楊彬權(quán)

（西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）

　　摘 要：相對集中行政裁決權(quán)是將分散配置到行政機(jī)關(guān)的行政裁決權(quán)集中起來，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的制度，其理論基礎(chǔ)是整體性政府理論、相對的司法統(tǒng)合理論和功能適當(dāng)理論。相對集中行政裁決權(quán)具有確保行政裁決獨(dú)立性和公正性、提高行政裁決權(quán)質(zhì)效、改善行政裁決權(quán)的監(jiān)督和提升行政裁決在多元糾紛化解機(jī)制中的地位等價(jià)值。相對集中行政裁決權(quán)具有三種實(shí)踐模式：第一種是設(shè)立行政裁決中心，實(shí)現(xiàn)行政裁決部門的空間集合，但行政裁決權(quán)仍然保留在原行政裁決部門；第二種是將行政裁決職能并入行政復(fù)議機(jī)關(guān)，成立行政復(fù)議裁決委員會(huì)行使行政裁決權(quán)；第三種是成立行政裁決局，相對集中行使行政裁決權(quán)，原行政裁決部門不再行使行政裁決權(quán)。其中，行政裁決局模式才是實(shí)質(zhì)意義上的相對集中行政裁決權(quán)。相對集中行政裁決權(quán)后應(yīng)當(dāng)通過建立行政裁決官和行政裁決業(yè)務(wù)專家制度、設(shè)立行政裁決委員會(huì)、制定行政裁決工作規(guī)范和加強(qiáng)培訓(xùn)等措施確保行政裁決的專業(yè)性和職業(yè)化。

　　關(guān)鍵詞：行政裁決；相對集中行政裁決權(quán)；行政裁決中心；行政復(fù)議裁決機(jī)構(gòu)；行政裁決局

　　經(jīng)過多年的發(fā)展，行政裁決已經(jīng)成為我國解決民事糾紛的一種典型的模式化的行政行為。 但行政裁決由于受到多重因素的影響在具體實(shí)踐中并沒有發(fā)揮出人們期望的專業(yè)、高效和化解民事糾紛“分流閥”的重大作用，甚至許多領(lǐng)域的行政裁決已經(jīng)處于“名存實(shí)亡”的狀態(tài) ，為此對行政裁決制度進(jìn)行改革與完善的呼聲不絕于耳，黨的二十屆三中全會(huì)也明確提出要“完善行政裁決制度”。在這些改革呼聲中，除個(gè)別學(xué)者極端的主張取消行政裁決制度外 ，大多數(shù)論者把行政裁決制度的功能和優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮歸因于行政裁決制度的不完善，紛紛提出要制定統(tǒng)一的《行政裁決法》或《行政程序法》對行政裁決的對象、范圍、程序等進(jìn)行立法完善。 但就目前現(xiàn)有的研究成果來看，學(xué)者提出的改革措施對行政裁決制度之完善雖有一些推動(dòng)作用，但其也主要是部分解決了行政裁決的混亂和程序等問題，對于行政裁決認(rèn)同度低、行政裁決效能不佳、獨(dú)立性欠缺、行政裁決碎片化和分散化等問題尚無法從根本上予以解決。學(xué)界提出的這些改革措施都是在部門行政裁決視域下進(jìn)行的局部性改革，而非整體性政府視域下的改革，是個(gè)“半吊子”的改革，而非徹底的全局性改革，并不能有效解決行政裁決的獨(dú)立性、公正性、碎片化和高效性等問題。如果要真正“激活”行政裁決制度，從根本上解決這些問題，相對集中行政裁決權(quán)也許是一條不錯(cuò)的改革路徑。在我國，相對集中行政權(quán)并非一個(gè)新鮮的事物，先前已有行政處罰、行政許可、行政復(fù)議等行政權(quán)力的相對集中，且已經(jīng)制度化，但對行政裁決權(quán)進(jìn)行相對集中卻是一個(gè)新課題，需要進(jìn)行充分的前期理論準(zhǔn)備工作。正是基于此種原因，本文重點(diǎn)分析了我國相對集中行政裁決權(quán)的理論基礎(chǔ)、價(jià)值和三種改革方案等基本理論問題，以冀為我國行政裁決制度應(yīng)有功能的發(fā)揮和制度之完善提供些許助益。

