢查規(guī)定》及相關(guān)實施細則8：

●監(jiān)管對象：公安派出所負責“居民住宅區(qū)、個體工商戶”及“九小場所”的日常消防監(jiān)督檢查。小樂廚作為面積468平米的小型餐飲場所，明確屬于“九小場所”范疇9。

●執(zhí)法權(quán)限：公安派出所并非僅僅是“發(fā)現(xiàn)者”，而是具有獨立執(zhí)法權(quán)的“處理者”。吉林省相關(guān)規(guī)定明確，派出所發(fā)現(xiàn)違反消防法的行為，有權(quán)依法實施警告、500元以下罰款，甚至對嚴重違規(guī)行為（如違反規(guī)定使用明火、阻塞通道）依法實施行政拘留9。

●不合理性分析：《調(diào)查報告》指責派出所“移交受阻”導致隱患未整改，這在邏輯上是站不住腳的。既然派出所擁有對“九小場所”的直接管轄權(quán)和處罰權(quán)，為何必須將隱患移交給街道或消防大隊？報告的這一歸責邏輯，無意中承認了基層派出所“只查不罰”或“以移代管”的行政懶政常態(tài)，卻未直接抨擊派出所放棄自身法定處罰權(quán)的核心失職，反而將矛頭指向了未接收移交的消防大隊和街道辦。

2.1.2消防救援機構(gòu)的職責邊界：重點單位與指導職能

●重點單位監(jiān)管：消防救援大隊的主要法定職責是監(jiān)管“消防安全重點單位”11。小樂廚作為一個小型個體餐飲店，顯然不屬于重點單位。

●指導與接收：雖然法律規(guī)定消防機構(gòu)對派出所進行業(yè)務(wù)指導，但并未規(guī)定消防機構(gòu)必須接收派出所發(fā)現(xiàn)的所有非重點單位的隱患?！墩{(diào)查報告》指責消防大隊“對移交的問題沒有接收”，實際上是在要求消防大隊承擔本應由派出所承擔的監(jiān)管責任。

●邏輯悖論：如果要求消防大隊接收所有“九小場所”的隱患移交，將直接導致消防救援力量的崩潰（警力與場所數(shù)量極不匹配），并架空公安部107號令關(guān)于“分級監(jiān)管”的制度設(shè)計。報告對消防大隊的追責，實際上是對“網(wǎng)格化”監(jiān)管責任的一種無限連帶，缺乏堅實的法律支撐。

2.2 “移交”程序的法律效力與行政推諉

報告中提到“2025年年初以來，新華街道辦事處先后3次拒絕接收新華派出所移交的問題隱患清單”1。

●行政互推：這一細節(jié)生動展示了基層治理中的“擊鼓傳花”。派出所試圖通過“移交”將責任甩給街道，街道以無執(zhí)法權(quán)為由拒絕。

●報告的不合理歸因：調(diào)查組本應認定派出所“移交”行為本身就是推卸履行法定職責的表現(xiàn)（因為其本有權(quán)直接查處），但報告卻指責接收方（街道、消防）“拒絕接收”。這種歸責邏輯隱含了一個危險的信號：即“只要我發(fā)出了移交函，責任就轉(zhuǎn)嫁了一半”。這在行政法理上是錯誤的，法定的監(jiān)管職責不能通過一紙公文的“移交”而轉(zhuǎn)移。派出所作為法定監(jiān)管主體，在隱患未消除前停止履行處罰權(quán)，才是導致事故的根本行政原因，而非“移交失敗”。

第三部分 建設(shè)工程監(jiān)管的“真空地帶”：限額以下工程的責任錯位

《調(diào)查報告》對洮北區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)局（住建局）和保障性住房管理中心的追責，主要基于其未發(fā)現(xiàn)小樂廚擅自改變房屋結(jié)構(gòu)和布局，以及裝修監(jiān)管存在盲區(qū)1。這一追責嚴重忽視了我國現(xiàn)行建筑工程許可制度中的“限額以下”豁免規(guī)定。

3.1 “限額以下”工程的法律豁免權(quán)

根據(jù)《建筑工程施工許可管理辦法》及吉林省實施細則13：

●豁免標準：工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請辦理施工許可證13。

●事實對照：小樂廚餐飲店總面積僅468平方米，其2021年和2023年的裝修主要涉及門面牌匾翻新和儲藏間改造1。雖然報告未披露具體裝修造價，但此類局部裝修（非主體結(jié)構(gòu)重建）的造價極大概率遠低于30萬元。

