人工智能作為引領(lǐng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略性技術(shù)，正深刻重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、競爭格局與人類生產(chǎn)生活方式。其迅猛發(fā)展在釋放巨大創(chuàng)新紅利、賦能千行百業(yè)的同時，也伴生著數(shù)據(jù)安全、算法偏見、就業(yè)沖擊、倫理失范乃至國家安全等復雜風險。如何在有效防范風險、筑牢安全底線的前提下，充分激發(fā)人工智能的創(chuàng)新活力與應用潛能，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的良性互動，已成為全球共同面臨的重大時代課題。中國作為人工智能研發(fā)與應用大國，必須立足國情，借鑒國際經(jīng)驗，走出一條具有中國特色的包容審慎治理之路，為全球人工智能治理貢獻中國智慧與中國方案。

一、全球人工智能治理的動向與趨勢

當前，人工智能已進入技術(shù)加速突破與廣泛應用交織的發(fā)展階段，既展現(xiàn)出巨大潛力，其治理滯后與風險外溢的問題也日益凸顯。世界主要國家及地區(qū)紛紛尋求合適的監(jiān)管框架來指導和規(guī)范其發(fā)展。在此過程中，美國與歐盟代表了兩種典型且差異鮮明的治理模式。

（一）美國：以技術(shù)競爭力為核心的“軟治理”

技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)先的戰(zhàn)略在美國人工智能治理中愈發(fā)凸顯，其核心目標在于保持并鞏固全球主導權(quán)。自2021年起，美國拜登政府開展了一系列人工智能治理行動，并將人工智能治理提升至國家戰(zhàn)略。2022年發(fā)布的《人工智能權(quán)利法案藍圖》強調(diào)，要建立安全和有效的人工智能系統(tǒng)，促進人工智能系統(tǒng)的創(chuàng)新性發(fā)展。隨著特朗普第二任期開啟，美國的人工智能治理更加突出“國家競爭”與“放松監(jiān)管以推動創(chuàng)新”的取向。2025年7月，美國白宮發(fā)布《美國人工智能行動計劃》，明確指出取消“妨礙創(chuàng)新”的監(jiān)管政策。一方面減少對創(chuàng)新活動的行政干預，強化私營部門主導作用；另一方面實施針對性技術(shù)封鎖與標準競爭，意圖通過技術(shù)聯(lián)盟維護美國在全球治理體系中的主導地位。總體來看，美國在保持“軟法治理”和行業(yè)自治的同時，逐步形成以國家安全、產(chǎn)業(yè)競爭力和國際規(guī)則制定為核心的綜合性治理體系。

（二）歐盟：以全面監(jiān)管為核心的“硬治理”

歐盟在人工智能治理上扮演全球立法先行者，對人工智能的發(fā)展持審慎態(tài)度，強調(diào)治理優(yōu)先。自2015年起，歐盟逐步將人工智能納入法治框架，2018年發(fā)布《人工智能協(xié)調(diào)計劃》，旨在協(xié)調(diào)成員國在人工智能領(lǐng)域的政策。2024年8月，《人工智能法案》正式生效，確立了基于風險等級的監(jiān)管體系，對高風險應用實施強制審查，對低風險領(lǐng)域鼓勵創(chuàng)新。歐盟治理的核心理念是以人為本、權(quán)利優(yōu)先、倫理約束，其政策目標在于通過立法保障公民隱私、數(shù)據(jù)安全和算法透明性，防止技術(shù)濫用。歐盟依托強大的監(jiān)管機構(gòu)與法律機制，將人工智能治理與《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）等制度相銜接，發(fā)揮“規(guī)范性力量”輸出治理標準。此外，歐盟積極推動國際合作，通過G7、聯(lián)合國等多邊平臺倡導“可信AI”全球標準，力圖在規(guī)則制定上掌握主動權(quán)，以立法權(quán)彌補產(chǎn)業(yè)能力不足，塑造全球規(guī)則領(lǐng)導力。

（三）美歐治理的分化與博弈

盡管美歐在國際層面都強調(diào)民主、人權(quán)與安全，但在治理理念、制度結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)上存在顯著分歧：一是在治理理念上，美國以技術(shù)創(chuàng)新和市場效率為優(yōu)先，關(guān)注競爭與安全，而歐盟強調(diào)倫理、權(quán)利與風險防控，注重社會公平與可持續(xù)發(fā)展；二是在制度結(jié)構(gòu)上，美國的聯(lián)邦制帶來多中心決策與靈活性，強調(diào)行業(yè)自治和標準協(xié)商，歐盟則依托統(tǒng)一立法形成強制性監(jiān)管框架；三是在能力與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，美國科技巨頭壟斷算法和平臺生態(tài)，推動標準輸出，歐盟產(chǎn)業(yè)能力相對薄弱，更依靠法律和規(guī)則彌補競爭劣勢；四是在戰(zhàn)略選擇上，美國將人工智能視為地緣競爭工具，推動“技術(shù)聯(lián)盟”并實施“脫鉤斷鏈”戰(zhàn)略，歐盟則主張“戰(zhàn)略自主”，倡導“去風險”而非對抗，在保持跨大西洋合作的同時維護自身技術(shù)主權(quán)。上述差異導致美歐在國際治理議程上既協(xié)同又競爭，推動全球治理格局呈現(xiàn)碎片化、多極化特征。

