人工智能作為引領(lǐng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略性技術(shù)，正深刻重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)格局與人類生產(chǎn)生活方式。其迅猛發(fā)展在釋放巨大創(chuàng)新紅利、賦能千行百業(yè)的同時(shí)，也伴生著數(shù)據(jù)安全、算法偏見、就業(yè)沖擊、倫理失范乃至國(guó)家安全等復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)。如何在有效防范風(fēng)險(xiǎn)、筑牢安全底線的前提下，充分激發(fā)人工智能的創(chuàng)新活力與應(yīng)用潛能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的良性互動(dòng)，已成為全球共同面臨的重大時(shí)代課題。中國(guó)作為人工智能研發(fā)與應(yīng)用大國(guó)，必須立足國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，走出一條具有中國(guó)特色的包容審慎治理之路，為全球人工智能治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧與中國(guó)方案。

一、全球人工智能治理的動(dòng)向與趨勢(shì)

當(dāng)前，人工智能已進(jìn)入技術(shù)加速突破與廣泛應(yīng)用交織的發(fā)展階段，既展現(xiàn)出巨大潛力，其治理滯后與風(fēng)險(xiǎn)外溢的問(wèn)題也日益凸顯。世界主要國(guó)家及地區(qū)紛紛尋求合適的監(jiān)管框架來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范其發(fā)展。在此過(guò)程中，美國(guó)與歐盟代表了兩種典型且差異鮮明的治理模式。

（一）美國(guó)：以技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力為核心的“軟治理”

技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)先的戰(zhàn)略在美國(guó)人工智能治理中愈發(fā)凸顯，其核心目標(biāo)在于保持并鞏固全球主導(dǎo)權(quán)。自2021年起，美國(guó)拜登政府開展了一系列人工智能治理行動(dòng)，并將人工智能治理提升至國(guó)家戰(zhàn)略。2022年發(fā)布的《人工智能權(quán)利法案藍(lán)圖》強(qiáng)調(diào)，要建立安全和有效的人工智能系統(tǒng)，促進(jìn)人工智能系統(tǒng)的創(chuàng)新性發(fā)展。隨著特朗普第二任期開啟，美國(guó)的人工智能治理更加突出“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)”與“放松監(jiān)管以推動(dòng)創(chuàng)新”的取向。2025年7月，美國(guó)白宮發(fā)布《美國(guó)人工智能行動(dòng)計(jì)劃》，明確指出取消“妨礙創(chuàng)新”的監(jiān)管政策。一方面減少對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的行政干預(yù)，強(qiáng)化私營(yíng)部門主導(dǎo)作用；另一方面實(shí)施針對(duì)性技術(shù)封鎖與標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)，意圖通過(guò)技術(shù)聯(lián)盟維護(hù)美國(guó)在全球治理體系中的主導(dǎo)地位?？傮w來(lái)看，美國(guó)在保持“軟法治理”和行業(yè)自治的同時(shí)，逐步形成以國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際規(guī)則制定為核心的綜合性治理體系。

（二）歐盟：以全面監(jiān)管為核心的“硬治理”

歐盟在人工智能治理上扮演全球立法先行者，對(duì)人工智能的發(fā)展持審慎態(tài)度，強(qiáng)調(diào)治理優(yōu)先。自2015年起，歐盟逐步將人工智能納入法治框架，2018年發(fā)布《人工智能協(xié)調(diào)計(jì)劃》，旨在協(xié)調(diào)成員國(guó)在人工智能領(lǐng)域的政策。2024年8月，《人工智能法案》正式生效，確立了基于風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的監(jiān)管體系，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)用實(shí)施強(qiáng)制審查，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域鼓勵(lì)創(chuàng)新。歐盟治理的核心理念是以人為本、權(quán)利優(yōu)先、倫理約束，其政策目標(biāo)在于通過(guò)立法保障公民隱私、數(shù)據(jù)安全和算法透明性，防止技術(shù)濫用。歐盟依托強(qiáng)大的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與法律機(jī)制，將人工智能治理與《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）等制度相銜接，發(fā)揮“規(guī)范性力量”輸出治理標(biāo)準(zhǔn)。此外，歐盟積極推動(dòng)國(guó)際合作，通過(guò)G7、聯(lián)合國(guó)等多邊平臺(tái)倡導(dǎo)“可信AI”全球標(biāo)準(zhǔn)，力圖在規(guī)則制定上掌握主動(dòng)權(quán)，以立法權(quán)彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)能力不足，塑造全球規(guī)則領(lǐng)導(dǎo)力。