　　一、何為相對集中行政裁決權(quán)？

　　（一）相對集中行政裁決權(quán)的要義

　　相對集中行政裁決權(quán)作為相對集中行政權(quán)的一種，是繼行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)和行政復(fù)議權(quán)相對集中之后的“第四波”行政權(quán)的相對集中，具體是指將若干分散到行政機(jī)關(guān)的行政裁決權(quán)集中起來，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，行政裁決權(quán)集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政裁決權(quán)的行為及所構(gòu)成的制度。與行政處罰、許可、復(fù)議等行政權(quán)相對集中不同 ，相對集中行政裁決權(quán)的主要目的是通過對行政裁決權(quán)力分化組合形成相對集中狀態(tài)，配置給某一個(gè)行政組織由其統(tǒng)一行使，在此基礎(chǔ)上形成合理的行政組織結(jié)構(gòu)、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和行政運(yùn)行機(jī)制， 最終“盤活”行政裁決制度，解決長期以來我國行政裁決制度碎片化和分散化、獨(dú)立性不足和認(rèn)同度較低等弊端，進(jìn)一步健全社會(huì)矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系和優(yōu)化行政裁決權(quán)的配置與運(yùn)行機(jī)制。相對集中行政裁決權(quán)可從空間、程序、事項(xiàng)、職權(quán)集中等維度來展開。（1）空間集中，是指各行政裁決機(jī)關(guān)集中辦理裁決案件，是行政裁決權(quán)形式性的集中，主要表現(xiàn)為行政裁決中心模式。（2）程序壓減，也即行政裁決事項(xiàng)的手續(xù)精簡，包括壓縮時(shí)間、減少環(huán)節(jié)、消減材料等，程序壓減需符合公開、參與、中立等正當(dāng)程序的要求，具體表現(xiàn)主要是制定統(tǒng)一的行政裁決程序規(guī)則或行政裁決法。（3）事項(xiàng)歸并，就是將性質(zhì)相同的事項(xiàng)的行政裁決權(quán)進(jìn)行整合，本質(zhì)上代表了行政裁決權(quán)在部門間的調(diào)整，是同類事項(xiàng)管轄的實(shí)質(zhì)性集中。事項(xiàng)歸并，包括橫向集中（一級政府部門內(nèi)部以及各部門間行政裁決事項(xiàng)歸并，例如自然資源部門可以將土地、林地、草地等自然資源引發(fā)的使用權(quán)糾紛的裁決事項(xiàng)進(jìn)行歸并）和縱向集中（事項(xiàng)層級向下集中或者向上集中）。（4）職權(quán)整合，是最實(shí)質(zhì)性的裁決權(quán)集中。職權(quán)集中需在上述各層次探索的基礎(chǔ)上，形成優(yōu)化行政裁決權(quán)配置的方案；在具體內(nèi)容上也綜合性地包含了組織、程序和事項(xiàng)的集中。行政裁決的職權(quán)整合可以通過單獨(dú)創(chuàng)設(shè)具有行政裁決職權(quán)的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。

　　（二）相對集中行政裁決權(quán)的構(gòu)成要素

　　1.內(nèi)容要素：以行政裁決權(quán)能為對象。行政裁決權(quán)能是行政裁決制度的核心，正是由于有了裁決權(quán)，行政裁決機(jī)關(guān)才具有處理部分民事糾紛的權(quán)力。相對集中行政裁決權(quán)改變了各單行法律法規(guī)對行政裁決權(quán)的配置結(jié)構(gòu)，將分散的裁決權(quán)集中行使，設(shè)置專門行政裁決機(jī)關(guān)，被集中裁決權(quán)的各原行政機(jī)關(guān)不再享有裁決民事案件的審查權(quán)和裁決權(quán)。

　　2.方法要素：以集中為手段。集中是對分散元素的聚集，以形成一個(gè)具有核心聚集力的全新組織系統(tǒng)的行為方式。相對集中裁決權(quán)通過集中的方法，將原本分散到各行政執(zhí)法部門的行政裁決權(quán)統(tǒng)一整合，聚集到專門的組織機(jī)構(gòu)集中行使。通過實(shí)質(zhì)改變行政機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)能的組合狀態(tài)，進(jìn)而改變行政裁決案件的管轄，以實(shí)現(xiàn)裁決案件辦理機(jī)構(gòu)從多部門到單一部門，從分散到聚合的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了對行政裁決權(quán)能的再分配和優(yōu)化整合。

　　3.標(biāo)準(zhǔn)要素：以相對為尺度。從我國相對集中行政權(quán)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，“集中的權(quán)力范圍是有限的，并不是所有的權(quán)力都可以集中，也不是所有的權(quán)力都集中在一個(gè)機(jī)關(guān)手中?！?“相對”作為集中行政裁決權(quán)的限定語，表明行政裁決權(quán)的集中是相對的，并非絕對的。相對集中行政裁決權(quán)中的“相對”一詞包含兩個(gè)維度：橫向上，相對集中裁決權(quán)制度往往只集中部分行政機(jī)關(guān)的行政裁決權(quán)能；縱向上，排除了下級行政機(jī)關(guān)或具有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)裁決權(quán)能的集中。因此，相對集中裁決權(quán)制度下的相對是雙重的，即排除對全部行政機(jī)關(guān)裁決權(quán)的吸收，也排除了對下級行政機(jī)關(guān)或具有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)裁決職權(quán)的窮盡吸收。本文所探討的主要是橫向維度上的行政裁決權(quán)相對集中，這種意義上的集中行政裁決權(quán)，核心是相對集中，而不是絕對集中。“相對集中”是說行政裁決權(quán)體制改革是漸進(jìn)性、務(wù)實(shí)的且是開放性的，一旦出現(xiàn)了新的裁決事項(xiàng)也可以集中起來，且被集中行政裁決職權(quán)是原行政機(jī)關(guān)所擁有的行政裁決權(quán)能的一部分，例如裁決案件的調(diào)查取證權(quán)有可能還保留在原裁決機(jī)關(guān)。另外如果某些行政裁決機(jī)構(gòu)獨(dú)立性較強(qiáng)，能夠較好的履行行政裁決職能也可以不集中或不能集中，例如目前的專利和商標(biāo)行政裁決。這就意味著不是所有行政部門的所有裁決事項(xiàng)都要?jiǎng)潥w統(tǒng)一的裁決機(jī)構(gòu)，而是要以提高行政裁決的效率、專業(yè)和公正為原則，劃轉(zhuǎn)部分行政機(jī)關(guān)行政裁決權(quán)而非全部。相對集中行政裁決權(quán)是介于行政裁決權(quán)完全分化和全部集中之間的一種形態(tài)，完全集中行政裁決權(quán)是不可能的，相對集中并不排除部分事項(xiàng)的行政裁決權(quán)的分化。我們?nèi)绻晃兜貜?qiáng)調(diào)綜合集中，將所有行政裁決權(quán)限全部集中到一個(gè)統(tǒng)一的裁決機(jī)關(guān)手中，不僅邏輯上難以自洽，而且也不科學(xué)和欠缺專業(yè)性，可能導(dǎo)致相對集中行政裁決制度難以達(dá)到高效和順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　二、為何相對集中行政裁決權(quán)？

