裁判要旨

1. 關(guān)于戶籍的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：戶籍補(bǔ)辦的溯及力

行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人戶籍的“補(bǔ)辦登記”行為，如果是對(duì)其原始戶籍一直存在但未予登記狀態(tài)的確認(rèn)，而非將其作為新遷入人口進(jìn)行登記，則該補(bǔ)辦行為具有溯及既往的效力。不能僅因戶籍登記的補(bǔ)辦時(shí)間晚于征收補(bǔ)償方案規(guī)定的人口核查截止日期，而當(dāng)然否定其屬于“在冊(cè)”戶籍人員的資格。

2. 關(guān)于村民待遇的實(shí)質(zhì)要件：不能機(jī)械解釋“常住”

在認(rèn)定征收安置補(bǔ)償?shù)摹霸趦?cè)常住農(nóng)業(yè)人口”資格時(shí)，不能將“常住”機(jī)械地理解為長(zhǎng)期、不間斷地在本地實(shí)際居住。國(guó)務(wù)院于2006年出臺(tái)的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中明確指出，要保障農(nóng)民工依法享有的民主政治權(quán)利，農(nóng)民工戶籍所在地的村民委員會(huì)，在決定涉及農(nóng)民工權(quán)益的重大事務(wù)時(shí)，應(yīng)及時(shí)通知農(nóng)民工，并通過適當(dāng)方式行使民主權(quán)利。該意見雖非行政法規(guī)，但其明確傳遞出，即使農(nóng)民工長(zhǎng)期在外務(wù)工，也不能因此以非“常住”為由，剝奪其所應(yīng)享有的村民待遇的政策導(dǎo)向。也就是說(shuō)，對(duì)于為支持國(guó)家建設(shè)、改善生活而進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，不能以其長(zhǎng)期在外務(wù)工為由，剝奪其作為原集體經(jīng)濟(jì)組織成員本應(yīng)享有的村民待遇和相關(guān)補(bǔ)償權(quán)益。

3. 關(guān)于平等原則的適用：同等情形同等對(duì)待

行政機(jī)關(guān)制定的補(bǔ)償安置政策在適用時(shí)，應(yīng)遵循“同等情形同等對(duì)待”的原則。若相關(guān)政策已將同樣非長(zhǎng)期實(shí)際居住的在校學(xué)生、現(xiàn)役軍人等特定群體納入補(bǔ)償范圍，卻將外出務(wù)工人員排除在外，則構(gòu)成同等情形下的區(qū)別對(duì)待，有違平等、公正的社會(huì)主義核心價(jià)值觀和法治精神，人民法院應(yīng)予糾正。

核心結(jié)論：在集體土地征收補(bǔ)償安置中，認(rèn)定被安置人員資格時(shí)，應(yīng)綜合考量戶籍來(lái)源的實(shí)質(zhì)、作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利本質(zhì)以及國(guó)家保障農(nóng)民工權(quán)益的政策導(dǎo)向，對(duì)補(bǔ)償方案中的“在冊(cè)常住農(nóng)業(yè)人口”等條件作有利于保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利和生存權(quán)益的合理解釋，避免以形式要件或機(jī)械標(biāo)準(zhǔn)不合理地剝奪當(dāng)事人的安置補(bǔ)償資格。

案例詳情

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 判 決 書

（2018）最高法行再46號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）劉紅俠，女，1969年12月24日出生，戶籍地安徽省淮北市烈山區(qū)古饒鎮(zhèn)平山村劉莊，現(xiàn)住天津市西青區(qū)。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）淮北市烈山區(qū)人民政府，住所地安徽省淮北市烈山區(qū)人民政府大院。

法定代表人李明，該區(qū)區(qū)長(zhǎng)。

出庭行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人方旭東，烈山區(qū)人民政府副區(qū)長(zhǎng)。

劉紅俠因訴淮北市烈山區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱“烈山區(qū)政府”）土地行政征收安置補(bǔ)償一案，不服安徽省高級(jí)人民法院（2015）皖行終字第00407號(hào)行政判決，向本院提出再審申請(qǐng)。本院于2017年2月7日作出（2016）最高法行申1311號(hào)行政裁定提審本案后，依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。再審申請(qǐng)人劉紅俠、委托訴訟代理人韓雪、再審被申請(qǐng)人烈山區(qū)人民政府的副區(qū)長(zhǎng)方旭東，委托訴訟代理人楊懷芹、趙志恒到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

