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導(dǎo)語：

2025年12月30日，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）經(jīng)濟(jì)安全與技術(shù)部主任納文·吉里尚卡爾在《外交事務(wù)》上撰文指出，中美競爭已從傳統(tǒng)軍事對抗全面延伸至以貿(mào)易、科技、產(chǎn)業(yè)與金融為核心的經(jīng)濟(jì)安全競爭。過去三屆美國政府通過關(guān)稅、出口管制和產(chǎn)業(yè)政策等工具應(yīng)對中國，但整體效果有限，既未根本改善對華經(jīng)濟(jì)失衡，也在客觀上刺激了中國的自主替代與反制能力。

文章強(qiáng)調(diào)，中國優(yōu)勢并不僅源于政策強(qiáng)硬，而在于其系統(tǒng)性的人才培養(yǎng)與“工程型國家”體制。通過干部培訓(xùn)體系、黨校與重點高校聯(lián)動，以及面向“一帶一路”和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的人才管道建設(shè)，中國持續(xù)培育兼具技術(shù)、經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略思維的官員與專家群體，從而支撐其地緣經(jīng)濟(jì)長期博弈能力。反觀美國，其經(jīng)濟(jì)安全體系碎片化嚴(yán)重，跨部門協(xié)同不足，既缺乏清晰的專業(yè)身份，也缺乏穩(wěn)定的人才供給管道，導(dǎo)致出口管制、制裁與產(chǎn)業(yè)政策屢屢被規(guī)避或效果打折。

作者強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)安全競爭將長期存在，未來的勝負(fù)取決于誰能更嫻熟地運(yùn)用相互依賴關(guān)系服務(wù)于國家實力與韌性，而美國能否勝出，關(guān)鍵在于是否及時、系統(tǒng)地培養(yǎng)新一代經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略專業(yè)人才。

納文·吉里尚卡爾（Navin Girishankar）

美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）經(jīng)濟(jì)安全與技術(shù)部主任

在過去十年的大部分時間里，中美兩國一直陷于一場冷戰(zhàn)之中，這場冷戰(zhàn)在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)優(yōu)勢上的爭奪同在軍事優(yōu)勢上的較量一樣激烈。在華盛頓，兩黨在應(yīng)對中國傾銷補(bǔ)貼商品、獲取軍民兩用技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)盜竊以及其脅迫性做法方面形成了共識。由此，過去三屆美國政府部署了一系列經(jīng)濟(jì)安全政策，以保護(hù)美國市場、供應(yīng)鏈和資產(chǎn)，并重建美國的工業(yè)基礎(chǔ)，以爭取在與北京的競爭中占據(jù)上風(fēng)。

例如，第一屆特朗普政府對中國加征關(guān)稅，以重新平衡貿(mào)易并遏制與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新相關(guān)的歧視性政策。隨后，拜登政府大幅擴(kuò)大了出口管制——這些工具最初是為防止武器擴(kuò)散而設(shè)計的——以限制中國獲取在人工智能競賽中至關(guān)重要的先進(jìn)半導(dǎo)體。2025年重返白宮后，特朗普更加積極地利用關(guān)稅來重塑與中國的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

與此同時，這三屆政府都擁抱了產(chǎn)業(yè)政策，但在國家干預(yù)市場、以促進(jìn)供應(yīng)鏈韌性的方式上各不相同：喬·拜登總統(tǒng)通過補(bǔ)貼和減稅來鼓勵芯片制造回流，而特朗普則在包括芯片制造和關(guān)鍵礦產(chǎn)在內(nèi)的戰(zhàn)略性行業(yè)中，對多家公司采取了政府入股的做法。

然而，盡管經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生了這些戲劇性的轉(zhuǎn)變，華盛頓仍然難以實現(xiàn)其所宣稱的經(jīng)濟(jì)安全目標(biāo)。特朗普當(dāng)前的關(guān)稅戰(zhàn)略確實從包括日本、韓國和中國臺灣地區(qū)在內(nèi)的盟友那里獲得了投資承諾，但它也帶來了廣泛的經(jīng)濟(jì)不確定性、中國對美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的報復(fù)，以及一長串希望對沖風(fēng)險的貿(mào)易伙伴。同樣，他第一任期內(nèi)的關(guān)稅并未減少美國對華貿(mào)易逆差。