　　（一）相對集中行政裁決權(quán)的理論基礎(chǔ)

　　行政法所講的理論基礎(chǔ)，“是指能夠揭示行政法所賴以存在的基礎(chǔ)，并用以解釋各種行政法現(xiàn)象以及指導(dǎo)行政法學(xué)研究和行政法制建設(shè)的最基本理論” 。任何一項(xiàng)法律制度都有支撐其發(fā)展與變革的理論基礎(chǔ)作為指導(dǎo)?！耙环N法律制度如果沒有一種理性的理論作指導(dǎo)，它就不會(huì)是自覺的、理性的和科學(xué)的，而是盲目的、非理性的和支離破碎的。” 因此，相對集中行政裁決權(quán)制度改革必然要有相應(yīng)的理論基礎(chǔ)用來解釋行政裁決權(quán)集中的現(xiàn)象，并為相對集中行政裁決權(quán)法律制度建設(shè)提供合理性基礎(chǔ)和方向性指引。本文認(rèn)為，相對集中行政裁決權(quán)的理論基礎(chǔ)主要有整體性政府理論、相對的司法統(tǒng)合理論和功能適當(dāng)理論，同時(shí)行政裁決的特性和窘迫也要求相對集中行政裁決權(quán)。

　　1.整體性政府理論

　　整體性政府理論是在克服新公共管理改革強(qiáng)調(diào)的部門分工和專業(yè)化導(dǎo)致的政府治理的“碎片化”“分散化”過程中提出的一種理論學(xué)說，該理論既矯正了權(quán)力的過度分散引發(fā)的問題，又凸顯了適度的集中權(quán)力的優(yōu)勢。不可否認(rèn)的是新公共管理改革提升了政府的工作效率，也提高了公共服務(wù)的質(zhì)量。然而，由于改革強(qiáng)調(diào)政府部門分工和專業(yè)化程度的提升，其同時(shí)也帶來了政府治理的“碎片化”和“分散化”。為了克服這一弊端， 20世紀(jì)90年代中后期，西方國家掀起了第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)，改革的重點(diǎn)是從分工和專業(yè)化的分散化政府轉(zhuǎn)向整體性政府( Whole-of-Government，WOG)。整體性政府理論就是要?jiǎng)?chuàng)建一種跨職能的功能合作模式，該模式在整體論思維的指導(dǎo)下，注重與不同機(jī)構(gòu)和部門開展專業(yè)化合作，解決突出的職能重疊問題，提供整合的綜合服務(wù)。 整體性政府理論內(nèi)涵豐富 ，但總括起來，主要以“整體化”思維為導(dǎo)向在兩個(gè)方面重點(diǎn)發(fā)力：第一方面是整合政府機(jī)構(gòu)職能，形成“大部門制”。合并一些功能相近、甚至功能雷同的政府機(jī)構(gòu)，解散一些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，同時(shí)在過去被鼓勵(lì)進(jìn)行無限制競爭的地方機(jī)構(gòu)這一微觀層面重新建立合作的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)；第二個(gè)方面是協(xié)調(diào)部門職能，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同合作。 整體政府的核心目的是通過對政府內(nèi)部相互獨(dú)立的各個(gè)部門和各種行政要素的整合、政府與社會(huì)的整合以及社會(huì)與社會(huì)的整合來實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)。 整體性政府理論在行政法上的具體展現(xiàn)就是行政一體性原則，也即“在機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)，地方各級人民政府行政機(jī)構(gòu)職責(zé)相同或者相近的，原則上由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)?！?在我國，為克服部門式行政裁決制度所導(dǎo)致的裁決過程的碎片化、流程破碎、資源割裂、效能低下的問題，將分散在地方各級人民政府及職能部門擁有的具有相同職能的行政裁決權(quán)剝離出來，通過整合各行政機(jī)構(gòu)擁有的行政裁決職能、裁決資源和要素，原則上設(shè)置一個(gè)相對獨(dú)立的行政部門或中心承擔(dān)行政裁決職能，推動(dòng)碎片政府朝著為公眾提供整合性行政裁決服務(wù)為核心的整體政府方向發(fā)展，這正是整體性政府理論的基本要求和具體體現(xiàn)。整體性政府理論不僅能夠解釋和論證行政裁決權(quán)相對集中行使的現(xiàn)象，也能夠指引相對集中行政裁決權(quán)制度的改革方向和路徑。因此，整體性政府理論不僅可以成為西方國家行政體制改革的理論基礎(chǔ)，也可以作為我國相對集中行政裁決權(quán)改革的理論依據(jù)。