●法律后果：既然不需要辦理施工許可證，住建部門在法律上就沒有審批權(quán)，也沒有建立監(jiān)管檔案的法定義務(wù)。

3.2監(jiān)管職責的“時空錯位”

《調(diào)查報告》指責住建部門“日常監(jiān)督檢查存在盲區(qū)漏洞，未將限額以下……納入監(jiān)管范圍”1。

●政策背景：吉林省直到2024年11月、2025年11月才密集出臺關(guān)于加強限額以下小型工程管理的通知14，試圖填補這一真空。

●不合理性分析：

1.法不溯及既往：小樂廚的裝修發(fā)生在2021年和2023年。當時的法律法規(guī)體系下，限額以下工程確實處于監(jiān)管盲區(qū)，且這主要是立法層面的留白，旨在減少微小工程的行政審批成本。

2.強人所難的監(jiān)管要求：住建部門的監(jiān)管力量通常配置于有許可證的正規(guī)工地。要求住建局去巡查全區(qū)所有無需辦證、隨時發(fā)生、零星分散的小型裝修工程，在行政資源配置上是不現(xiàn)實的。

3.責任主體的錯置：對于限額以下工程，吉林省的新規(guī)定（2025年11月印發(fā)，雖然時間點在事故后，但反映了之前的制度缺位）傾向于將責任壓實給街道辦事處（屬地）和建設(shè)單位（業(yè)主），而非區(qū)級住建局16。報告強行要求住建局對一個法律上無需其審批的項目負責，是典型的“結(jié)果倒推責任”，即“因為出了事，所以你必須有監(jiān)管責任”，忽視了行政職權(quán)的法定邊界。

3.3房屋結(jié)構(gòu)改變的認定爭議

報告稱企業(yè)“私自改變房屋布局，缺少安全出口”1。

●結(jié)構(gòu) vs 裝修：根據(jù)17，禁止未經(jīng)設(shè)計變動“建筑主體和承重結(jié)構(gòu)”。小樂廚搭建的儲物間和使用的鋁塑板，更多屬于“裝飾裝修”范疇，是否真正破壞了“承重結(jié)構(gòu)”報告中證據(jù)不足。如果僅僅是分隔空間，屬于室內(nèi)裝修。

●監(jiān)管斷層：室內(nèi)裝修的消防驗收在2019年移交住建部門后，對于“非人員密集場所”或“限額以下場所”往往實行備案抽查制，甚至對于極小規(guī)模的免于備案。報告未明確小樂廚裝修是否達到了必須備案的規(guī)模標準，直接以“未發(fā)現(xiàn)”為由追責，顯得理據(jù)不足。

第四部分 行業(yè)管理的泛化：“三管三必須”在商務(wù)部門的擴大化適用

《調(diào)查報告》指責洮北區(qū)商務(wù)局“未認真落實‘三管三必須’要求……部分小餐飲企業(yè)長期處于管理盲區(qū)”1。這是當前安全生產(chǎn)事故調(diào)查中爭議最大的領(lǐng)域之一：行業(yè)管理部門的邊界究竟在哪里？

4.1商務(wù)部門法定職責與“個體戶”的脫節(jié)

●法定職責：商務(wù)部門的核心職能是擬定商業(yè)發(fā)展規(guī)劃、促進消費、管理進出口等19。在吉林省及國家層面的職責清單中，餐飲業(yè)的食品安全由市場監(jiān)管部門負責20，消防安全由消防/公安負責，建筑安全由住建負責。

●“三管三必須”的誤讀：依據(jù)《安全生產(chǎn)法》，“管行業(yè)必須管安全”通常理解為管理行業(yè)的安全生產(chǎn)標準和宏觀政策。但在實踐中，這被無限擴大為“商務(wù)局必須去檢查每一家餐館的煤氣罐和滅火器”。

●個體工商戶的特殊性：小樂廚是個體工商戶。商務(wù)局通常只對具有一定規(guī)模的“限額以上”商貿(mào)企業(yè)（納入統(tǒng)計庫的企業(yè)）有較強的管理抓手。對于成千上萬的街邊小店（個體戶），商務(wù)局既無審批權(quán)（執(zhí)照是市監(jiān)局發(fā)的），也無執(zhí)法權(quán)（不能罰款、不能查封）。