（三）美歐治理的分化與博弈

盡管美歐在國(guó)際層面都強(qiáng)調(diào)民主、人權(quán)與安全，但在治理理念、制度結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)上存在顯著分歧：一是在治理理念上，美國(guó)以技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)效率為優(yōu)先，關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)與安全，而歐盟強(qiáng)調(diào)倫理、權(quán)利與風(fēng)險(xiǎn)防控，注重社會(huì)公平與可持續(xù)發(fā)展；二是在制度結(jié)構(gòu)上，美國(guó)的聯(lián)邦制帶來(lái)多中心決策與靈活性，強(qiáng)調(diào)行業(yè)自治和標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商，歐盟則依托統(tǒng)一立法形成強(qiáng)制性監(jiān)管框架；三是在能力與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，美國(guó)科技巨頭壟斷算法和平臺(tái)生態(tài)，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)輸出，歐盟產(chǎn)業(yè)能力相對(duì)薄弱，更依靠法律和規(guī)則彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)；四是在戰(zhàn)略選擇上，美國(guó)將人工智能視為地緣競(jìng)爭(zhēng)工具，推動(dòng)“技術(shù)聯(lián)盟”并實(shí)施“脫鉤斷鏈”戰(zhàn)略，歐盟則主張“戰(zhàn)略自主”，倡導(dǎo)“去風(fēng)險(xiǎn)”而非對(duì)抗，在保持跨大西洋合作的同時(shí)維護(hù)自身技術(shù)主權(quán)。上述差異導(dǎo)致美歐在國(guó)際治理議程上既協(xié)同又競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)全球治理格局呈現(xiàn)碎片化、多極化特征。

二、我國(guó)人工智能治理面臨的主要挑戰(zhàn)

在積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我國(guó)人工智能治理也面臨著獨(dú)特的挑戰(zhàn)與深層矛盾，亟需在探索中破題。

（一）治理與發(fā)展的“雙進(jìn)行時(shí)”挑戰(zhàn)：探索中國(guó)特色道路的復(fù)雜性

我國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)處于高速發(fā)展期，技術(shù)迭代快、應(yīng)用場(chǎng)景廣、創(chuàng)新主體多元，同時(shí)治理體系亦在加速構(gòu)建中。這種“雙進(jìn)行時(shí)”狀態(tài)帶來(lái)三重復(fù)雜性。一是制度創(chuàng)新滯后性?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》及《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》等現(xiàn)有法律法規(guī)為人工智能治理提供了基礎(chǔ)框架，但針對(duì)深度偽造、自主系統(tǒng)責(zé)任、超級(jí)智能潛在威脅等人工智能特有風(fēng)險(xiǎn)的專門性、精細(xì)化規(guī)則仍顯不足，且技術(shù)發(fā)展速度遠(yuǎn)超立法周期。二是技術(shù)路線選擇的權(quán)衡。在通用人工智能等前沿領(lǐng)域，是采取“全面追趕”還是“重點(diǎn)突破”？在數(shù)據(jù)要素利用上，如何平衡“數(shù)據(jù)開放共享”與“安全可控”？這些戰(zhàn)略選擇深刻影響治理路徑。三是多元主體協(xié)同難題。政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、公眾等主體在目標(biāo)訴求、能力稟賦、信息掌握上存在差異，如何構(gòu)建高效協(xié)同的治理生態(tài)，避免“一管就死、一放就亂”，考驗(yàn)治理智慧。中國(guó)特色道路的探索，必須立足超大市場(chǎng)規(guī)模、完整工業(yè)體系、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)正視區(qū)域發(fā)展不平衡、核心技術(shù)“卡脖子”等現(xiàn)實(shí)約束。