　　2.相對的司法統(tǒng)合理論

　　相對的司法統(tǒng)合理論是我國學(xué)者提出的一種理論學(xué)說。該理論認(rèn)為司法權(quán)力要統(tǒng)一，審判權(quán)只能由專門的審判機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，其他機(jī)關(guān)不得分享。但司法統(tǒng)一始終是一個(gè)相對的概念，應(yīng)該正視司法的某種程度的地方性，中國司法注定只能走向“相對的統(tǒng)合之道”。 根據(jù)相對的司法統(tǒng)合理論，司法權(quán)只有統(tǒng)一配置專門的機(jī)關(guān)和集中行使，才能有效防止司法權(quán)的地方化和部門化，防止司法權(quán)受到地方或部門利益團(tuán)體不當(dāng)控制和干擾，但這種統(tǒng)合又不是絕對的，而是相對的。行政裁決權(quán)是行政機(jī)關(guān)居中解決與行政管理事項(xiàng)密切相關(guān)的民事糾紛的裁判權(quán)力，原本是一種行政權(quán)，但由于行政裁決權(quán)承載了司法的部分職能，具有了司法的中立、被動(dòng)等特性，與司法追求公平正義的價(jià)值不謀而合，產(chǎn)生了共鳴， 因此也就具有了司法的屬性，成為一種“準(zhǔn)司法權(quán)”。作為一種解決糾紛的“準(zhǔn)司法權(quán)”，根據(jù)司法統(tǒng)合理論，行政裁決權(quán)不應(yīng)該像現(xiàn)在這樣分散在大多數(shù)的政府職能部門，而是應(yīng)該統(tǒng)一配置到專門的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)，集中統(tǒng)一行使，以維護(hù)行政裁決權(quán)的獨(dú)立和公正行使。但同時(shí)行政裁決權(quán)的統(tǒng)合與集中又是相對的，而非是絕對的，不可能也沒有必要把所有的各部門擁有的的行政裁決權(quán)都統(tǒng)合或集中起來，對于一些專業(yè)性較強(qiáng)、復(fù)雜的、性質(zhì)差異大的行政裁決權(quán)仍然可以保留在原來的行政裁決機(jī)關(guān)，實(shí)施一定程度的分散設(shè)立。由此可見，相對的司法統(tǒng)合理論從司法的角度為相對集中行政裁決權(quán)提供了理論依據(jù)。

　　3.功能適當(dāng)原理

　　功能適當(dāng)原理是德國聯(lián)邦憲法法院在1984年飛彈部署判決（Raketenstationierung-urteil）案中接受?ssenbühl的學(xué)說見解 ，提出的關(guān)于國家權(quán)力配置的觀點(diǎn)。德國聯(lián)邦憲法法院在判決中強(qiáng)調(diào)權(quán)力的區(qū)分與不同功能配置不同機(jī)關(guān)，其主要目的在于使國家決定達(dá)到盡可能正確的境地，換言之，即要求國家事務(wù)應(yīng)由在內(nèi)部組織、組成方式、功能與決定方式等各方面均具備最佳條件的機(jī)關(guān)來擔(dān)當(dāng)作成。 功能適當(dāng)原理將功能作為權(quán)力配置的核心，反對形式主義所強(qiáng)調(diào)的嚴(yán)格分權(quán)，注重權(quán)力配置的功能適當(dāng)，認(rèn)為權(quán)力分立的核心不在于自由，而在于效率，其本質(zhì)在于形式與功能的吻合，在于將職能分配給最適合它的機(jī)關(guān)。功能適當(dāng)原理下權(quán)力配置有兩個(gè)規(guī)范教義：其一是以機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)決定職權(quán)歸屬，即國家職權(quán)應(yīng)當(dāng)配置給適合承擔(dān)該職能的機(jī)關(guān)；其二是因應(yīng)職權(quán)需要調(diào)整組織結(jié)構(gòu)及承擔(dān)該職能的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在組織、人員、程序上做出調(diào)整，以更好的承擔(dān)該項(xiàng)職能功能。 這也就是說，在功能適當(dāng)原理指導(dǎo)下，一方面要求考慮機(jī)關(guān)的組織地位以及條件，將權(quán)力配置給適合承擔(dān)相應(yīng)職能的機(jī)關(guān)；另一方面，要求為機(jī)關(guān)配置的權(quán)力同樣也是適當(dāng)?shù)模仨氂欣谕瓿蓢胰蝿?wù)，滿足功能要求。 由此也可以反向引申出，功能適當(dāng)原理中的不適配禁止原則，也就是“當(dāng)某機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與由它所行使的基本功能之間不適配時(shí)，那么這樣的功能行使與分配在原則上是被禁止的?！?按照不適配禁止原則，當(dāng)某機(jī)構(gòu)與由它所行使的基本功能之間不適配時(shí)，就要考慮由哪個(gè)機(jī)構(gòu)行使該項(xiàng)職能更合適，或者設(shè)立新的機(jī)構(gòu)去落實(shí)。