安徽省淮北市中級(jí)人民法院一審查明：2011年初，因安徽省淮北市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)需要，淮北市人民政府委托烈山區(qū)政府作為征收實(shí)施單位，對(duì)淮北市烈山區(qū)古饒鎮(zhèn)劉莊等自然村的房屋及附著物實(shí)施征收。劉紅俠于1969年12月出生于平山村××自然村，1993年出嫁至古饒鎮(zhèn)況樓村陳路口莊，其離婚后冒用他人的身份證長(zhǎng)期外出打工。1996年劉莊生產(chǎn)隊(duì)調(diào)整土地時(shí)，劉紅俠的承包地全部被收回。自1996年后，劉紅俠未在劉莊村正常居住生活，在該村無(wú)房產(chǎn)和土地。2012年12月，淮北市公安局經(jīng)調(diào)查了解劉紅俠基本情況后，于2013年11月5日為劉紅俠補(bǔ)辦了戶籍。

該院認(rèn)為：烈山區(qū)政府受淮北市人民政府的委托作為征收實(shí)施單位，負(fù)責(zé)對(duì)被征收人的補(bǔ)償工作，是本案適格的被告主體。根據(jù)淮北市人民政府下發(fā)的《淮北市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新區(qū)建設(shè)土地房屋征收補(bǔ)償方案》（淮政辦[2011]19號(hào)）及《附件》的規(guī)定，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按人口核算安置面積為每口人20㎡，人口核查登記截止日期之前的公安機(jī)關(guān)在冊(cè)的常住農(nóng)業(yè)人口。因劉紅俠戶籍系于2013年11月5日補(bǔ)辦登記，劉紅俠近20年沒有經(jīng)常居住在劉莊村，且無(wú)房產(chǎn)和承包地，故根據(jù)淮政辦[2011]19號(hào)補(bǔ)償方案，劉紅俠不屬登記在籍的常住農(nóng)業(yè)人口，不應(yīng)享有征收安置補(bǔ)償待遇，其訴訟請(qǐng)求無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)，本院不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回劉紅俠的訴訟請(qǐng)求。

劉紅俠不服，提起上訴。

安徽省高級(jí)人民法院二審查明的事實(shí)和一審法院查明的事實(shí)一致。

該院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。本案中，烈山區(qū)政府受淮北市人民政府的委托作為征收實(shí)施單位，負(fù)責(zé)對(duì)被征收人的補(bǔ)償工作。其根據(jù)淮北市人民政府下發(fā)的（淮北市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新區(qū)建設(shè)土地房屋征收補(bǔ)償方案》（淮政辦[2011]19號(hào)）及《附件》的規(guī)定，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按人口核算安置面積為每口人20㎡，人口核查登記截止日期之前的公安機(jī)關(guān)在冊(cè)的常住農(nóng)業(yè)人口。因劉紅俠戶籍于2013年11月5日才補(bǔ)辦登記入戶，在人口核查登記截止日期之前劉紅俠還不屬登記在籍的常住農(nóng)業(yè)人口，在該村既無(wú)房產(chǎn)又無(wú)承包地。故根據(jù)淮政辦[2011]19號(hào)補(bǔ)償方案，劉紅俠不符合征收安置補(bǔ)償條件，其要求給予20平方米安置房、土地青苗補(bǔ)償款及公共用地補(bǔ)償款的訴訟請(qǐng)求無(wú)事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。一審判決駁回劉紅俠的訴訟請(qǐng)求并無(wú)不當(dāng)。劉紅俠的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

