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趙佳麗，& 羅生全.(2025).教材治理現(xiàn)代化的事權(quán)承接起點、邏輯表征與實踐進路. 中國遠(yuǎn)程教育(12),111-122.

教材治理現(xiàn)代化的事權(quán)承接起點、邏輯表征與實踐進路
趙佳麗, 羅生全

【摘要】隨著社會的轉(zhuǎn)型變革、我國教材領(lǐng)導(dǎo)體系和組織框架的成形，教材領(lǐng)域的事權(quán)分配體系更為健全。在國家統(tǒng)一的事權(quán)分配下，地方對教材行政事權(quán)、教育事權(quán)、社會事權(quán)的承接彰顯出地方主體參與教材治理，以維護國家意志和穩(wěn)固權(quán)力結(jié)構(gòu)的必要性。事權(quán)承接為教材治理現(xiàn)代化提供了一個地方主體參與協(xié)同治理的視角。通過為何承接、承接什么、誰來承接來呈現(xiàn)教材治理現(xiàn)代化的概貌，可以明確地方主體參與教材治理的事權(quán)承接起點，并形成行政主體以權(quán)力規(guī)制為軸心、教育主體以自主實踐為依托和社會主體以契約達(dá)成為紐帶的三重事權(quán)承接邏輯，促使教材治理現(xiàn)代化表征為直接治理、調(diào)適治理和有效治理。為落實教材治理的國家立場和權(quán)力選擇，激發(fā)地方主體積極性，有必要增強教材制度韌性，優(yōu)化教材政策治理體系；提高地方事權(quán)承接力，激發(fā)主體教材治理活力；構(gòu)建公共治理空間，促進教材治理全域發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】教材治理; 事權(quán)承接; 現(xiàn)代化; 國家權(quán)力; 地方主體

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，教材成為我國教育治理的重點領(lǐng)域。當(dāng)前基于黨中央將教材建設(shè)作為國家事權(quán)的上層規(guī)劃、中國特色高質(zhì)量教材體系需守好“主權(quán)防線”的現(xiàn)實境況，國家明確提出要堅持黨管教材，深化教育領(lǐng)域綜合改革，加強教材建設(shè)與管理。從健全統(tǒng)籌為主、統(tǒng)分結(jié)合、分類指導(dǎo)的國家教材制度（教育部, 2019），建成高校、中小學(xué)各學(xué)段上下貫通、有機銜接、相互協(xié)調(diào)、科學(xué)合理的課程教材體系（教育部, 2014）出發(fā)，全面完善了我國教材系統(tǒng)的事權(quán)分配格局，體現(xiàn)教育治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平的成果——教材治理制度安排成為教育強國建設(shè)的重要標(biāo)志（張志勇 & 趙新亮, 2024），推動了我國教材治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。面對統(tǒng)一的教材事權(quán)安排，承接國家事權(quán)安排的地方，包括各級政府、學(xué)校、社會等主體在內(nèi)的教材制度理解力、執(zhí)行力和執(zhí)行效果是非常重要的，直接關(guān)乎教材治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，有必要從事權(quán)承接的視角即地方層面出發(fā)，重申教材治理的國家立場，促進地方同國家教材安排的邏輯自洽，從而尋得教材治理現(xiàn)代化的實踐進路，助力教材育人質(zhì)量的提升。

一、

教材治理現(xiàn)代化：一個事權(quán)承接的視角

隨著教育領(lǐng)域深化改革行動的推進，教材成為教育治理的重點領(lǐng)域，教材治理現(xiàn)代化成為教育系統(tǒng)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略選擇。從起源來看，現(xiàn)代化是伴隨新興生產(chǎn)資料出現(xiàn)促進生產(chǎn)力提升，引發(fā)較先進社會對較落后社會沖擊的影響過程，是一種歷史的轉(zhuǎn)變過程，如蒸汽機推動工業(yè)時代到來、人工智能推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進程等。從性質(zhì)上看，現(xiàn)代化體現(xiàn)為社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，現(xiàn)代化代表的是一種全新的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，強調(diào)人類從經(jīng)濟、政治、文化、社會各領(lǐng)域的非理性無序狀態(tài)走向一個理性的有序社會（張靜, 1990），是一種體制化、秩序化、理性化的結(jié)構(gòu)延續(xù)。從應(yīng)用來看，現(xiàn)代化是社會發(fā)展的結(jié)果，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會、生活方式等方面，推動了現(xiàn)代化的教育、現(xiàn)代化的生活、現(xiàn)代化的社會等的形成。雖然人們對現(xiàn)代化的理解莫衷一是，但最初以工業(yè)化、機械化、高效率、專業(yè)化詮釋的現(xiàn)代化，現(xiàn)已具有公平公正、民主平等、開放共享等內(nèi)涵，對現(xiàn)代化的界定也從過去物象層面的闡釋轉(zhuǎn)向理念層面的理解，即現(xiàn)代化是人類通過不斷地解放身體與思想，促進社會發(fā)展進步的動態(tài)實踐過程。訴諸教材領(lǐng)域，教材治理現(xiàn)代化就是以現(xiàn)代治理理念，不斷優(yōu)化調(diào)整教材管理體系和權(quán)力的過程，從而推動教材系統(tǒng)變革適應(yīng)社會發(fā)展。