拜登政府在《芯片與科學(xué)法案》（CHIPS and Science Act）框架下的激勵措施，確實在多個州擴(kuò)大了國內(nèi)芯片制造，而出口管制似乎也暫時維持了美國在尖端芯片領(lǐng)域的優(yōu)勢。但這些舉措同時也助推了中國發(fā)展本土先進(jìn)芯片的努力，并促使北京將其自身的稀土礦產(chǎn)出口管制作為對美國及其盟友的脅迫工具。

華盛頓好壞參半的成績單反映的并不僅僅是個別政策的失誤，而是兩個對手之間的競爭：一方難以打持久戰(zhàn)，另一方卻已經(jīng)精通此道。美國將既有工具用于新的挑戰(zhàn)，往往未能充分預(yù)判其后果。它迄今尚未展現(xiàn)出自己具備系統(tǒng)性地跨政策領(lǐng)域“連點成線”、開展經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭推演，并將這些要素整合為一套全面而有效的經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略的能力。

換言之，美國一直是在即興拼湊、零敲碎打地制定政策，并寄希望于結(jié)果會向好；而中國則將戰(zhàn)略視野與制度協(xié)調(diào)相融合，并投入專門資源來培養(yǎng)實施這一戰(zhàn)略所需的人力資本。華盛頓需要提升其經(jīng)濟(jì)安全能力。為此，它需要培育一支新的“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)士”群體——這些人應(yīng)當(dāng)精通國家力量、韌性以及全球影響力所依賴的新型工具。

美國總統(tǒng)特朗普于2025年7月15日在美國賓夕法尼亞州匹茲堡卡內(nèi)基梅隆大學(xué)出席賓夕法尼亞能源與創(chuàng)新峰會�！� 圖源：路透社

如何打造人才管道

北京已經(jīng)做好了準(zhǔn)備。中國在關(guān)稅和出口管制上對美國采取了步步對等的回應(yīng)。它將自己在稀土加工領(lǐng)域的主導(dǎo)地位武器化，利用了美國供應(yīng)鏈的脆弱性，并將巨額資源投入到包括造船業(yè)在內(nèi)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)權(quán)爭奪中。

北京在工業(yè)補(bǔ)貼和新興領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究支出上也超過了美國及其盟友，并將基礎(chǔ)設(shè)施融資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓與有保障的市場準(zhǔn)入打包，作為面向全球南方的有吸引力的方案——而與此同時，美國正開始撤退。

華盛頓許多人經(jīng)常忽視的一點是，中國的競爭成功不僅僅源于黨的命令，也同樣源于其受過訓(xùn)練的人才所展現(xiàn)出的資源調(diào)配與應(yīng)變能力。中國《全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃（2023－2027年）》要求官員通過強(qiáng)制性培訓(xùn)項目掌握全球經(jīng)濟(jì)、供應(yīng)鏈韌性、軍民兩用技術(shù)以及金融風(fēng)險等內(nèi)容，這些項目包括在線自學(xué)和線下“集中培訓(xùn)”課程。

在中央黨校，干部們學(xué)習(xí)國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、“一帶一路”倡議以及中國評估國家實力的框架。精英大學(xué)進(jìn)一步延伸了這一人才管道：“國防七子”——一組隸屬于工業(yè)和信息化部的公立大學(xué)——為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)技術(shù)人才。清華大學(xué)和武漢大學(xué)提供與“一帶一路”相關(guān)的研究、咨詢和培訓(xùn)活動。中國勞動關(guān)系學(xué)院則培訓(xùn)外國工會領(lǐng)導(dǎo)人，向其傳授中國的經(jīng)濟(jì)與勞動理論與實踐，以在“一帶一路”伙伴之間建立團(tuán)結(jié)。

這種制度性架構(gòu)體現(xiàn)了斯坦福大學(xué)胡佛歷史實驗室研究員王丹（Dan Wang）所稱的中國“工程型國家”——一種將技術(shù)人才導(dǎo)向國家經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的體制，形成了一個旨在培養(yǎng)能夠通過精通市場、物流和技術(shù)來“不戰(zhàn)而勝”的官員的生態(tài)系統(tǒng)。中國的決策者早已認(rèn)識到，贏得地緣經(jīng)濟(jì)的長期博弈，需要培育一條在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和投資等方面兼具廣度與深度的頂尖人才管道。

“工程型國家”制度性架構(gòu)不僅是“培養(yǎng)技術(shù)人才”，更是把人才規(guī)模、研發(fā)投入、戰(zhàn)略計劃聯(lián)合起來，以支撐國家的地緣經(jīng)濟(jì)競爭。圖源：新華社

