以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，正迎來高質(zhì)量發(fā)展的春天。

2026年是“十五五”開局之年，在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署中，“縣域經(jīng)濟(jì)”被置于國(guó)家戰(zhàn)略全局的突出位置。

2025年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》作出“發(fā)展各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)”等系列部署，2025年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，統(tǒng)籌推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村全面振興，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，正迎來高質(zhì)量發(fā)展的春天?！敝袊?guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛接受中青報(bào)·中青網(wǎng)記者采訪時(shí)指出，“縣域”成為政策熱詞，原因在于我國(guó)空間經(jīng)濟(jì)格局與城鎮(zhèn)化進(jìn)程在經(jīng)歷分散集聚、集中集聚之后，進(jìn)入了“聚中有散”的新階段。

他表示，縣域覆蓋全國(guó)約90％的國(guó)土面積，正日益成為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、中心城市功能外溢，以及返鄉(xiāng)群體創(chuàng)業(yè)回流的主要承載地。近年來，“奔縣游”備受追捧、“趕大集”持續(xù)出圈，縣域經(jīng)濟(jì)活力持續(xù)迸發(fā)，以全國(guó)52％的人口貢獻(xiàn)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的近40％。

面向未來，如何進(jìn)一步推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展這列“時(shí)代列車”全速前行，成為實(shí)現(xiàn)全面振興與共同富裕的關(guān)鍵所在。

“富民”是“興縣”的目標(biāo)

“縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需以共同富裕為目標(biāo)導(dǎo)向，精準(zhǔn)縮小城鄉(xiāng)收入差距，推進(jìn)幸福中國(guó)建設(shè)?！蹦暇┺r(nóng)業(yè)大學(xué)金善寶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究院研究員、經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授仇童偉說。2025年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《提振消費(fèi)專項(xiàng)行動(dòng)方案》就提出，要推進(jìn)城鄉(xiāng)居民增收促進(jìn)行動(dòng)。

相關(guān)政策不斷深化。記者注意到，與2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議聚焦“推動(dòng)中低收入群體增收減負(fù)”相比，2025年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署2026年經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)任務(wù)時(shí)，首次提出“制定實(shí)施城鄉(xiāng)居民增收計(jì)劃”，標(biāo)志著政策重心從特定群體向全體城鄉(xiāng)居民拓展，體現(xiàn)了更加系統(tǒng)、全面的收入提升戰(zhàn)略。

“十四五”時(shí)期，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入保持了較快增長(zhǎng)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2024年，全國(guó)居民人均可支配收入41314元，實(shí)際增長(zhǎng)5.1%。其中，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到23119元，城鄉(xiāng)居民收入倍差比由2020年的2.56∶1降到了2024年的2.34∶1，縮小趨勢(shì)較為明顯。

但也要看到，城鄉(xiāng)收入差距依然存在，當(dāng)前縣域發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，大量縣域依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和低附加值制造業(yè)；人口結(jié)構(gòu)上，青壯年勞動(dòng)力外流導(dǎo)致老齡化、空心化；財(cái)政能力上，許多縣市自有財(cái)力薄弱，嚴(yán)重依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付來維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。

“在縣域?qū)用妫鍪蘸诵脑谟谄平獬青l(xiāng)居民，尤其是農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)單一、增長(zhǎng)乏力的問題。”南京農(nóng)業(yè)大學(xué)金善寶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究院研究員、經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授耿獻(xiàn)輝分析，農(nóng)民收入主要由經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入四部分構(gòu)成，當(dāng)前增收關(guān)鍵是擴(kuò)寬渠道、挖掘潛力。

耿獻(xiàn)輝認(rèn)為，要深入研究不同收入來源現(xiàn)狀及其發(fā)展?jié)摿λ?，找?zhǔn)著力點(diǎn)。比如，通過開展與本地產(chǎn)業(yè)需求精準(zhǔn)對(duì)接的職業(yè)技能培訓(xùn)提高工資性收入；通過推進(jìn)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，盤活閑置的農(nóng)房、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等沉睡資產(chǎn)，以深化改革來激活財(cái)產(chǎn)性收入。