●不合理性分析：報告要求商務(wù)局對轄區(qū)內(nèi)所有小餐飲企業(yè)落實消防安全主體責任進行督促，這在行政資源上是不可能的任務(wù)。商務(wù)局并非“餐飲安全局”。將一個純粹的消防安全問題（蚊香、泡沫板、逃生通道）強加給負責商業(yè)促進的部門，是典型的“兜底式追責”。這種追責會導致商務(wù)部門在未來工作中被迫進行大量的“形式主義檢查”，為了留痕而檢查，不僅無助于提升專業(yè)安全水平，反而造成行政資源的巨大浪費。

4.2監(jiān)管權(quán)力的真空與責任的滿額

●權(quán)責不對等：21顯示，吉林省商務(wù)廳甚至在食品安全上都只起輔助協(xié)調(diào)作用，主要責任在市場監(jiān)管廳。在消防上，商務(wù)部門更沒有專業(yè)能力去識別隱患。

●追責邏輯的荒謬性：報告指責商務(wù)局“認為餐飲行業(yè)涉及多部門管理……導致行業(yè)安全管理懸空”1。事實上，這正是立法的本意——消防歸消防查，食品歸市監(jiān)查。商務(wù)局的“認知”恰恰是符合法定職能分工的。報告將這種合法的“分工認知”定性為“推諉卸責”，是在強行構(gòu)建商務(wù)局的“無限責任”。

第五部分 城市管理部門的“技術(shù)不可能”：城管職責的超限

報告指責白城市城市管理行政執(zhí)法局“審批驗收把關(guān)不嚴，未發(fā)現(xiàn)……使用不阻燃材料”1。這一指控忽視了行政執(zhí)法的技術(shù)可行性。

5.1視覺審美與材料科學的鴻溝

●城管職責：依據(jù)《白城市戶外廣告牌匾設(shè)置管理辦法》22及相關(guān)法規(guī)，城管部門審批戶外廣告主要審查：是否影響市容、是否遮擋交通視線、結(jié)構(gòu)是否牢固（防風）、是否符合規(guī)劃。

●材料阻燃性審查的實操困境：雖然法規(guī)中可能包含“不得使用易燃材料”的條款23，但城管執(zhí)法人員通常僅具備行政管理背景，缺乏材料學專業(yè)知識。

○鋁塑板（ACP）：分為普通型（易燃）和阻燃型（B1級）。兩者在外觀上幾乎無法區(qū)分，必須通過燃燒實驗或查看出廠檢測報告來辨別。

○現(xiàn)場巡查：報告指責城管“日常巡查檢查中也未發(fā)現(xiàn)”1。要求城管隊員在街頭巡查時，通過肉眼識別高處牌匾內(nèi)部填充材料的化學屬性，在技術(shù)上是完全不可能的。

●不合理性分析：將材料質(zhì)量的把關(guān)責任加諸于城管部門，實質(zhì)上是要求城管承擔質(zhì)監(jiān)部門（市場監(jiān)管）或消防驗收部門的專業(yè)職能。合理的追責應當指向裝修施工單位（使用了假冒或不合格產(chǎn)品）和建設(shè)單位，而非審批“市容”的城管。這種追責迫使城管部門在未來審批中可能要求商家提供繁瑣的防火檢測報告，增加了營商成本，卻未必能遏制假報告的泛濫。

第六部分 技術(shù)成因與因果關(guān)系的深度審視 6.1 “蚊蠅香”引發(fā)較大事故的概率論

調(diào)查結(jié)論稱：未燃盡的蚊蠅香掉落引燃紙箱，實驗表明掉落概率為13%1。

●小概率事件的定罪：13%的概率意味著在87%的情況下，這個動作不會導致火災。雖然在排除法（排除放火、電氣、自燃等）之后，這是唯一合理的解釋，但這凸顯了事故的“意外”成分。

●法律啟示：將一個發(fā)生概率較低的居家驅(qū)蟲行為，定性為重大的“生產(chǎn)安全責任”，并在后續(xù)引發(fā)如此大規(guī)模的行政問責，反映了我國事故調(diào)查中“結(jié)果導向”的絕對化。如果火被及時撲滅，這就是一起普通的家庭用火不慎；因為造成了5人死亡，它就變成了暴露出全市監(jiān)管漏洞的系統(tǒng)性崩塌。這種邏輯雖然在某種層面上是必須的（為了震懾），但在法理和科學因果律上，存在“滑坡謬誤”的嫌疑。