自作自受

為一個復(fù)雜的市場經(jīng)濟(jì)體構(gòu)建經(jīng)濟(jì)安全能力，比北京所面臨的任務(wù)更具挑戰(zhàn)性。當(dāng)美國的努力成功地將技術(shù)與市場專長、可操作的經(jīng)濟(jì)情報以及恰當(dāng)?shù)恼呓Y(jié)合在一起時，確實取得過成效。

例如，2019年，第一屆特朗普政府成功施壓荷蘭政府，阻止芯片設(shè)備制造商ASML向中國出售先進(jìn)的芯片制造設(shè)備。但隨著芯片競賽加速，同樣工具的運(yùn)用卻產(chǎn)生了參差不齊的結(jié)果。例如，拜登政府官員并未充分預(yù)見到，在其于2022年宣布半導(dǎo)體管制措施后，英偉達(dá)（Nvidia）能夠（并且確實）設(shè)計出規(guī)避方案；短短數(shù)月內(nèi)，該公司便推出了符合出口規(guī)定的芯片，并繼續(xù)向中國銷售。

在美國政府內(nèi)部，建設(shè)并留住經(jīng)濟(jì)安全能力之所以困難，部分原因在于公務(wù)員制度規(guī)則以及吸引具備相關(guān)技能的頂尖私營部門人才所面臨的挑戰(zhàn)。為落實《芯片與科學(xué)法案》的制造業(yè)相關(guān)內(nèi)容，拜登政府不得不繞開公務(wù)員薪酬規(guī)則，以便迅速將技術(shù)專家和投資人士招募進(jìn)商務(wù)部。第二屆特朗普政府試圖通過其“政府效率部”（Department of Government Efficiency）改善聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中的一些運(yùn)作低效問題，但其混亂的啟動過程最終削弱了自身目標(biāo)。

無論是量身定制的改革，還是大刀闊斧的改革嘗試，都未能建立起一個連貫的經(jīng)濟(jì)安全體系，或者——正如H.R. 麥克馬斯特（H.R. McMaster）和安德魯·格羅托（Andrew Grotto）所指出的——一個具有清晰身份認(rèn)同的專業(yè)隊伍。美國決策者并非沒有意識到這一點。

政府招聘啟事中列出的職位，正是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)安全隊伍骨干的崗位：商務(wù)部各局的出口管制官員、技術(shù)官員和投資官員；財政部的制裁分析師和經(jīng)濟(jì)學(xué)家；以及國家科學(xué)基金會和能源部的科學(xué)家。但如果缺乏恰當(dāng)?shù)募寄芙M合、制度設(shè)置以及經(jīng)濟(jì)安全專業(yè)人員之間的團(tuán)隊精神（esprit de corps），照常進(jìn)行的人才招聘將難以應(yīng)對當(dāng)下的挑戰(zhàn)。

美國聯(lián)邦政府仍然依賴傳統(tǒng)的公務(wù)員競爭性考試與逐級晉升體系，相比私營部門的靈活崗位刻畫與快速提拔機(jī)制，顯得僵化、步調(diào)緩慢。圖源：路透社

華盛頓迫切需要在這些領(lǐng)域建立能力，但來自大學(xué)和私營部門的人才供給管道卻十分薄弱。每年，在本科和研究生層面，美國大學(xué)大約授予6000個公共政策學(xué)位、超過25萬個工程學(xué)位，以及55萬個商科學(xué)位，過去十年年均增長率約為3%。明確將經(jīng)濟(jì)學(xué)、技術(shù)與國家安全相結(jié)合的美國學(xué)位項目卻寥寥無幾。

如果不加以干預(yù)，美國注定會重蹈覆轍：漏洞百出的出口管制、被規(guī)避的制裁，以及偏離目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策。打造一支“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)士”階層，應(yīng)當(dāng)成為政府、企業(yè)、大學(xué)、智庫和慈善機(jī)構(gòu)的國家優(yōu)先事項。這一挑戰(zhàn)并非前所未有；美國政府曾多次動員專業(yè)知識以應(yīng)對國家性挑戰(zhàn)。問題在于，華盛頓是否會再次提供方向、動員支持并調(diào)配資源。

山姆大叔需要人才

華盛頓并不需要照搬北京的做法。事實上，它應(yīng)當(dāng)從美國分散式知識生態(tài)系統(tǒng)所具備的優(yōu)勢中獲得一些安慰：這種體系能夠快速適應(yīng)、鼓勵辯論，并淘汰錯誤想法。面對重大的國家挑戰(zhàn)時，美國政府和獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)一再對政策研究和培訓(xùn)進(jìn)行自我革新。