　　我國當(dāng)前的部門行政裁決權(quán)配置是在分權(quán)原則下進(jìn)行的配置，這種權(quán)力配置當(dāng)時(shí)考慮的更多的是如何科學(xué)分割行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的制約和公民權(quán)益的保障，對于依附在行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)上面的行政裁決權(quán)當(dāng)時(shí)并沒有做過多的功能設(shè)計(jì)考慮，沒有充分考慮行政裁決功能的發(fā)揮，沒有配置專門的組織機(jī)構(gòu)和人員處理行政裁決糾紛，沒有考慮行政裁決權(quán)與機(jī)構(gòu)功能的匹配程度，導(dǎo)致行政裁決功能難以有效發(fā)揮。相對集中行政裁決權(quán)就是將配置不當(dāng)?shù)?、不匹配的分布在各部門的行政裁決權(quán)整合起來，集中配置給專門的組織機(jī)構(gòu)和專業(yè)的工作人員，其目的就是通過集中整合與優(yōu)化，做到機(jī)構(gòu)、權(quán)力和行政裁決功能的適配，更好地發(fā)揮行政裁決解決糾紛的功能。由此可見，功能適當(dāng)理論從行政裁決權(quán)與機(jī)構(gòu)功能匹配適當(dāng)?shù)慕嵌葹樵O(shè)置統(tǒng)一的行政裁決機(jī)關(guān)、集中配置行政裁決權(quán)能提供了具體操作的技術(shù)支持，成為我國將行政裁決權(quán)集中整合配置于專門的行政裁決機(jī)關(guān)的重要理論依據(jù)。

　　4.除上述理論依據(jù)外，相對集中行政裁決權(quán)也是行政裁決自身特性之要求使然。從行政裁決本質(zhì)來看，行政裁決是行政機(jī)關(guān)居中裁決與行政管理事項(xiàng)密切相關(guān)的平等主體之間的民事糾紛的行為，法理上要求行政機(jī)關(guān)必須具有獨(dú)立的地位，居中裁決糾紛，且裁決規(guī)則和裁決結(jié)果必須要統(tǒng)一，不能相互矛盾，不得影響政府公信力。通過集中行政裁決權(quán)可以解決行政裁決權(quán)過度分散帶來的獨(dú)立性不足、適用規(guī)則和裁決結(jié)果不統(tǒng)一等問題，使行政裁決“居中裁決”的中立性加強(qiáng)，增強(qiáng)了行政裁決機(jī)關(guān)公正裁決和防御其他機(jī)關(guān)干預(yù)的能力，也有利于國家立法機(jī)關(guān)按“一部門、一立法”的規(guī)則為行政裁決權(quán)的行使制定統(tǒng)一的裁決規(guī)則，確保行政裁決的規(guī)范化和裁決結(jié)果的統(tǒng)一。

　　上述理論從不同角度論證了相對集中行政裁決權(quán)具有的正當(dāng)性和合理性。整體性政府理論論證了部門行政裁決權(quán)可以集中起來交由一個(gè)專門機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，強(qiáng)調(diào)相對集中行政裁決權(quán)的“集中性”；相對的司法統(tǒng)合理論論證了具有司法屬性的行政裁決權(quán)可以統(tǒng)合集中到專門的機(jī)關(guān)，但這種統(tǒng)合集中又是相對的，不可能是絕對的，注重相對集中行政裁決權(quán)的“相對性”。功能適當(dāng)理論論證了行政裁決權(quán)集中配置于與其功能適當(dāng)?shù)膶ｉT機(jī)構(gòu)，能夠充分發(fā)揮行政裁決功能，注重相對集中行政裁決權(quán)的“功能性”。行政裁決的自身特性論證了相對集中行政裁決權(quán)的“必要性”。整體而言，這些理論相得益彰、相輔相成、相互促進(jìn)，共同構(gòu)成了支撐相對集中行政裁決權(quán)的理論基石。

　?。ǘ┫鄬行姓脹Q權(quán)的價(jià)值

　　相對集中行政裁決權(quán)打破了我國原有行政裁決權(quán)的配置與運(yùn)行模式，通過職權(quán)的重新配置與整合，將部門行政裁決權(quán)集中統(tǒng)一行使，不僅能夠健全和完善我國現(xiàn)行的行政裁決制度，使行政裁決擺脫制度適用“困局”和制度發(fā)展“瓶頸”，而且也順應(yīng)和符合十八大以來黨中央和國務(wù)院“健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能”的時(shí)代要求和歷史進(jìn)程。因此，相對集中行政裁決權(quán)作為推進(jìn)行政裁決制度改革和實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的“一顆火種”，必然承載著多方面的價(jià)值，主要表現(xiàn)在以下方面：