劉紅俠向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：一、原審判決認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)不足。原審判決采信的證據(jù)大多是被申請(qǐng)人在申請(qǐng)人補(bǔ)登戶口后仍拒不給予征遷待遇自行收集的，違反了行政訴訟法關(guān)于被告自行收集的證據(jù)不能作為合法依據(jù)的規(guī)定。此外，原審判決采信具有利害關(guān)系的證人證言實(shí)屬不當(dāng)。村委會(huì)與申請(qǐng)人在補(bǔ)償方面有利害關(guān)系，其不利于申請(qǐng)人的證據(jù)不能采信。劉德民與申請(qǐng)人近年來(lái)關(guān)系不和睦，其證言不能作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)，原判決認(rèn)定證據(jù)不足。二、原審判決認(rèn)定事實(shí)存在錯(cuò)誤。申請(qǐng)人提交的證明是村委會(huì)為解決戶口問題而出具的，內(nèi)容真實(shí)，否則公安機(jī)關(guān)不會(huì)為申請(qǐng)人補(bǔ)登戶口。被申請(qǐng)人提供的關(guān)于劉紅霞戶籍情況的說(shuō)明，恰恰能證明申請(qǐng)人不是新遷入的人口。三、二審未糾正一審錯(cuò)誤。申請(qǐng)人年輕時(shí)的婚嫁沒有辦理結(jié)婚登記，不堪忍受男方虐待回到娘家，后經(jīng)調(diào)解解除了同居關(guān)系。其與姨表同居是傳言，不能認(rèn)定申請(qǐng)人不是征遷地的村民。綜上，請(qǐng)求：一、撤銷安徽省高級(jí)人民法院（2015）皖行終字第00407號(hào)行政判決；二、撤銷安徽省淮北市中級(jí)人民法院（2015）淮行初字第00043號(hào)判決；三、判令再審被申請(qǐng)人給予20平米安置房并支付各項(xiàng)征遷補(bǔ)償款。

烈山區(qū)政府答辯稱：一、再審申請(qǐng)人不屬于淮政辦2011第19號(hào)補(bǔ)償方案中核查人口登記范圍內(nèi)的常住在籍農(nóng)業(yè)戶口。申請(qǐng)人稱其居住父母遺房與事實(shí)不符。申請(qǐng)人口稱的遺房補(bǔ)償款已被其二哥的兒子劉光田領(lǐng)取。二、再審申請(qǐng)人所述事實(shí)錯(cuò)誤。首先，申請(qǐng)人主張與本案與劉德民具有利害關(guān)系，相關(guān)證言不能采信。但再審被申請(qǐng)人所提證據(jù)能夠證實(shí)領(lǐng)取遺房補(bǔ)償款的是劉光田而非劉德民，不存在所謂具有利害關(guān)系的證人作出對(duì)申請(qǐng)人不利證言的問題；其次，申請(qǐng)人提交的《證明》所證事實(shí)與實(shí)際情況不符。李開平證言證實(shí)為申請(qǐng)人出具證明只是為了協(xié)助其辦理戶口登記，一審法院對(duì)其真實(shí)性不予認(rèn)可；再次，申請(qǐng)人稱原有承包地早年就交付劉德民耕種與事實(shí)不符，申請(qǐng)人對(duì)此沒有提供相關(guān)證據(jù)。最后，申請(qǐng)人稱被申請(qǐng)人提供的《關(guān)于劉紅霞戶籍情況說(shuō)明》因無(wú)真憑實(shí)據(jù)已被二審法院剔除，不是事實(shí)。第三，二審法院依法駁回申請(qǐng)人上訴并維持一審判決正確。首先，二審法院庭審程序合法，已經(jīng)充分保障了申請(qǐng)人的訴訟權(quán)利。其次，本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)是申請(qǐng)人是否屬于補(bǔ)償方案規(guī)定的登記人口范圍以及如果屬于登記人口范圍，應(yīng)當(dāng)享有哪些拆遷待遇。而不是處理申請(qǐng)人與其他案外人所謂繼承糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛；最后，申請(qǐng)人稱與父母在村里共同生活四十多年不是事實(shí)。綜上，一、二審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請(qǐng)求駁回申請(qǐng)人的訴訟請(qǐng)求。

本院對(duì)原審法院查明的事實(shí)予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為：本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為劉紅俠是否應(yīng)當(dāng)享有征收安置補(bǔ)償待遇。對(duì)此，淮政辦[2011]19號(hào)《淮北市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)淮北市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新區(qū)建設(shè)土地房屋征收補(bǔ)償方案的通知》（以下簡(jiǎn)稱“征收補(bǔ)償方案”）的《附件》規(guī)定，涉案征收項(xiàng)目的登記人口范圍為：“人口核查登記截止日期之前的公安機(jī)關(guān)在冊(cè)的常住農(nóng)業(yè)人口?！北景钢?，淮北市公安局于2013年11月5日為劉紅俠補(bǔ)辦了戶籍。該時(shí)間雖然晚于征收補(bǔ)償方案中規(guī)定的“人口核查登記截止日期”，但從淮北市公安局古饒派出所于2015年6月26日出具的《關(guān)于劉紅俠戶籍情況說(shuō)明》的相關(guān)內(nèi)容看，該戶籍補(bǔ)辦行為，系對(duì)劉紅俠出生于平山村劉莊，且戶籍一直未予遷出事實(shí)的確認(rèn)，而非將其作為新遷入人口創(chuàng)建戶籍。故而，該補(bǔ)辦行為具有對(duì)劉紅俠所擁有的平山村戶籍溯及既往的追認(rèn)效力。因此，雖然劉紅俠的戶籍補(bǔ)辦行為發(fā)生在征收補(bǔ)償方案中規(guī)定的“人口核查登記截止日期”之后，但原審法院以此認(rèn)定劉紅俠系從戶籍補(bǔ)辦之日起方具有平山村戶籍，并因之否認(rèn)劉紅俠被安置人員的身份，殊為不當(dāng)，本院予以指正。