更重要的是加快推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)振興，通過產(chǎn)業(yè)融合提升經(jīng)營(yíng)性收入，讓城鄉(xiāng)居民分享更多產(chǎn)業(yè)鏈的增值收益。“關(guān)鍵在于抓住‘特色’‘融合’與‘賦能’，立足本地資源稟賦，打造具有根植性和競(jìng)爭(zhēng)力的特色產(chǎn)業(yè)集群。”耿獻(xiàn)輝表示，要促進(jìn)一二三產(chǎn)融合、城鄉(xiāng)要素融合，利用新技術(shù)為產(chǎn)業(yè)賦能，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化改造和綠色轉(zhuǎn)型。

貴州就堅(jiān)持“錯(cuò)位發(fā)展、串珠成鏈”，推動(dòng)一個(gè)個(gè)縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)串珠成線、連片成帶、集群成鏈。如今，黔東南苗族侗族自治州錦屏縣成為全球最大的羽毛球生產(chǎn)基地之一，市場(chǎng)上每10只羽毛球，就有1只是“錦屏造”；正安縣成為“中國(guó)吉他制造之鄉(xiāng)”，全世界每生產(chǎn)7把吉他，就有1把出自這里；務(wù)川仡佬族苗族自治縣成為全國(guó)重要足球生產(chǎn)基地，每年生產(chǎn)超1000萬只足球銷往全球。

仇童偉強(qiáng)調(diào)，縣域高質(zhì)量發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)整合與跨區(qū)對(duì)接，通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同嵌入全國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈，其突出特征在于以城鄉(xiāng)融合為導(dǎo)向，著力打破要素流動(dòng)壁壘，而這正是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要內(nèi)容。因此，推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展，不僅是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求，更是支撐全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的重要力量。

統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)也會(huì)反哺縣城高質(zhì)量發(fā)展。一方面，統(tǒng)一大市場(chǎng)為縣城企業(yè)提供更廣闊的市場(chǎng)空間，推動(dòng)“一縣一業(yè)”發(fā)展。另一方面，通過清理地方保護(hù)政策、推行高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，可以進(jìn)一步改善營(yíng)商環(huán)境，讓縣城企業(yè)享受公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。同時(shí)，統(tǒng)一大市場(chǎng)通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局，能夠幫助縣城應(yīng)對(duì)外部沖擊。

讓縣城成為宜居宜業(yè)之地

一頭連著城市、一頭連著鄉(xiāng)村，“縣城”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系的重要節(jié)點(diǎn)，也是“縣域”城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要平臺(tái)、載體?！鞍l(fā)展以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要讓人們留得下、過得好。”仇童偉指出，將縣城建設(shè)成為宜居宜業(yè)之地，是夯實(shí)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展根基的關(guān)鍵所在。

倪鵬飛指出，當(dāng)前亟須通過創(chuàng)造高質(zhì)量就業(yè)、探索可持續(xù)融資模式、實(shí)施緊湊型發(fā)展，來破解產(chǎn)業(yè)與人口、投資與收益、土地與人口之間的矛盾。具體來看，除沿海發(fā)達(dá)縣或大都市周邊縣外，中西部縣城普遍缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，難以“留人”，且教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平與大城市差距明顯，進(jìn)一步削弱了定居意愿，而要彌補(bǔ)這些短板，又面臨基建投資回報(bào)周期長(zhǎng)、縣級(jí)財(cái)政能力有限等現(xiàn)實(shí)困境。