當(dāng)前，教材治理現(xiàn)代化備受學(xué)界關(guān)注并取得重要研究進展。一是在認(rèn)識論層面，主要將教材治理現(xiàn)代化作為我國教材建設(shè)與管理的根本追求（楊柳, 2024）、改革目標(biāo)（陳淑清, 2023）或改革理念（王攀峰, 2024），以馬克思主義理論為指導(dǎo)，堅持黨管教材，強調(diào)工具理性與價值理性、效率與公平、國家利益與地方利益的多元統(tǒng)一。二是在價值論層面，一方面，聚焦“教材治理”的現(xiàn)代化，通過激發(fā)教材治理的工具性價值，如教材治理理念的更新、治理手段的豐富、治理制度的完善等，強調(diào)國家元治理功能的發(fā)揮，突出教材治理的國家立場和權(quán)力主導(dǎo)（羅建河 & 康翠萍, 2021）；另一方面，聚焦“教材”的治理現(xiàn)代化，以“什么知識進教材”落腳于教材內(nèi)容治理，基于對教材知識邊界、學(xué)科知識轉(zhuǎn)化等問題的討論，挖掘教材本身的人文價值，提出以“善”的倫理精神成就教材，使教材治理真正成為“善的事業(yè)”（陳煌 & 楊兆山, 2023），以落實立德樹人的根本任務(wù)。三是在實踐論層面，普遍認(rèn)為教材治理現(xiàn)代化涵蓋教材治理體系現(xiàn)代化和教材治理能力現(xiàn)代化兩方面，探尋教材治理的綜合改革路徑（張振 & 劉學(xué)智, 2023）、文化路徑（李學(xué) & 何金梅, 2023）、法治路徑（羅生全 & 楊柳, 2021），涉及政府（羅生全 & 隨國棟, 2023）、學(xué)校（趙佳麗 & 羅生全, 2023）、教師（朱華 & 王紫悅, 2023）等，并構(gòu)建出縱向銜接與橫向配合以及類型交叉的現(xiàn)代化教材體系（劉學(xué)智 & 張振, 2018），通過共治手段提升主體教材治理能力，推動教材建設(shè)這一公共事務(wù)的發(fā)展。

回溯已有研究，無論是對教材本體的價值性挖掘，還是對教材建設(shè)歷史、教材治理過程和治理效果的事實性考察，都趨向于澄清教材治理現(xiàn)代化的權(quán)力本質(zhì)，明確教材治理的國家立場和意識形態(tài)選擇。從政治學(xué)和管理學(xué)范疇來看，實際建構(gòu)了教材治理現(xiàn)代化的國家視角，即事權(quán)分配視角。在此視角下，人們更關(guān)注現(xiàn)代化教材治理體系的規(guī)劃設(shè)計、教材政策制度的統(tǒng)一供給，疏于從各級政府、學(xué)校、社會等層面探討國家事權(quán)運行過程和落實效果，即缺乏地方視角。當(dāng)然此處的“地方”并不局限于政治學(xué)范疇的政府及相關(guān)行政組織部門，而是將受國家權(quán)力根本制約的學(xué)校、家長、出版單位、發(fā)行商、專家等囊括其中，形成廣義的“地方主體”理解，凸顯出國家對所有教材治理主體的意識形態(tài)統(tǒng)領(lǐng)和權(quán)力制約作用。因此，循著權(quán)力路線，有事權(quán)的分配必然有事權(quán)的承接。地方治理主體作為承接國家事權(quán)安排的核心，其對國家意志的理解、對教材政策制度的執(zhí)行和實踐轉(zhuǎn)化，直接影響國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和文化安全。作為落實國家教材治理各項政策制度和安排的“最后一公里”，地方的事權(quán)承接關(guān)乎教材治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的實現(xiàn)。值得注意的是，不同于事權(quán)下放、分權(quán)、放權(quán)等提法，強調(diào)上級在權(quán)力分配中的主動性、主導(dǎo)性，“事權(quán)承接”更強調(diào)地方主體的行為表現(xiàn)，與教材治理現(xiàn)代化的協(xié)同治理內(nèi)涵更契合。綜上所述，事權(quán)承接視角下的教材治理現(xiàn)代化，就是要堅持以國家意志主導(dǎo)和權(quán)責(zé)分配為核心，通過協(xié)同地方多元主體共同管理教材這一公共事務(wù)，從而提供高質(zhì)量教材產(chǎn)品和服務(wù)。

二、

教材治理現(xiàn)代化的事權(quán)承接起點

事權(quán)承接視角的引入，不僅明確了教材治理現(xiàn)代化的權(quán)力內(nèi)蘊，還凸顯了地方協(xié)同參與國家統(tǒng)一教材治理的必要性和緊迫性。澄清教材治理現(xiàn)代化目標(biāo)、內(nèi)容和參與主體，旨在系統(tǒng)呈現(xiàn)教材治理現(xiàn)代化的基本樣貌，這既是推進教材治理現(xiàn)代化的基本前提，也是地方承接國家事權(quán)安排的邏輯起點。