　　1.確保行政裁決的獨(dú)立性和公正性

　　行政裁決是行政機(jī)關(guān)以第三者身份居中解決民事爭議的一種行政行為，其第一要義就是公正裁決。 但是如果行政裁決機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，尤其是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與裁決機(jī)構(gòu)不能很好地區(qū)分，就很難保證裁決的中立性與公正性。 在部門分散裁決格局下，盡管我國的行政裁決機(jī)構(gòu)有地方人民政府（實(shí)踐中是由相關(guān)政府職能部門代替履行）、行政機(jī)關(guān)的法制部門和設(shè)立的專門的裁決機(jī)構(gòu)等 ，但行政裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性很弱，他們往往直屬于行政機(jī)關(guān)，機(jī)構(gòu)成員也往往是該行政機(jī)關(guān)的工作人員。這樣的地位很難保障其裁決的公正性。 實(shí)踐中，有權(quán)進(jìn)行行政裁決的行政機(jī)關(guān)通常沒有專門為行政裁決設(shè)立的機(jī)構(gòu)以及專門的行政裁決辦案人員，當(dāng)發(fā)生了與其行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛時(shí)，這類行政機(jī)關(guān)通常都是派出行政執(zhí)法人員邊執(zhí)法邊順帶地解決。 這種由同一機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法人員行使行政裁決權(quán)，執(zhí)法人員會(huì)更多地考慮行政執(zhí)法問題，而對裁決糾紛僅僅當(dāng)作一種附屬職能，不可能對其投入更多的時(shí)間和精力。 這種狀況導(dǎo)致的結(jié)果就是這些執(zhí)法人員既要辦理日常行政執(zhí)法案件，又要辦理行政裁決案件，從而難以保證行政裁決決定的質(zhì)量。

　　另外，在裁決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛過程中，享有行政裁決職權(quán)的行政部門往往也是民事權(quán)利的認(rèn)定或確認(rèn)部門，都有先入為主的偏見，嚴(yán)重影響裁決決定的客觀公正性，行政裁決過程的公信力自然大打折扣。例如有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)爭議，在集體土地經(jīng)過征收等一系列程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，國家取得的國有土地建設(shè)用地使用權(quán)是通過出讓或轉(zhuǎn)讓方式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。然而這兩種方式都由自然資源部門主導(dǎo)，如果發(fā)生土地權(quán)屬糾紛，自然資源部門為了確保自己原來作出的相關(guān)行為的合法性和合理性，難免會(huì)作出有失公允的行政裁決決定。 特別是行政裁決處理的糾紛，都是與行業(yè)行政管理部門行使職權(quán)和管理事項(xiàng)相關(guān)的民法上的糾紛，由于受本位利益或部門利益的影響，難以確保行政裁決部門在裁決該民事糾紛時(shí)是公平公正的。這種夾雜了行政管理部門“私貨”的行政裁決必然違背了中立、公正、不偏私的原則和“自己不能作自己案件的法官”的規(guī)則要求。 同時(shí)，行政裁決機(jī)構(gòu)人員非職業(yè)化，缺乏經(jīng)驗(yàn)及制度保障，使得裁決結(jié)果容易受到個(gè)人偏見及領(lǐng)導(dǎo)意見的影響。 行政裁決機(jī)構(gòu)的不獨(dú)立和公正性欠缺，導(dǎo)致行政裁決職能在實(shí)踐中不斷“虛化”，甚至大部分行政裁決職能長時(shí)期已經(jīng)不再運(yùn)用和發(fā)揮作用。因此，“很多國家在行政裁決制度的改革過程中，一個(gè)共同的行動(dòng)就是減少行政裁決機(jī)構(gòu)與主管機(jī)關(guān)的牽連，增強(qiáng)行政裁決人員的中立性，保證行政裁決結(jié)果的公正?！?/p>

　　相對集中行政裁決權(quán)改革，通過相對集中各部門擁有的行政裁決職能，將行政裁決權(quán)從行政執(zhí)法權(quán)中剝離出來，使得行政裁決職能和行政執(zhí)法職能得以分隔，設(shè)立專門的行政裁決中心或裁決部門統(tǒng)一行使裁決權(quán)，實(shí)現(xiàn)了行政裁決機(jī)構(gòu)與原各政府裁決部門的相對獨(dú)立，以往受部門利益驅(qū)動(dòng)，違法裁決或不愿裁決的現(xiàn)象、案件裁判尺度不一、同案不同判等問題也將會(huì)明顯得到改善。而且通過相對集中行政裁決權(quán)，整合了原先分散的人力資源，專業(yè)人員配備將統(tǒng)一規(guī)劃補(bǔ)給，行政裁決機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和專業(yè)性將大大加強(qiáng)，能夠在很大程度上確保行政裁決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和裁決結(jié)果的公正性。

　　2.提高行政裁決權(quán)質(zhì)效

　　行政裁決權(quán)質(zhì)效是指行政裁決權(quán)在行使過程中所體現(xiàn)出的質(zhì)量和效能，是衡量行政裁決機(jī)關(guān)裁決水平的重要指標(biāo)，它主要包括行政裁決質(zhì)量、行政裁決效率和行政裁決效果等三個(gè)方面的內(nèi)容。