（二）安全底線與創(chuàng)新活力的平衡難題：政策落地的“兩難困境”

我國(guó)已確立“包容審慎”的監(jiān)管原則，但在實(shí)踐中面臨“安全”與“發(fā)展”的張力。一是監(jiān)管尺度把握難。對(duì)自動(dòng)駕駛、醫(yī)療診斷人工智能等高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)用的監(jiān)管過(guò)嚴(yán)可能扼殺創(chuàng)新，監(jiān)管不足則可能導(dǎo)致重大安全事故。例如，自動(dòng)駕駛事故責(zé)任認(rèn)定、醫(yī)療人工智能誤診賠償?shù)纫?guī)則仍需細(xì)化。二是監(jiān)管工具適配性不足。傳統(tǒng)制定出政策和法規(guī)而后進(jìn)行管控的監(jiān)管末世難以應(yīng)對(duì)人工智能技術(shù)快速迭代、應(yīng)用場(chǎng)景碎片化的特點(diǎn)。如何有效運(yùn)用“監(jiān)管沙盒”、敏捷治理、算法備案等新型工具，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)可控下的創(chuàng)新試驗(yàn)”，仍需在法律授權(quán)、操作流程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面完善。三是政策執(zhí)行的一致性與靈活性沖突。中央政策精神需在地方層面落地，但各地發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)承受能力不同，如何避免“一刀切”或“各自為政”，確保全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)下的公平競(jìng)爭(zhēng)與風(fēng)險(xiǎn)防控，是政策落實(shí)的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。核心在于構(gòu)建“動(dòng)態(tài)調(diào)整、精準(zhǔn)施策”的監(jiān)管機(jī)制，將安全要求內(nèi)嵌于技術(shù)創(chuàng)新全過(guò)程。

（三）全球治理話語(yǔ)權(quán)與規(guī)則制定權(quán)挑戰(zhàn)：軍控與規(guī)范主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪

人工智能已成為大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的核心領(lǐng)域，我國(guó)在全球治理中面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一是人工智能軍控話語(yǔ)權(quán)不足。致命性自主武器系統(tǒng)的倫理與法律規(guī)制是國(guó)際安全焦點(diǎn)。盡管我國(guó)在聯(lián)合國(guó)《特定常規(guī)武器公約》框架下積極倡導(dǎo)對(duì)其軍事應(yīng)用需要審慎，秉持以人為本、智能向善的原則，但在具體規(guī)則制定上，受制于技術(shù)透明度、國(guó)際信任度及西方主導(dǎo)的敘事體系，話語(yǔ)權(quán)和影響力仍待提升。二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與倫理規(guī)范主導(dǎo)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)激烈。美歐憑借先發(fā)優(yōu)勢(shì)，試圖將其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和倫理框架塑造為全球“黃金標(biāo)準(zhǔn)”。我國(guó)雖在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織中積極參與，但主導(dǎo)制定的核心標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量有限，國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際接軌程度有待加強(qiáng)。三是“小院高墻”下的技術(shù)封鎖與規(guī)則割裂。美國(guó)通過(guò)“芯片禁令”、投資限制、技術(shù)出口管制等手段，構(gòu)建排他性“技術(shù)聯(lián)盟”，試圖將我國(guó)排除在全球人工智能創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)之外，加劇了全球治理體系的碎片化。我需在堅(jiān)持開放合作的同時(shí)，增強(qiáng)技術(shù)自主可控能力，并積極參與乃至引領(lǐng)多邊治理機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)構(gòu)建開放、包容、普惠的全球人工智能治理秩序。