（一）教材治理現(xiàn)代化目標(biāo)：為何承接？

現(xiàn)代化是新時期教材治理的核心要義。較之處于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位的國家，各級政府及教育行政部門、學(xué)校、社會團體或個人等代表的地方，既是參與教材建設(shè)與管理的最大群體，還構(gòu)成了國家權(quán)力實踐的“運行場”，這就使“央地關(guān)系成為當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的一個‘軸心問題’”（封麗霞, 2020），地方成為教材治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵主體。一方面，旨在以地方執(zhí)行活力暢通國家縱向教材治理體系的政策梗阻?！翱v向治理”宏觀上是中央和地方關(guān)系的一種國家治理話語，目前中央已完成國家教材治理制度設(shè)計的“最先一公里”，即明確堅持黨管教材，將教材建設(shè)作為國家事權(quán)，不斷強化教材建設(shè)與管理制度建設(shè)，建立健全教材編寫、審核、修訂、選用、使用、監(jiān)測等環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與合作機制，有序推進大中小學(xué)教材建設(shè)質(zhì)量提升，打造出具有中國特色的社會主義教材體系，但在確保系統(tǒng)性、規(guī)范性的同時，還需盤活“央地兩個積極性”，以地方的政策執(zhí)行和具體行動有效落實國家要求。另一方面，旨在以央地協(xié)同促進教材育人質(zhì)量的提升?！艾F(xiàn)代化，說到底，是人的現(xiàn)代化。教育現(xiàn)代化的終極價值判斷是人的發(fā)展，是人的解放和主體性的躍升”（裴娣娜, 2004），即教材治理的核心旨?xì)w是促進人的現(xiàn)代化。教材作為國家意志的核心載體，是育人育才的重要依托，但教材本身并無價值，其價值是由人所賦予的，這就極易導(dǎo)致人們將價值偏好、利益訴求等融入教材內(nèi)容、教材管理過程之中，以教材政治、經(jīng)濟、文化、社會等功能替代育人功能，降解教材的育人屬性。當(dāng)前仍需在國家和地方之間達(dá)成教材育人的共識，以實現(xiàn)主體立場的統(tǒng)一，釋放出教材治理的最大效能。

（二）教材治理現(xiàn)代化內(nèi)容：承接什么？

從教材管理到教材治理，再到教材治理現(xiàn)代化，不僅是教材治理方式方法的改變，更是治理思路的變革。過去受“自上而下”、建制式的教材變革范式影響，傳遞出一種以權(quán)屬定事性、以權(quán)配事的教材治理思路，而今我國“放管服”改革的深化激發(fā)了地方主體參與的主動性和積極性，涌現(xiàn)出“自下而上”“草根式”“扁平化”“多中心”的多元治理模式。在此背景下，主體間如何分配教材治理事項、權(quán)力和履行教材治理責(zé)任，促進教材治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)成為核心任務(wù)，形成了一種以事性定權(quán)屬的教材治理思路。教材作為一種公共產(chǎn)品，教材治理作為一項公共事務(wù)，其公共屬性決定了教材治理內(nèi)容的復(fù)雜性、多樣性。按照教材治理事項的特性，地方主體需要承接的，一是教材治理的行政事權(quán)。行政事權(quán)強調(diào)教材治理事項的完成是以相應(yīng)的行政權(quán)力作保障。作為一種法定權(quán)力，行政權(quán)力以強制性和權(quán)威性為依托，從國家或區(qū)域?qū)用鎭硪?guī)劃教材資源配置，兼顧公平和效率，從而確保教材建設(shè)與管理的規(guī)范性、統(tǒng)一性。具體承接事項包括教材政策制度的制定，教材意識形態(tài)、科學(xué)性和適用性的審查監(jiān)督，教材經(jīng)費、出版發(fā)行、推廣使用以及三科統(tǒng)編教材的管理等。其中，與國家所制定政策的指導(dǎo)性、全局性不同，地方更關(guān)注政策的區(qū)域可實施性，在政策解釋、實施方案上彰顯地方特色和需求。二是教材治理的社會事權(quán)。社會事權(quán)是社會力量參與公共事務(wù)所承擔(dān)的管理、服務(wù)、監(jiān)督的權(quán)力和責(zé)任，其引入市場競爭機制，激發(fā)教材治理活力，同時社會群體的多元參與使教材內(nèi)容更加豐富，能滿足不同群體的需求。具體承接事項包括教材編寫、出版、發(fā)行、定價、回收、監(jiān)督、評價等，充分體現(xiàn)了社會權(quán)力或市場權(quán)力的外在制約作用。市場化的存在不僅增加了地方主體參與教材治理的可能性，還豐富了教材治理模式或方法。三是教材治理的教育事權(quán)。教育事權(quán)是指教材治理過程的推進和事項的完成需以主體的教育權(quán)力作保證，遵循教育規(guī)律是其運行的根本依據(jù)，這就凸顯了教育事權(quán)的專業(yè)實踐性，具體通過組織專家和教師編寫符合教育教學(xué)需求的教材，培訓(xùn)指導(dǎo)教師規(guī)范使用教材，通過教學(xué)反饋、評估等不斷優(yōu)化、更新教材內(nèi)容等，從而確保教材的教育性和實用性。因此，教育事權(quán)重點涉及教材編寫、教材使用、效果評估等事項。無論是行政事權(quán)、社會事權(quán)，還是教育事權(quán)，三者在教材治理過程中都有其獨特的角色和功能，但都在國家統(tǒng)一的權(quán)力框架下相互配合，以打造高質(zhì)量的教材共同推動教材治理的現(xiàn)代化。