二、我國人工智能治理面臨的主要挑戰(zhàn)

在積極借鑒國際經(jīng)驗的同時，我國人工智能治理也面臨著獨特的挑戰(zhàn)與深層矛盾，亟需在探索中破題。

（一）治理與發(fā)展的“雙進行時”挑戰(zhàn)：探索中國特色道路的復雜性

我國人工智能產(chǎn)業(yè)處于高速發(fā)展期，技術(shù)迭代快、應用場景廣、創(chuàng)新主體多元，同時治理體系亦在加速構(gòu)建中。這種“雙進行時”狀態(tài)帶來三重復雜性。一是制度創(chuàng)新滯后性?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》及《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》等現(xiàn)有法律法規(guī)為人工智能治理提供了基礎(chǔ)框架，但針對深度偽造、自主系統(tǒng)責任、超級智能潛在威脅等人工智能特有風險的專門性、精細化規(guī)則仍顯不足，且技術(shù)發(fā)展速度遠超立法周期。二是技術(shù)路線選擇的權(quán)衡。在通用人工智能等前沿領(lǐng)域，是采取“全面追趕”還是“重點突破”？在數(shù)據(jù)要素利用上，如何平衡“數(shù)據(jù)開放共享”與“安全可控”？這些戰(zhàn)略選擇深刻影響治理路徑。三是多元主體協(xié)同難題。政府、企業(yè)、科研機構(gòu)、公眾等主體在目標訴求、能力稟賦、信息掌握上存在差異，如何構(gòu)建高效協(xié)同的治理生態(tài)，避免“一管就死、一放就亂”，考驗治理智慧。中國特色道路的探索，必須立足超大市場規(guī)模、完整工業(yè)體系、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，同時正視區(qū)域發(fā)展不平衡、核心技術(shù)“卡脖子”等現(xiàn)實約束。

（二）安全底線與創(chuàng)新活力的平衡難題：政策落地的“兩難困境”

我國已確立“包容審慎”的監(jiān)管原則，但在實踐中面臨“安全”與“發(fā)展”的張力。一是監(jiān)管尺度把握難。對自動駕駛、醫(yī)療診斷人工智能等高風險應用的監(jiān)管過嚴可能扼殺創(chuàng)新，監(jiān)管不足則可能導致重大安全事故。例如，自動駕駛事故責任認定、醫(yī)療人工智能誤診賠償?shù)纫?guī)則仍需細化。二是監(jiān)管工具適配性不足。傳統(tǒng)制定出政策和法規(guī)而后進行管控的監(jiān)管末世難以應對人工智能技術(shù)快速迭代、應用場景碎片化的特點。如何有效運用“監(jiān)管沙盒”、敏捷治理、算法備案等新型工具，實現(xiàn)“風險可控下的創(chuàng)新試驗”，仍需在法律授權(quán)、操作流程、評估標準等方面完善。三是政策執(zhí)行的一致性與靈活性沖突。中央政策精神需在地方層面落地，但各地發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)重點、風險承受能力不同，如何避免“一刀切”或“各自為政”，確保全國統(tǒng)一大市場下的公平競爭與風險防控，是政策落實的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。核心在于構(gòu)建“動態(tài)調(diào)整、精準施策”的監(jiān)管機制，將安全要求內(nèi)嵌于技術(shù)創(chuàng)新全過程。

（三）全球治理話語權(quán)與規(guī)則制定權(quán)挑戰(zhàn)：軍控與規(guī)范主導權(quán)的爭奪

人工智能已成為大國戰(zhàn)略競爭的核心領(lǐng)域，我國在全球治理中面臨嚴峻挑戰(zhàn)。一是人工智能軍控話語權(quán)不足。致命性自主武器系統(tǒng)的倫理與法律規(guī)制是國際安全焦點。盡管我國在聯(lián)合國《特定常規(guī)武器公約》框架下積極倡導對其軍事應用需要審慎，秉持以人為本、智能向善的原則，但在具體規(guī)則制定上，受制于技術(shù)透明度、國際信任度及西方主導的敘事體系，話語權(quán)和影響力仍待提升。二是技術(shù)標準與倫理規(guī)范主導權(quán)競爭激烈。美歐憑借先發(fā)優(yōu)勢，試圖將其技術(shù)標準和倫理框架塑造為全球“黃金標準”。我國雖在國際標準組織中積極參與，但主導制定的核心標準數(shù)量有限，國內(nèi)標準與國際接軌程度有待加強。三是“小院高墻”下的技術(shù)封鎖與規(guī)則割裂。美國通過“芯片禁令”、投資限制、技術(shù)出口管制等手段，構(gòu)建排他性“技術(shù)聯(lián)盟”，試圖將我國排除在全球人工智能創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)之外，加劇了全球治理體系的碎片化。我需在堅持開放合作的同時，增強技術(shù)自主可控能力，并積極參與乃至引領(lǐng)多邊治理機制建設(shè)，推動構(gòu)建開放、包容、普惠的全球人工智能治理秩序。