在“新政”時期，社會保障署為管理一種全新的國家社會保險體系的行政人員建立了培訓(xùn)項目。二戰(zhàn)后，蘭德公司（RAND Corporation）開創(chuàng)了針對復(fù)雜國防問題的系統(tǒng)分析方法，國防部長羅伯特·麥克納馬拉（Robert McNamara）將這些方法引入五角大樓。到1970年，大學(xué)已開始開設(shè)研究生項目，培訓(xùn)政策分析人員掌握這些方法。

大學(xué)同樣在孵化應(yīng)對政策挑戰(zhàn)的創(chuàng)造性路徑方面發(fā)揮了作用，尤其是在危機(jī)時刻。古巴導(dǎo)彈危機(jī)之后，政治學(xué)家格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）發(fā)展了決策科學(xué)，如今這一領(lǐng)域已在政策學(xué)院中教授。類似地，20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)催生了能源經(jīng)濟(jì)學(xué)專長；后蘇聯(lián)轉(zhuǎn)型帶來了對市場改革專家的需求；2008年金融危機(jī)提升了系統(tǒng)性風(fēng)險分析的重要性；而最近的新冠疫情則凸顯了研究供應(yīng)鏈韌性的必要性。

美國金融系統(tǒng)分析行業(yè)真正作為獨(dú)立、成熟行業(yè)興起始于1990年代，并在2008年金融危機(jī)后全面制度化、安全化。圖源：路透社

中國自上而下的體制或許看起來更高效，但美國的分布式創(chuàng)新已被證明更具適應(yīng)性——前提是領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)定清晰的優(yōu)先事項并動員資源。在最佳狀態(tài)下，美國的生態(tài)系統(tǒng)受益于公共部門與私營部門之間的關(guān)系。政府撥款、基金會支持以及市場需求，為大學(xué)作出回應(yīng)并重塑課程設(shè)置創(chuàng)造了條件。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)傳遞勞動力需求信號，DARPA合作項目培養(yǎng)科學(xué)家，國家衛(wèi)生研究院的資助則推動研究隊伍的發(fā)展。

誠然，在經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域，已經(jīng)出現(xiàn)了一些早期跡象。例如，約翰斯·霍普金斯大學(xué)研究生院開設(shè)了經(jīng)濟(jì)安全方向；喬治城大學(xué)、哈佛大學(xué)、麻省理工學(xué)院、斯坦福大學(xué)和耶魯大學(xué)提供了將技術(shù)、能源與治國方略相結(jié)合的課程。喬治·梅森大學(xué)提供國家安全MBA項目，普渡大學(xué)提供“公共服務(wù)創(chuàng)新”證書項目，卡內(nèi)基梅隆大學(xué)則提供工程與公共政策方面的高級學(xué)位。國防大學(xué)就經(jīng)濟(jì)安全議題提供培訓(xùn)，包括面向安全從業(yè)者的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)以及現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)內(nèi)容。在美國的盟友和伙伴中，高麗大學(xué)、延世大學(xué)、東京大學(xué)以及巴黎政治學(xué)院也都開設(shè)了能源安全和經(jīng)濟(jì)治國方略的研究生課程。

但仍需做得更多。教授熟悉分析框架——成本—收益分析、系統(tǒng)建模、情景規(guī)劃、金融學(xué)、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)以及國家安全——的商學(xué)院和工程學(xué)院，應(yīng)當(dāng)鼓勵學(xué)生將這些框架應(yīng)用于緊迫的現(xiàn)實問題；

例如，關(guān)稅如何影響戰(zhàn)略性供應(yīng)鏈，或者出口管制如何影響創(chuàng)新。慈善組織和企業(yè)也應(yīng)當(dāng)挺身而出，以與其在某些時期投入氣候變化和公共衛(wèi)生議題時同樣的緊迫感，資助經(jīng)濟(jì)安全獎學(xué)金。智庫可以召集盟國之間的研究人員，分享有關(guān)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)保護(hù)以及國家安全投資等經(jīng)濟(jì)安全議題的見解。這些平臺無需建立新的多邊機(jī)制，便可推進(jìn)盟友間的協(xié)調(diào)。

政府在這一領(lǐng)域同樣必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。特朗普應(yīng)當(dāng)發(fā)布一項行政命令，建立一支專業(yè)化的經(jīng)濟(jì)治國者隊伍。該命令應(yīng)包括設(shè)立一個常設(shè)的經(jīng)濟(jì)安全委員會，其架構(gòu)可參照國家安全委員會內(nèi)部的副手委員會（Deputies’ Committee），負(fù)責(zé)引導(dǎo)戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)安全優(yōu)先事項，并在商務(wù)部、財政部、能源部、國防部以及情報共同體之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。