（三）教材治理現(xiàn)代化主體：誰來承接？

面對不同的教材治理事項和權(quán)力，誰來承接關(guān)乎教材治理效果的達(dá)成。教材治理現(xiàn)代化首要表征為治理主體的變化，即打破過去國家或行政管理主體的單一治理，轉(zhuǎn)向各級政府、學(xué)校、社會團體等多主體參與的地方協(xié)同治理。按照事項特征和權(quán)力性質(zhì)，參與教材治理的地方主體包括行政主體、教育主體和社會主體。第一，以教育行政管理部門為代表的行政主體，包括省市縣各級政府、教育管理部門和教材委員會。作為國家意志的“直接代言人”，行政主體具有高度的政治認(rèn)同和鮮明的科層屬性，國家的內(nèi)在賦權(quán)使其擁有天然的話語優(yōu)勢，能演變成一種合法性力量，這就決定了行政主體對所有教材建設(shè)事項負(fù)有直接責(zé)任。第二，以學(xué)校為代表的教育主體，如大中小學(xué)校、職業(yè)院校、教研單位及相關(guān)人員，主要通過自身專業(yè)權(quán)威來影響教材使用或?qū)嵤?。學(xué)校成為一個具有自主性、能動性的教材實踐主體，作為一種教育權(quán)力而存在。第三，以市場、特定團體或組織為代表的社會主體，如出版社、印刷廠、經(jīng)銷書店、第三方監(jiān)測機構(gòu)、教育咨詢公司等，他們因利益組成一個相對獨立的教材治理單元，主要遵循市場機制參與教育治理活動，按照市場規(guī)律和文化習(xí)俗開展自我管理和約束（王莉莉, 2016），通過提供課程教材咨詢、印刷、出版、發(fā)行、售后服務(wù)、跟蹤指導(dǎo)、使用培訓(xùn)等，提高了教材治理的針對性、有效性。正是地方不同主體對教材行政事權(quán)、教育事權(quán)、社會事權(quán)的承接，促進了我國教材治理體系的秩序化運行，教材治理成為“一種重要的以利益表達(dá)、協(xié)商和保障為重點的利益調(diào)整機制，改變了傳統(tǒng)封閉單向維度的利益表達(dá)機制，致力于建設(shè)多方利益主體或組織共同參與的利益表達(dá)平臺和決策參與渠道”（褚宏啟 & 賈繼娥, 2014）。

三、

教材治理現(xiàn)代化的事權(quán)承接邏輯表征

隨著我國將教材建設(shè)作為國家事權(quán)，加大了國家權(quán)力對教材的滲透力度和范圍，明確國家是所有教材事權(quán)的分配者，而各級政府及教育管理部門、學(xué)校、社會組織等地方屬于事權(quán)承接者。作為承接國家事權(quán)安排的最大群體，地方是與一線教材使用者有密切聯(lián)系的基層治理主體。地方對國家所分配教材權(quán)力“接不接得住”“接得好不好”，對所安排教材事項“有沒有完成”“完成得好不好”，是衡量教材治理效果和教材治理現(xiàn)代化進程的重要標(biāo)準(zhǔn)。為促進國家有關(guān)教材治理事、權(quán)、責(zé)安排的層層落實與轉(zhuǎn)化，地方主體會采用不同的承接策略，進而形成不同的治理邏輯。

（一）直接治理：以行政主體權(quán)力規(guī)制為軸心的承接邏輯

以行政身份識別的各級政府及教育管理部門，為教材建設(shè)與管理提供了制度性支持，形成一條行政主體治理的路線。地方行政主體憑借自身所擁有的制度優(yōu)勢，確保國家意志和教材決策準(zhǔn)確傳遞給地方，提升教材治理的行動效率，此時國家和地方政府及教育管理部門以行政權(quán)力為核心形成了一種高組織關(guān)聯(lián)性的教材治理關(guān)系。其中，國務(wù)院、教育部等成為國家級教材治理主體，省、州市、區(qū)縣級政府及相關(guān)教育管理部門，如省教育廳、市教委、區(qū)縣教體局等成為地方一級的教材治理主體，這些主體組成了一個“自上而下”的科層制系統(tǒng)，居于頂端的是中央政府，以下各層則是各級地方政府（高韞芳, 2009, p.55）或教育管理部門，國家和地方的行為規(guī)則和權(quán)力邊界受到嚴(yán)格約束，上級部門始終占據(jù)權(quán)力選擇的優(yōu)勢地位（葉貴仁 & 陳燕玲, 2021）。換言之，國家成為“首級事權(quán)分配者”，地方政府及教育管理部門成為事權(quán)承接者。地方所擁有教材權(quán)力依賴于國家主體的權(quán)力讓渡，一旦國家拒絕讓渡權(quán)力，地方政府及教育管理部門就形同虛設(shè)，會增加上級教材管理部門的支出責(zé)任，加重教材治理的國家負(fù)擔(dān)，反之則會增大教材治理的地方責(zé)任和風(fēng)險。因此，在政策制度、行政命令等行政手段的制約下，地方政府及教育管理部門代表的行政主體主要以直接承接的方式落實國家事權(quán)安排，即在上級政府下放事權(quán)后，下級政府將這些下放的事權(quán)納入本級政府職責(zé)范圍，并根據(jù)實際需要匹配履職所需的人員和專業(yè)技術(shù)等軟硬件條件的過程（寇大偉, 2024）。