本案庭審中，被申請(qǐng)人主張，由于劉紅俠長(zhǎng)期在外打工，故不屬于“常住”農(nóng)業(yè)人口，不符合安置人員條件。對(duì)此，本院認(rèn)為，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。一直以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院都高度重視農(nóng)民工問題，并制定了一系列保障農(nóng)民工權(quán)益和改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的政策措施。其中，國(guó)務(wù)院于2006年出臺(tái)的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中明確指出，要保障農(nóng)民工依法享有的民主政治權(quán)利，農(nóng)民工戶籍所在地的村民委員會(huì)，在決定涉及農(nóng)民工權(quán)益的重大事務(wù)時(shí)，應(yīng)及時(shí)通知農(nóng)民工，并通過適當(dāng)方式行使民主權(quán)利。該意見雖非行政法規(guī)，但其明確傳遞出，即使農(nóng)民工長(zhǎng)期在外務(wù)工，也不能因此以非“常住”為由，剝奪其所應(yīng)享有的村民待遇的政策導(dǎo)向。事實(shí)上，本案征收補(bǔ)償方案《附件》中，已將“參軍前為本村村民的現(xiàn)役軍人和就讀大中專之前為本村村民的在校學(xué)生”及“服刑后返還原籍及正在服刑的勞教人員”納入了核查人口的范圍。根據(jù)邏輯推理規(guī)則，上述人員同樣并非“常住”于該村，而再審申請(qǐng)人卻將其列為被安置人員，將合法外出務(wù)工人員排除在核查人口范圍之外，顯屬同等情形區(qū)別對(duì)待，不符合“平等”、“公正”的社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求。因此，對(duì)該主張本院不予支持。

根據(jù)征收補(bǔ)償方案所規(guī)定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征收補(bǔ)償可以選擇貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換。如選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換，則按人口核算安置面積為每口人20㎡。鑒于劉紅俠系平山村被征收土地的村民，且沒有證據(jù)表明劉紅俠在其他集體經(jīng)濟(jì)組織享受了村民待遇，故其應(yīng)當(dāng)享受前述20㎡的安置面積，或相應(yīng)的貨幣補(bǔ)償。至于其所主張的土地青苗補(bǔ)償款，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。由于劉紅俠出嫁后，當(dāng)?shù)馗鶕?jù)慣例已將其土地收回，其亦未能提供土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等有效證件證明其享有土地使用權(quán)或在相關(guān)土地上實(shí)際從事耕種，故對(duì)該項(xiàng)請(qǐng)求，本院不予支持。而其提出的公共用地補(bǔ)償款問題，由于《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，故劉紅俠無(wú)權(quán)直接向烈山區(qū)人民政府主張?jiān)摴P款項(xiàng)，對(duì)該主張本院亦不予支持。

綜上，本案一、二審判決適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)，《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷安徽省高級(jí)人民法院（2015）皖行終字第00407號(hào)行政判決；

二、撤銷安徽省淮北市中級(jí)人民法院（2015）淮行初字第00043號(hào)行政判決；

三、判決淮北市烈山區(qū)人民政府于收到本判決之日起180日內(nèi)，根據(jù)淮政辦[2011]19號(hào)《淮北市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)淮北市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新區(qū)建設(shè)土地房屋征收補(bǔ)償方案的通知》確定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)劉紅俠進(jìn)行安置補(bǔ)償。

一、二審案件受理費(fèi)共150元，由淮北市烈山區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)　王振宇

審判員　閻　巍

審判員　李緯華

二〇一八年十一月十三日

書記員　李林濤

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