經(jīng)濟(jì)安全委員會應(yīng)與人事管理局（Office of Personnel Management）協(xié)作，界定經(jīng)濟(jì)安全所需的能力標(biāo)準(zhǔn)，對聯(lián)邦崗位進(jìn)行相應(yīng)標(biāo)注，并優(yōu)先填補(bǔ)這些空缺崗位，從而向勞動力市場清晰傳遞政府的人才需求信號。該行政命令還應(yīng)指示各部門與大學(xué)在課程開發(fā)方面開展合作，提供教師赴政府任職的學(xué)術(shù)休假機(jī)會，并與產(chǎn)業(yè)界建立輪崗項目。

當(dāng)然，缺乏立法支持（以及專門資源）的行政行動是行不通的。國會應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個經(jīng)濟(jì)安全智庫基金會，其模式可參照《2022年芯片與科學(xué)法案》授權(quán)設(shè)立的能源安全與創(chuàng)新基金會（Foundation for Energy Security and Innovation, FESI），以更有效地撬動私營資源。

國會還應(yīng)指示國家科學(xué)基金會和能源部將經(jīng)濟(jì)安全列為研究重點，通過提供撥款來為大學(xué)創(chuàng)造激勵機(jī)制。每年大約新增1,000名研究生的人才管道，將能夠回應(yīng)政府和私營部門對經(jīng)濟(jì)安全人才的需求。按每年約1.8億美元的成本計算，國會撥款與私營部門的配套資金可通過支持研究生獎學(xué)金、冠名教席、帶薪實習(xí)以及在供應(yīng)鏈韌性、投資審查、制裁、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)情報等領(lǐng)域的應(yīng)用研究，幫助經(jīng)濟(jì)安全成長為一門成熟的研究領(lǐng)域。

誠然，在一個似乎對擴(kuò)大政府規(guī)�；蛸Y助科研持?jǐn)骋鈶B(tài)度的政府中，建設(shè)政府能力將面臨政治阻力。但特朗普政府已經(jīng)展現(xiàn)出推動雄心勃勃的經(jīng)濟(jì)安全舉措的意愿，通常是通過動用私營部門資源來實現(xiàn)公共目標(biāo)。

例如，政府近期宣布的“創(chuàng)世任務(wù)”（Genesis Mission）旨在通過動員能源部旗下17個國家實驗室的科學(xué)家和聯(lián)邦科研數(shù)據(jù)，并聯(lián)合產(chǎn)業(yè)界和大學(xué)合作伙伴，在人工智能和量子計算等領(lǐng)域應(yīng)對重大科學(xué)挑戰(zhàn)，從而在十年內(nèi)將美國的科研生產(chǎn)力提高一倍。政府一方面縮減了聯(lián)邦雇員規(guī)模并拆解了若干聯(lián)邦技術(shù)單位，另一方面也提出了建立一支由1,000名早期職業(yè)技術(shù)人員組成的“美國技術(shù)部隊”（U.S. Tech Force）的設(shè)想，這些人員將通過與25家科技公司的合作，在政府中進(jìn)行為期兩年的任職。在某些領(lǐng)域，政府甚至擴(kuò)大了資金投入。戰(zhàn)爭部（Department of War）戰(zhàn)略資本辦公室（Office of Strategic Capital）已從拜登政府時期9.84億美元的試點項目，發(fā)展成為一個規(guī)模達(dá)2,000億美元的放貸機(jī)構(gòu)。

經(jīng)濟(jì)安全已成定局。美國必須為贏得一場價值數(shù)萬億美元的經(jīng)濟(jì)競爭做好準(zhǔn)備。中國已經(jīng)通過干部體系和制度安排，為其經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)戰(zhàn)略的落實做好了準(zhǔn)備；而美國尚未如此。正如冷戰(zhàn)是由精通威懾的戰(zhàn)略家贏得的一樣，當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)競爭，將由那些能夠利用相互依賴關(guān)系、服務(wù)于國家實力與韌性的專業(yè)人士贏得。現(xiàn)在，是時候培養(yǎng)他們，使其能夠像前輩運(yùn)用軍事力量那樣嫻熟地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)力量了。

編譯｜張樂詞IPP特約編譯

IPP公共關(guān)系與傳播中心

審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

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