地方行政主體置身行政權(quán)力構(gòu)筑的教材治理“核心層”，對國家教材事權(quán)的直接承接，一方面表現(xiàn)為價值承接，夯實教材治理的國家立場與選擇。作為依法行使國家權(quán)力、執(zhí)行國家行政職能的機關(guān)，行政主體需確保自身與國家立場保持高度一致，并將對國家的政治認(rèn)同、制度認(rèn)同、文化認(rèn)同等融入教材治理全過程，以更好落實國家關(guān)于培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人的戰(zhàn)略思考，培養(yǎng)出更多堅定的社會主義建設(shè)者和接班人。另一方面表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)承接，穩(wěn)固國家權(quán)力組織結(jié)構(gòu)。在我國現(xiàn)行憲政法制框架內(nèi)，除了諸如外交、國防等少數(shù)事關(guān)國家主權(quán)的事權(quán)專屬于中央的職責(zé)之外，地方的事權(quán)幾乎是中央的翻版，各級地方機構(gòu)和職能設(shè)置基本上就是中央的鏡像（黃韜, 2015a）。2017年國家教材委員會、教材局等機構(gòu)的成立，完善了我國教材建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制。各省市也紛紛成立專門的教材管理部門，逐漸厘清教材治理的地方權(quán)力和責(zé)任，加強了各級教材管理部門之間的內(nèi)部聯(lián)系。此外，行政主體以直接承接的方式參與教材治理，不等于其只能搬運、盲目套用、轉(zhuǎn)發(fā)國家政策制度或上級通知，其會憑借“行政自由裁量權(quán)”，即一種對行政行為方式、范圍、種類和幅度等的選擇權(quán)（張正德 & 況由志, 2004, p.93），在不違背國家大政方針和法定要求的前提下，行政主體重新調(diào)整分配域內(nèi)教材資源，做出符合地方發(fā)展實際需求的教材決定，彰顯了政策制度的地方執(zhí)行韌性。

（二）調(diào)適治理：以教育主體自主實踐為依托的承接邏輯

隨著國家將教材事權(quán)下放到地方政府及教育管理部門，就進入了教材治理的“轉(zhuǎn)化層”，地方行政主體開始由原來的事權(quán)承接者變?yōu)榉峙湔?，即“次級事?quán)分配者”。學(xué)校成為事權(quán)承接者，教材治理重點轉(zhuǎn)向行政部門與學(xué)校間的關(guān)系調(diào)整，涉及行政資源、專業(yè)資源的有效整合，衍生出一條教育主體主導(dǎo)的治理路線。區(qū)別于地方政府及教育管理部門對行政權(quán)力的依賴，學(xué)校作為承擔(dān)日常教育教學(xué)的專職機構(gòu)，主要憑借自身專業(yè)權(quán)威掌握教育權(quán)力來嵌入國家搭建的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)中。然而，處于國家權(quán)力鏈條末端的學(xué)校，遠(yuǎn)離國家權(quán)力中心和制度中心，國家所作教材決策或安排只有通過各級地方政府及相關(guān)教育管理部門才能落實到學(xué)校場域，這就為學(xué)校治理提供了自主實踐空間。進入由教育權(quán)力架設(shè)的教材治理圈層，學(xué)校承接國家或地方所做事權(quán)安排，既是忠實執(zhí)行國家和地方制度要求的過程，也是滿足師生等主體的教育需求的過程，關(guān)鍵是將教材建設(shè)的政策制度、通知要求、方案計劃、行動規(guī)劃等，以可理解、可操作的方式呈現(xiàn)出來，將國家和地方教材治理的“藍(lán)圖”轉(zhuǎn)化為“施工圖”，確保學(xué)校能管、教師能教、學(xué)生能學(xué)，強調(diào)了學(xué)校治理的教育性原則。因此，以學(xué)校為代表的教育權(quán)力主體，主要采用調(diào)適承接的方式開展教材治理。

教育主體對國家事權(quán)的承接，本質(zhì)上實現(xiàn)了治理空間的跨界，從制度空間進入專業(yè)空間，使教材治理成為一項教育內(nèi)部事項，強調(diào)了主體的教育責(zé)任擔(dān)當(dāng)，從而激發(fā)學(xué)校教材治理活力。第一，通過共識調(diào)適強化教材意識，形成教材治理認(rèn)同。在學(xué)校課程管理、課堂教學(xué)、教研活動中，加強教師對課程方案、各學(xué)科課程標(biāo)準(zhǔn)、教材等課程文件的研讀，突出新課標(biāo)、新教材的教學(xué)引領(lǐng)作用，使得師生能準(zhǔn)確掌握教材內(nèi)容及其背后隱藏的價值文化，從“教教材”轉(zhuǎn)向“用教材”“用好教材”。第二，通過動員調(diào)適存續(xù)人力資源，夯實教材治理基礎(chǔ)。教育主體充分發(fā)揮資源統(tǒng)籌作用，加強名校長引領(lǐng)，動員教師加入或組建名師、名班主任工作室，積極申報骨干教師、優(yōu)秀教師等榮譽，通過“以點帶面”的方式將優(yōu)質(zhì)課程教材經(jīng)驗傳遞給所有老師，促進教師專業(yè)發(fā)展與進步。第三，通過資源調(diào)適整合多方力量，釋放教材治理合力。學(xué)校作為教材治理的核心，積極向外探索社會資源，如將不同主體的利益耦合到學(xué)校教材治理框架中，以社會服務(wù)購買、大中小學(xué)校合作、科研副校長掛職、專家進校、掛牌科研基地和實訓(xùn)基地等方式，積極探索學(xué)校教材治理的聯(lián)盟機制、合作機制，形成共生發(fā)展和相互支持的教材治理共同體。