三、構(gòu)建具有中國(guó)特色的包容審慎人工智能治理體系

應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、把握機(jī)遇，必須立足中國(guó)國(guó)情，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，構(gòu)建以“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”為核心、以“包容審慎”為方法論、具有鮮明中國(guó)特色的人工智能治理體系。

（一）理念引領(lǐng)：筑牢“安全發(fā)展、人民中心、倫理先行”的治理根基

深刻認(rèn)識(shí)安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。一是推動(dòng)人工智能安全納入總體國(guó)家安全觀的實(shí)踐工作，走深走實(shí)，防范化解數(shù)據(jù)泄露、算法歧視、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施受控等重大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將發(fā)展人工智能作為培育新質(zhì)生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵引擎，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用，避免因噎廢食。二是人工智能發(fā)展的根本目的是增進(jìn)人類福祉。治理體系必須將保障人民權(quán)益放在首位，確保人工智能發(fā)展服務(wù)于共同富裕、社會(huì)公平和人的全面發(fā)展。重點(diǎn)保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，防止算法歧視導(dǎo)致的社會(huì)排斥，關(guān)注人工智能對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)的影響并加強(qiáng)技能再培訓(xùn)，保障特殊群體平等享受人工智能紅利的權(quán)利。

（二）制度創(chuàng)新：構(gòu)建“分級(jí)分類、敏捷精準(zhǔn)、多元共治”的監(jiān)管框架

借鑒歐盟《人工智能法案》經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)人工智能應(yīng)用實(shí)施嚴(yán)格的事前審批、持續(xù)監(jiān)測(cè)和強(qiáng)制合規(guī)要求；對(duì)中風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)用強(qiáng)化透明度、可解釋性和用戶選擇權(quán)；對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)用以行業(yè)自律和事后監(jiān)管為主，最大限度釋放創(chuàng)新活力。明確劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。為推動(dòng)敏捷治理，可以推廣“監(jiān)管沙盒”機(jī)制。在特定區(qū)域或領(lǐng)域，為創(chuàng)新企業(yè)提供“安全空間”，允許在有限范圍內(nèi)測(cè)試新技術(shù)、新產(chǎn)品，監(jiān)管機(jī)構(gòu)全程跟蹤評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)調(diào)整規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“邊發(fā)展邊治理”。就多元治理的制度體系而言，建立跨部門、跨層級(jí)的人工智能治理協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、政策制定、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌和重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。明確中央與地方權(quán)責(zé)劃分，確保政策統(tǒng)一性與地方靈活性。

（三）國(guó)際參與：塑造“開放合作、規(guī)則引領(lǐng)、命運(yùn)與共”的全球角色

深度參與全球治理機(jī)制建設(shè)。首先，積極參與聯(lián)合國(guó)、G20、G7、OECD、ISO/IEC、ITU等多邊平臺(tái)下的人工智能治理討論，推動(dòng)形成反映發(fā)展中國(guó)家關(guān)切和利益的國(guó)際規(guī)則。倡導(dǎo)在《特定常規(guī)武器公約》框架下就致命性自主武器系統(tǒng)達(dá)成具有法律約束力的國(guó)際文書。其次，系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)在人工智能治理領(lǐng)域的理念、實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，將其轉(zhuǎn)化為可推廣的國(guó)際倡議、標(biāo)準(zhǔn)或最佳實(shí)踐。積極推動(dòng)“全球人工智能治理倡議”的落地實(shí)施，倡導(dǎo)發(fā)展優(yōu)先、安全可控、公平普惠、包容共享的治理理念。最后，拓展多層次國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)。在堅(jiān)持核心利益和安全底線的前提下，深化與“一帶一路”沿線國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家在人工智能技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用推廣、人才培養(yǎng)、治理經(jīng)驗(yàn)交流等方面的合作。與歐盟等在倫理、標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域?qū)で蠊沧R(shí)與合作空間。在應(yīng)對(duì)人工智能全球性挑戰(zhàn)上展現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)。

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