為此，2025年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議專門作出詳細(xì)部署。就業(yè)方面，提出“實(shí)施穩(wěn)崗擴(kuò)容提質(zhì)行動(dòng)，穩(wěn)定高校畢業(yè)生、農(nóng)民工等重點(diǎn)群體就業(yè)，鼓勵(lì)支持靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)人員參加職工保險(xiǎn)”。這意味著就業(yè)服務(wù)將更加精準(zhǔn)，比如，針對(duì)農(nóng)民工實(shí)施“春潮行動(dòng)”，對(duì)高校畢業(yè)生實(shí)施社保補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，助力靈活就業(yè)群體在縣城參加職工養(yǎng)老和醫(yī)保，讓就業(yè)更穩(wěn)、更可持續(xù)。

仇童偉強(qiáng)調(diào)，對(duì)于縣域來說，關(guān)鍵是要發(fā)展好本地特色產(chǎn)業(yè)，讓本地人不用離鄉(xiāng)背井就能找到好工作。比如，近年來，陜西省安康市鎮(zhèn)坪縣依托秀美山水大力發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)，讓“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就近就業(yè)”漸成風(fēng)尚。2026年元旦，牛頭店鎮(zhèn)國(guó)慶村的“小石山居”民宿入住許多來跨年的游客。

“我們有好山好水，就想把茶產(chǎn)業(yè)和旅游服務(wù)結(jié)合起來，讓山里有園，園中有院?！标兾髋＠缮角Ш涛穆瞄_發(fā)有限公司董事長(zhǎng)石海君道出返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的初心。如今，由其投建的牛郎山農(nóng)旅及康養(yǎng)示范園區(qū)已初具規(guī)模：一期民宿“小石山居”、二期露營(yíng)基地相繼落成，三產(chǎn)融合年產(chǎn)值突破1.5億元，帶動(dòng)150多戶村民在家門口就業(yè)，每年旅游收入超千萬元。該縣2024年迎來123萬游客，創(chuàng)下新高。

醫(yī)療方面，2025年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“優(yōu)化藥品集中采購(gòu)，深化醫(yī)保支付方式改革。實(shí)施康復(fù)護(hù)理擴(kuò)容提升工程，推行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)對(duì)困難群體的關(guān)愛幫扶”。仇童偉認(rèn)為，對(duì)于縣城來說，其核心在于強(qiáng)化醫(yī)療資源下沉、提升基層醫(yī)療保障能力，做到小病不出縣，大病有保障。例如，需要增加康復(fù)護(hù)理床位、加強(qiáng)設(shè)備配備和人才培養(yǎng)，讓常見病、康復(fù)護(hù)理在縣城就能解決，同時(shí)進(jìn)一步深化醫(yī)保支付方式改革，控制不合理費(fèi)用，減輕看病負(fù)擔(dān)。

住房方面，2025年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“著力穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，因城施策控增量、去庫(kù)存、優(yōu)供給，鼓勵(lì)收購(gòu)存量商品房重點(diǎn)用于保障性住房等。深化住房公積金制度改革，有序推動(dòng)‘好房子’建設(shè)。加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”，其目的在于恢復(fù)房子的居住功能，讓城鎮(zhèn)居民和新市民住得起、留得下，也讓縣城住房更公平、可持續(xù)。

“開啟新一輪以縣城為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化，縣城作為人口的主要接收地，重點(diǎn)不再是新建而是更新?！蹦啭i飛指出，縣城在住房和基礎(chǔ)設(shè)施等方面已經(jīng)持續(xù)了40多年的大規(guī)模建設(shè)，而今主要面臨建筑老化、功能缺失、空間低效等問題。與大城市比較，縣城城市更新具有“規(guī)模小但問題集中、資金約束更強(qiáng)、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜程度高、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)”等特點(diǎn)。

因此，縣城城市更新將是整體城市更新的重要內(nèi)容。倪鵬飛指出，縣城更新是新型城鎮(zhèn)化的“最后一公里”，堅(jiān)持“低成本、強(qiáng)實(shí)用、微改造”等原則，探索出多樣化的成功改造模式，可以使縣城成為新型城鎮(zhèn)化的“穩(wěn)定器”，既緩解“大城市病”，又帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興，形成更均衡的發(fā)展格局。

來源：中國(guó)青年報(bào)