（三）有效治理：以社會主體契約達(dá)成為紐帶的承接邏輯

社會主體是超越了地方行政主體、教育主體并展現(xiàn)主體治理韌性的一種力量。以社會主體為核心，聯(lián)動行政主體、教育主體構(gòu)成的教材治理“選擇層”，主要履行教材治理的社會責(zé)任和義務(wù)，這是因為無論是行政主體還是教育主體，其教材行動都具有明顯的向上性、非選擇性，旨在滿足國家“普遍觀照”和“中位選擇”要求，但這些官方組織很大程度上是無法滿足用戶個性化教材訴求的，加上缺乏自主創(chuàng)新或獨立運作的條件，因此需要社會主體的介入。囿于國家和社會間松散的權(quán)力關(guān)系，行政主體和教育主體主要通過委托代理、合同契約、“外包”、轉(zhuǎn)讓等方式增加社會責(zé)任支出，如教材插圖的繪制、教材排版、印刷發(fā)行等，社會主體一旦同其達(dá)成契約關(guān)系，就確認(rèn)了自身事權(quán)承接者的身份，需要高效完成約定的教材事項。在此過程中，社會主體往往會憑借自身的利益整合優(yōu)勢，將內(nèi)部成員的利益聚合并形成對政府行為新的“壓力”和動力，共同促成包括政府和社會在內(nèi)的一致行動（江必新 & 李沫, 2014），如通過社會監(jiān)督、信息披露、輿論造勢、對話協(xié)商等方式，影響教材編寫、修訂、審核、評價、管理等環(huán)節(jié)；通過教材定價、印刷裝幀、紙張質(zhì)量、流通版本等，左右教材市場供需鏈。面對國家和學(xué)校主體的差異性要求，社會主體以有效承接的方式履行教材責(zé)任與義務(wù)，從而為所屬階層、團體或個人謀得更多利益。

隨著治理理念的深入，社會主體已從過去的“旁觀者”變?yōu)椤爱?dāng)事人”，開始將自身實踐權(quán)威轉(zhuǎn)化為一種社會權(quán)力機制。有效承接既是一種積極的教材治理策略，更是社會主體參與國家事權(quán)分配的重要選擇。具體表現(xiàn)為：其一，有限承接教材治理權(quán)力，承認(rèn)“國治”范疇。我國法律明確規(guī)定了教材由國家生產(chǎn)和提供，所有教材的內(nèi)容都需通過國家意識形態(tài)的審查核準(zhǔn)才能提供給全體人民使用。教材是一種“外部性”極大的公共產(chǎn)品，即成本的負(fù)擔(dān)與收益的獲得不會被限定在特定區(qū)域內(nèi)（黃韜, 2015b, p.44），這就決定了社會只能接受國家所分配的部分教材事項，無法取得權(quán)力主導(dǎo)地位。其二，選擇性承接教材事項，建構(gòu)“屬己”的教材治理秩序。在行政主體和教育主體的雙重制約下，按照注意力分配理論，社會主體往往只能聚焦有限目標(biāo)，對下放的教材管理事權(quán)根據(jù)輕重緩急進行自主承接與安排，如將所承接的事權(quán)按優(yōu)先度劃分為滿足自身利益的事權(quán)、重點問責(zé)考核落實的事權(quán)、無考核無要求的事權(quán)，對應(yīng)表現(xiàn)出積極承接、重點承接、隨意承接等態(tài)度。其三，創(chuàng)新承接教材治理責(zé)任，牽制他主體行為。人工智能技術(shù)豐富了社會主體的責(zé)任履行方式，使其能利用大數(shù)據(jù)、云計算等跟蹤分析教材使用情況，實現(xiàn)教材治理的定制化；能優(yōu)化教材編寫、審查、出版、發(fā)行流程，提高工作效率，縮短更新周期；能實時收集公眾意見，優(yōu)化教材反饋和修訂機制。

四、

指向事權(quán)承接效能提升的教材治理現(xiàn)代化實踐進路

基于事權(quán)承接視角的教材治理現(xiàn)代化，強調(diào)了地方參與的教材治理機制設(shè)計和運行，旨在通過教材建設(shè)這一公共事務(wù)，充分激發(fā)地方主體的教材治理活力，使其成為塑造社會的重要力量。