　　首先，相對集中行政裁決權(quán)能夠提升行政裁決質(zhì)量。相對集中行政裁決權(quán)后，由于具有了專門的行政裁決機(jī)構(gòu)和行政裁決人員依法受理、審理和裁決案件，行政裁決人員不再屬于兼職和“搞副業(yè)”，都成了專業(yè)化和職業(yè)化的工作人員，從而可以集中精力和時(shí)間依法審理和裁決案件，積累裁判經(jīng)驗(yàn)，行政裁決案件的質(zhì)量明顯提高。

　　其次，相對集中行政裁決權(quán)有助于提高行政裁決效率。行政效率是行政管理價(jià)值尺度中的頭號公理。 所有的法律活動(dòng)都是以有效配置和利用資源的效率最大化為目的。 在部門行政裁決格局下，各部門及其相關(guān)科室既有行政執(zhí)法權(quán)，又有行政裁決權(quán)。由于行政執(zhí)法權(quán)常處于行政管理的前端，行政執(zhí)法各部門、科室在工作重點(diǎn)上往往傾向于重視行政執(zhí)法、輕視行政裁決，再加上缺少專門的行政裁決工作人員時(shí)常會(huì)產(chǎn)生行政裁決推諉扯皮或久拖不決等低效率現(xiàn)象。推進(jìn)行政裁決權(quán)相對集中改革，將行政裁決職能剝離出去由專門機(jī)構(gòu)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了行政裁決職能與執(zhí)法職能相分離。行政裁決與執(zhí)法職能的分離與分割使行政裁決權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)的邊界更加清晰，職責(zé)更加明確，不僅從根本上杜絕了重執(zhí)法、輕裁決現(xiàn)象，而且使得裁決和執(zhí)法工作各自運(yùn)作更加順暢和規(guī)范。由于有了專門的機(jī)構(gòu)和人員保障，行政裁決案件的效率大幅提升，同時(shí)由于原先享有行政裁決權(quán)部門不再行使裁決權(quán)，而專司行使行政執(zhí)法工作，執(zhí)法效率也有了很大提升，從而實(shí)現(xiàn)了行政裁決與行政執(zhí)法效率提升的“雙贏”。

　　最后，相對集中行政裁決權(quán)能夠取得較好的裁決效果。這種裁決效果主要體現(xiàn)在公眾對行政裁決的接受度和滿意度都較以前有所提高。人民接受和滿意是任何政府機(jī)構(gòu)的奮斗目標(biāo)和前進(jìn)方向。人民的接受度和滿意度是衡量任何政府機(jī)構(gòu)改革效能發(fā)揮的重要標(biāo)準(zhǔn)。相對集中行政裁決權(quán)后，由于有了專門的行政裁決機(jī)構(gòu)和專業(yè)的行政裁決人員裁決民事糾紛案件，不會(huì)或很少發(fā)生遲遲不作為或者違法裁決案件的行為，行政裁決案件公信力不斷提升，社會(huì)公眾對裁決結(jié)果的認(rèn)可和評價(jià)較高，對行政裁決結(jié)果的接受度較高，自覺履行裁決結(jié)果的意愿較強(qiáng)。同時(shí)行政裁決機(jī)構(gòu)也可以通過集成運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+行政裁決在線”等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)行政裁決案件受理、審查、裁決及公開全流程網(wǎng)上辦理，當(dāng)事人維權(quán)一次都不用跑，便能夠?qū)崿F(xiàn)案結(jié)事了，從而民眾滿意度也會(huì)有很大提高。

　　3.改善對行政裁決權(quán)的監(jiān)督

　　盡管行政法學(xué)界對行政裁決權(quán)是行政權(quán)還是司法權(quán)的法律屬性還有爭議，但無論如何，行政裁決權(quán)作為一項(xiàng)國家公權(quán)力是不容否認(rèn)的。行政裁決權(quán)既然是一項(xiàng)國家公權(quán)力，那就完全有被濫用和腐敗的可能。孟氏言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。 因此，要讓行政裁決權(quán)公平公正的合法行使，必須加強(qiáng)對行政裁決權(quán)的監(jiān)督和制約。但在部門裁決格局下，對行政裁決行為的監(jiān)督需要部門化發(fā)力，監(jiān)督具有碎片化和分散化特征，行政裁決監(jiān)督成本高、難度大，效果差。而且在部門化裁決格局下，對部門行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的重心主要是對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，而非對行政裁決行為的監(jiān)督。行政裁決監(jiān)督常常存在“漏監(jiān)”“虛監(jiān)”“難監(jiān)”等監(jiān)督不力的情形，從而導(dǎo)致行政裁決權(quán)力失控現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。部門行政裁決權(quán)集中到統(tǒng)一的行政裁決局或行政裁決中心后，雖然行政裁決局面臨集中行使裁決權(quán)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，但從監(jiān)督角度看，相對集中行政裁決權(quán)實(shí)行統(tǒng)一受理、集中裁決、集中監(jiān)督，可以集中對行政裁決機(jī)構(gòu)進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)監(jiān)督，提高了監(jiān)督的精準(zhǔn)性和有效性。對行政裁決權(quán)的集中監(jiān)督代替了原來的分散監(jiān)督，明顯能夠降低監(jiān)督成本，改善監(jiān)督效果，并通過建立受理、審查、裁決相分離的機(jī)制和對行政裁決局派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，不僅強(qiáng)化了集中化的紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督力度，也能夠有效提高對集中化裁決可能產(chǎn)生腐敗風(fēng)險(xiǎn)的控制能力。