6.2逃生時間的黃金窗口

報告指出：“餐飲店內(nèi)部人員有1分30秒左右的逃生時間，但飯店后廚人員……竟然沒有短時間內(nèi)順利逃生”1。

●生命通道的物理封鎖：這1.5分鐘的生死時速未能跑贏，根本原因在于二樓未設(shè)置外掛樓梯且窗戶被封死（推斷，因無逃生通道）。

●追責的焦點偏移：如果物理逃生通道被封死，那么無論開展多少次“應急演練”（報告指責缺乏演練），人員都無法逃生。報告在“事故教訓”中花費大量筆墨批評“應急能力薄弱”、“演練不到位”，實際上是在掩蓋違章建筑和防盜窗封死出口這一硬傷。真正的殺手是“物理環(huán)境”，而非“軟件能力”。這再次印證了報告試圖通過分散責任（怪培訓、怪演練）來減輕對硬性監(jiān)管失職（誰允許封窗？）的聚焦。

第七部分 結(jié)論與建議 7.1總體評價

《吉林白城洮北江喜南小樂廚餐飲店“8·14”較大火災事故調(diào)查報告》是一“法理不太嚴謹”的行政文書。它在事實調(diào)查層面較為詳盡，但在責任認定層面，展現(xiàn)了中國式安全監(jiān)管中“全員負責、全面負責”的邏輯特征。

7.2主要不合理之處總結(jié)表

7.3 改進建議

1.回歸法定職責：在未來的事故調(diào)查中，應嚴格依據(jù)“三定方案”和法律授權(quán)，誰有執(zhí)法權(quán)追究誰，避免“連坐式”追責。對于派出所，應嚴查其為何不罰；對于商務(wù)局、住建局等無執(zhí)法抓手的部門，應免除其不切實際的監(jiān)管責任。

2.填補“限額以下”真空：吉林省應加速落實街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)對限額以下工程的備案管理制度，明確這是屬地政府的責任，而非專業(yè)局委的責任。

3.厘清“三管三必須”邊界：明確行業(yè)主管部門主要負責“管合法”（打擊無證）、“管標準”（制定規(guī)則），而將“管現(xiàn)場”（查隱患）的責任回歸到企業(yè)主體和專業(yè)的執(zhí)法隊伍（應急、消防、市監(jiān)）。

《調(diào)查報告》在追求行政問責全面性時，對法治精神和專業(yè)分工的做出了某種程度的犧牲。這種犧牲雖然在短期內(nèi)能平息輿論、強化震懾，但長期看可能導致行政體系的混亂和基層執(zhí)法的疲于奔命。

引用的文獻資料

1.白城洮北江喜南小樂廚餐飲店“8·14”較大火災事故調(diào)查報告

2.吉林市人民政府辦公廳文件

3.應急科普| 安全生產(chǎn)事故的分類和事故等級劃分

4.生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例(節(jié)選) - 河南省應急管理廳

5.必知| 安全生產(chǎn)事故的分類和事故等級劃分，建議收藏！ - 合規(guī)網(wǎng)

6.生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例

7.個體工商戶與企業(yè)的主要區(qū)別是什么？

8.吉林省公安派出所消防監(jiān)督工作規(guī)定

9.關(guān)于組織公安派出所做好“九小場所” 消防監(jiān)督檢查工作的通知,

10. 吉林省消防條例

11. 關(guān)于確定2024年消防安全重點單位、火災高危單位和監(jiān)督職責的通告

12. 阿圖什市消防監(jiān)督檢查隨機抽查事項清單

13. P020240814637548903225.doc - 吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳

14. 吉林省最新通知——吉林民生 - 吉林日報

15. 關(guān)于開展高層民用建筑重大火災風險隱患排查整治行動的通告 - 陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳

16. 吉林：加強落實限額以下建設(shè)工程（動火作業(yè)和保溫材料施工）安全生產(chǎn)責任！ - 新浪財經(jīng)

17. 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：進一步加強城市房屋室內(nèi)裝飾裝修安全管理 - 吉林省房地產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會

18. 關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步

19. 省商務(wù)廳認真落實行業(yè)安全監(jiān)管職責-吉林省人民政府新聞辦公室

20. 吉林省人民政府

21. 機構(gòu) - 吉林省市場監(jiān)督管理廳

22. 吉林市城市戶外廣告牌匾設(shè)置管理辦法

23. 北京市戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品設(shè)置管理條

學習資料

靠山屯閑話

既往不戀，當下不雜，

未來不迎，縱情向前。

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