（一）增強教材制度韌性，優(yōu)化教材政策治理體系

制度建設(shè)是教材治理現(xiàn)代化的第一步，也是關(guān)鍵一步。近年來國家出臺系列政策文件或規(guī)范，系統(tǒng)描繪了我國教材治理藍(lán)圖，開創(chuàng)出多主體參與的教材治理格局。不過立足制度執(zhí)行層面，呈現(xiàn)出國家制度供給充分而地方準(zhǔn)備不足，行政主體高頻回應(yīng)而教育主體低頻響應(yīng)，國家治理勢強而地方參與治理勢弱。因此，有必要在下好“全國一盤棋”的基礎(chǔ)上，增強教材制度韌性來滿足因時因地的發(fā)展需要，其中韌性是指回應(yīng)壓力和限制條件而激發(fā)的一種變化、適應(yīng)和改變的能力（張勤 & 宋青勵, 2021），意在避免教材治理體系的功能失衡。第一，在政策制度供給上，建立以國家權(quán)力為中心、以教材共治為發(fā)展愿景的統(tǒng)分制度。繼續(xù)出臺鼓勵教材協(xié)同共治的政策文件，賦予地方行政主體、社會主體、教育主體等更多的教材評價權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，保障教材治理的合法性、合理性，增強地方主體參與的積極性。第二，在政策內(nèi)容設(shè)計上，要建立教材彈性政策框架，優(yōu)化教材治理體系。置身這個復(fù)雜多元、不確定的時代，智能技術(shù)的引入帶來信息爆炸、知識高速更新等問題。因此，要建立教材內(nèi)容的“定期更新機制”，對教材進行全面評估與修訂，確保教材與時俱進。同時，建立教材管理“觸發(fā)機制”和“響應(yīng)機制”，確保教材監(jiān)測指標(biāo)達(dá)到某一閾值、遭遇突發(fā)事件或問題時，能自動啟動相應(yīng)的應(yīng)對措施。第三，在政策制度評價上，要引入社會評分機制，強化教材管理與監(jiān)督效果。即允許教師、學(xué)生、家長、社會團體、媒體等對教材建設(shè)與管理進行評分，強化評分結(jié)果應(yīng)用，將公眾評分結(jié)果作為國家和地方開展教材治理的重要依據(jù)，為教材治理效果的評估提供證據(jù)支持。

（二）提高地方事權(quán)承接力，激發(fā)主體教材治理活力

教材治理不僅是一套規(guī)則和一種活動，更是一個協(xié)調(diào)過程和一種持續(xù)的互動，它將行政主體、教育主體和社會主體等牽涉其中，構(gòu)建出一個復(fù)雜多層次的教材治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在有限的權(quán)力行使空間內(nèi)，如何平衡多主體需求建立共生發(fā)展的教材治理關(guān)系，如何協(xié)調(diào)教材治理的多元邏輯和整合多主體力量形成教材治理合力，顯得尤為重要。首先，應(yīng)明確不同主體作為事權(quán)承接者的共同身份標(biāo)識。通過統(tǒng)一的身份識別，增強地方主體參與教材治理的歸屬感，使其與國家立場始終保持一致，從而用好國家所讓渡的權(quán)力，履行好教材治理的行政責(zé)任、教育責(zé)任和社會責(zé)任。其次，提高地方多元主體對教材事權(quán)的承接能力。教材治理過程本質(zhì)上是一個政策制度的執(zhí)行過程，政策執(zhí)行過程中每一層級中的每一個組織都是行動者，每一個政策行動者都具有自己特定的能力、認(rèn)知以及偏好（張賢明 & 張力偉, 2021），地方主體提高教材事權(quán)承接力的關(guān)鍵就在于提升制度理解力、執(zhí)行力和轉(zhuǎn)化力。因此，聚焦教材管理秩序，行政主體要準(zhǔn)確掌握政策制度、指示要求背后隱藏的國家教材治理意圖，在理念執(zhí)行上“不打折扣”，同時也要避免成為“文件搬運工”，制定出體現(xiàn)國家意志和地方需求的地方性補充文件。聚焦教材使用事項，教育主體要以課程方案和課程標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩，規(guī)范自身教育教學(xué)實踐活動和行為。聚焦教材出版發(fā)行、監(jiān)督評價等事項，社會主體要理性解讀媒介平臺中的教材現(xiàn)象、國家和學(xué)校教材治理行為等，避免被技術(shù)或其他利益主體裹挾，通過整合自身資源優(yōu)勢，為國家和地方其他主體提供支持。最后，以國家這一權(quán)力主體為軸心，建立地方多主體協(xié)同參與的教材治理共同體。在教材治理現(xiàn)代化的共同事項下，應(yīng)打破碎片化治理、片面治理的現(xiàn)狀，走向共同治理。國家是治理體系現(xiàn)代化中具有權(quán)威引領(lǐng)功能的重大責(zé)任主體，遵循、維系和保障國家邏輯是治理體系現(xiàn)代化進程中必須堅守的基本原則（陳進華, 2019），這就使國家成為教材治理的最大單元，行政主體、教育主體、社會主體等成為具體治理單元，各單元要在分項而治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、責(zé)任共擔(dān)，釋放教材治理的地方效能。