三、構(gòu)建具有中國特色的包容審慎人工智能治理體系

應對挑戰(zhàn)、把握機遇，必須立足中國國情，堅持系統(tǒng)觀念，構(gòu)建以“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”為核心、以“包容審慎”為方法論、具有鮮明中國特色的人工智能治理體系。

（一）理念引領(lǐng)：筑牢“安全發(fā)展、人民中心、倫理先行”的治理根基

深刻認識安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。一是推動人工智能安全納入總體國家安全觀的實踐工作，走深走實，防范化解數(shù)據(jù)泄露、算法歧視、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施受控等重大風險。同時，將發(fā)展人工智能作為培育新質(zhì)生產(chǎn)力、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵引擎，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)應用，避免因噎廢食。二是人工智能發(fā)展的根本目的是增進人類福祉。治理體系必須將保障人民權(quán)益放在首位，確保人工智能發(fā)展服務(wù)于共同富裕、社會公平和人的全面發(fā)展。重點保護個人信息權(quán)益，防止算法歧視導致的社會排斥，關(guān)注人工智能對就業(yè)結(jié)構(gòu)的影響并加強技能再培訓，保障特殊群體平等享受人工智能紅利的權(quán)利。

（二）制度創(chuàng)新：構(gòu)建“分級分類、敏捷精準、多元共治”的監(jiān)管框架

借鑒歐盟《人工智能法案》經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，建立科學的風險評估體系。對高風險人工智能應用實施嚴格的事前審批、持續(xù)監(jiān)測和強制合規(guī)要求；對中風險應用強化透明度、可解釋性和用戶選擇權(quán)；對低風險應用以行業(yè)自律和事后監(jiān)管為主，最大限度釋放創(chuàng)新活力。明確劃分風險等級的動態(tài)調(diào)整機制。為推動敏捷治理，可以推廣“監(jiān)管沙盒”機制。在特定區(qū)域或領(lǐng)域，為創(chuàng)新企業(yè)提供“安全空間”，允許在有限范圍內(nèi)測試新技術(shù)、新產(chǎn)品，監(jiān)管機構(gòu)全程跟蹤評估風險，及時調(diào)整規(guī)則，實現(xiàn)“邊發(fā)展邊治理”。就多元治理的制度體系而言，建立跨部門、跨層級的人工智能治理協(xié)調(diào)機制，負責頂層設(shè)計、政策制定、標準統(tǒng)籌和重大風險應對。明確中央與地方權(quán)責劃分，確保政策統(tǒng)一性與地方靈活性。

（三）國際參與：塑造“開放合作、規(guī)則引領(lǐng)、命運與共”的全球角色

深度參與全球治理機制建設(shè)。首先，積極參與聯(lián)合國、G20、G7、OECD、ISO/IEC、ITU等多邊平臺下的人工智能治理討論，推動形成反映發(fā)展中國家關(guān)切和利益的國際規(guī)則。倡導在《特定常規(guī)武器公約》框架下就致命性自主武器系統(tǒng)達成具有法律約束力的國際文書。其次，系統(tǒng)總結(jié)我國在人工智能治理領(lǐng)域的理念、實踐和經(jīng)驗，將其轉(zhuǎn)化為可推廣的國際倡議、標準或最佳實踐。積極推動“全球人工智能治理倡議”的落地實施，倡導發(fā)展優(yōu)先、安全可控、公平普惠、包容共享的治理理念。最后，拓展多層次國際合作網(wǎng)絡(luò)。在堅持核心利益和安全底線的前提下，深化與“一帶一路”沿線國家、發(fā)展中國家在人工智能技術(shù)研發(fā)、應用推廣、人才培養(yǎng)、治理經(jīng)驗交流等方面的合作。與歐盟等在倫理、標準等領(lǐng)域?qū)で蠊沧R與合作空間。在應對人工智能全球性挑戰(zhàn)上展現(xiàn)大國擔當。

免責聲明：本文轉(zhuǎn)自啟元洞見。文章內(nèi)容系原作者個人觀點，本公眾號編譯/轉(zhuǎn)載僅為分享、傳達不同觀點，如有任何異議，歡迎聯(lián)系我們！

轉(zhuǎn)自丨啟元洞見

研究所簡介

國際技術(shù)經(jīng)濟研究所（IITE）成立于1985年11月，是隸屬于國務(wù)院發(fā)展研究中心的非營利性研究機構(gòu)，主要職能是研究我國經(jīng)濟、科技社會發(fā)展中的重大政策性、戰(zhàn)略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，為中央和有關(guān)部委提供決策咨詢服務(wù)?！叭蚣夹g(shù)地圖”為國際技術(shù)經(jīng)濟研究所官方微信賬號，致力于向公眾傳遞前沿技術(shù)資訊和科技創(chuàng)新洞見。

地址：北京市海淀區(qū)小南莊20號樓A座

電話：010-82635522

微信：iite_er