（三）構(gòu)建公共治理空間，促進教材治理全域發(fā)展

優(yōu)化教材治理結(jié)構(gòu)和方式，統(tǒng)籌行政主體、教育主體和社會主體，提升教材治理的地方效果和價值，是教材治理現(xiàn)代化的重要旨?xì)w?；诓煌氖聶?quán)承接邏輯，教材治理的突破點是以公共空間為核心，以“數(shù)治”賦能構(gòu)建開放共促的教材公共治理空間。學(xué)校實質(zhì)是教材公共治理空間的具化表現(xiàn)。因此，教材治理的現(xiàn)代化對于教材公共治理空間而言，就是要讓地方各類教材主體立足教育或?qū)W校場域，指向?qū)W生發(fā)展本身，在促進教材育人質(zhì)量提升的過程中彰顯國家治理張力，更加積極地融入現(xiàn)代化進程，特別是要實現(xiàn)信息技術(shù)與教材治理的深度融合。第一，以大數(shù)據(jù)賦能教材決策治理。利用大數(shù)據(jù)信息打造智慧教材治理場景，突破時間、數(shù)據(jù)、場所的物理界限，建立智能化的教材決策支持系統(tǒng)，通過在線生成可視化的教材使用圖譜，不同主體能構(gòu)建教材使用決策模型，從而促進相關(guān)行政決策、社會決策或教育決策的提出。第二，以傳播技術(shù)賦能教材輿論治理。利用人工智能、大數(shù)據(jù)等，實時分析社交媒體或公眾關(guān)于教材的輿論情緒、熱點分布，通過生成“輿論情緒地圖”，精準(zhǔn)制定教材輿論引導(dǎo)策略。通過虛擬現(xiàn)實技術(shù)（VR）、增強現(xiàn)實技術(shù)（AR）等真實展現(xiàn)教材輿論傳播過程和影響，增進公眾對教材輿論治理的理解，從而形成積極的輿論導(dǎo)向和氛圍。第三，以智能適應(yīng)技術(shù)賦能教材用戶治理。用戶治理的核心是滿足教材使用者的需要，學(xué)生作為教材的主要使用者，自然成為教材治理的重中之重，由此可引進智能適應(yīng)學(xué)習(xí)分析系統(tǒng)為學(xué)生精準(zhǔn)畫像、提供AI教材輔助工具幫助學(xué)生學(xué)習(xí)，以及利用虛擬學(xué)習(xí)助手、情感計算等識別學(xué)生情緒和調(diào)整內(nèi)容推薦，以增強學(xué)生的學(xué)習(xí)滿意度和體驗感。第四，以區(qū)塊鏈技術(shù)賦能教材審查治理。利用區(qū)塊鏈技術(shù)記錄和保存教材編寫、審查、出版、使用等痕跡，確保信息不可隨意篡改，同時公眾能將反饋意見上傳存儲，確保教材治理過程的透明度和可追溯性?？傮w而言，從教材治理到教材治理現(xiàn)代化，不變的是教材治理的國家立場和權(quán)力承接路線，而動態(tài)演變的是教材治理手段或方式。教材治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，必將推動教材治理向綜合治理、技術(shù)融合治理的方向發(fā)展。

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The Starting Point, Logical Representation, and Practical Path of Authority Undertaking in the Modernization of Teaching Material Governance

Zhao Jiali, Luo Shengquan

Abstract:With the transformation and reform of society and the formation of China’s teaching material leadership system and organizational framework, the authority distribution system in the field of teaching materials has been improved. Under the unified national distribution of authority, the local handover of administrative, educational, and social authority for teaching material highlights the necessity of local entities participating in teaching material governance to maintain the national will and stabilize the power structure. Authority undertaking provides a perspective for local entities to participate in collaborative governance for the modernization of teaching material governance. By presenting the basic overview of teaching material governance modernization through the reasons for undertaking, what to undertake, and who will undertake it, we can clarify the starting point of authority undertaking for local entities’ participation in teaching material governance, and form a triple logic of authority undertaking, with administrative entities taking power regulation as the axis, educational entities relying on independent practice, and social entities taking contracts as the link, promoting the modernization of teaching material governance to be characterized by direct governance, adaptive governance, and effective governance. In order to implement the national stance and power choices for teaching material governance, and stimulate the enthusiasm of local entities, it is necessary to enhance the resilience of the teaching material system, optimize the teaching material policy governance system, enhance the transmission of local authority, stimulate the vitality of main teaching material governance, and build a public governance space to promote the comprehensive development of teaching material governance.

Keywords:teaching material governance; authority undertaking; modernization; national power; local entities

作者簡介

趙佳麗，云南師范大學(xué)教育學(xué)部副教授（通訊作者: 1425948759@qq.com 昆明 650500）。

羅生全，西南大學(xué)教師教育學(xué)院院長、教授（重慶 400715）。

基金項目

國家社會科學(xué)基金2023年度教育學(xué)青年項目“事權(quán)承接視域下義務(wù)教育教材管理機制及優(yōu)化路徑研究”（項目編號：CHA230305）

責(zé)任編輯：單玲

期刊簡介

《中國遠(yuǎn)程教育》創(chuàng)刊于1981年，是教育部主管、國家開放大學(xué)主辦的綜合性教育理論學(xué)術(shù)期刊，是中文社會科學(xué)引文索引（CSSCI） 來源期刊、全國中文核心期刊、中國人文社會科學(xué)期刊AMI綜合評價（A刊） 核心期刊、中國科學(xué)評價研究中心（RCCSE） 核心期刊、中國期刊方陣雙效期刊、人大復(fù)印報刊資料重要轉(zhuǎn)載來源期刊，面向國內(nèi)外公開發(fā)行。

本刊關(guān)注重大教育理論與政策，推動科技賦能教育，反映國際學(xué)術(shù)前沿，聚焦本土教育改革，注重學(xué)術(shù)研究規(guī)范，提倡教育原創(chuàng)研究。

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