　　4.能夠充分發(fā)揮行政裁決在多元糾紛化解機(jī)制中的重要作用

　　日本法學(xué)家棚瀨孝雄曾經(jīng)指出：“無論什么樣的糾紛解決制度，在現(xiàn)實(shí)中其解決糾紛的形態(tài)和功能總是為社會(huì)的各種條件所規(guī)定的?！?盡管從理論上來說，行政裁決是多元糾紛解決機(jī)制中的重要一環(huán)，是一種重要的行政解紛手段，但實(shí)際上，行政裁決在多元糾紛解決機(jī)制中的作用發(fā)揮十分有限，行政裁決解決糾紛制度建設(shè)還處于初級層面，制度缺失嚴(yán)重，表現(xiàn)較差。 從我們對行政裁決實(shí)際調(diào)研結(jié)果也得知，相當(dāng)一部分行政裁決機(jī)關(guān)及其工作人員由于很長時(shí)期沒有行使行政裁決職能，對行政裁決制度的感覺好像是“熟悉的陌生人”；社會(huì)公眾對行政裁決這種糾紛化解手段也缺乏基本認(rèn)知和應(yīng)用動(dòng)機(jī)。“行政裁決制度認(rèn)知度較低，導(dǎo)致一些省市行政機(jī)關(guān)常年沒有收到行政裁決申請，案件數(shù)量幾乎為零?！?盡管黨中央、國務(wù)院也三番五次出臺文件強(qiáng)調(diào)行政裁決的重要作用，一些地方也跟隨改革的步伐制定了行政裁決事項(xiàng)清單 和規(guī)范行政裁決的程序規(guī)定 ，但真正運(yùn)用行政裁決手段解決糾紛的案例卻還是相對較少。因此，從我國整個(gè)糾紛解決體系和構(gòu)成來看，行政裁決化解民事糾紛的重要功能和作用尚未發(fā)揮，或者發(fā)揮的非常有限。相對集中行政裁決權(quán)能夠“盤活”行政裁決制度，把“隱藏”或“附著”在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的解決糾紛的裁決職能凸顯出來，從而提高行政裁決手段在多元糾紛化解機(jī)制中的地位和作用。相對集中行政裁決權(quán)以后，設(shè)立統(tǒng)一的行政裁決機(jī)構(gòu)行使行政裁決權(quán)實(shí)現(xiàn)了行政裁決機(jī)構(gòu)與原政府裁決部門相對隔離，以往受部門利益驅(qū)動(dòng)，違法裁決或不愿裁決的現(xiàn)象將會(huì)有效改善，行政裁決的中立性和公信力定會(huì)得以提升。同時(shí)，行政裁決專業(yè)建設(shè)將加強(qiáng)，專業(yè)能力欠缺、不足問題也將得到解決，行政裁決機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和專業(yè)性將大大加強(qiáng)，行政裁決化解爭議的能力大幅提升。行政裁決對民事糾紛當(dāng)事人的吸引力將不斷增強(qiáng)，行政裁決的受案量也將大幅增加，從而使得行政裁決在多元糾紛解決體系中的地位和作用必將凸顯和充分發(fā)揮。

　　三、何以相對集中行政裁決權(quán)？

　　既然相對集中行政裁決權(quán)既有深厚的理論基礎(chǔ)，又有實(shí)踐價(jià)值，那么如何實(shí)現(xiàn)行政裁決權(quán)的相對集中？從理論和實(shí)踐來看，本文認(rèn)為實(shí)現(xiàn)相對集中行政裁決權(quán)具有三種模式，分別是行政裁決中心模式、行政復(fù)議裁決委員會(huì)模式和行政裁決局模式。

　?。ㄒ唬┬姓脹Q中心模式

　　行政裁決中心指以組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督政府及其不同部門的行政裁決權(quán)為核心功能的裁決服務(wù)平臺或機(jī)構(gòu)。行政裁決中心是為改善行政裁決部門化帶來的行政裁決的碎片化和分散化問題，讓土地管理、房屋征收、水事領(lǐng)域、礦產(chǎn)資源、市場監(jiān)管、植物新品種等領(lǐng)域擁有行政裁決權(quán)的政府部門或行政機(jī)構(gòu)派駐一定的工作人員進(jìn)駐行政裁決大廳，相對集中于行政裁決中心集中處理各類行政裁決事務(wù)，是相對集中行政裁決權(quán)的一種模式。行政裁決中心可以考慮設(shè)在目前的市縣政務(wù)服務(wù)大廳，也可以設(shè)在司法行政管理部門，或者單獨(dú)予以設(shè)立。行政裁決中心可以設(shè)置辦公室、政策法規(guī)科、協(xié)調(diào)管理科、指導(dǎo)監(jiān)督科等科室作為具體的監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并按進(jìn)駐行政裁決部門設(shè)置若干裁決窗口。行政裁決中心的主要職責(zé)首先是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、檢查、督促本行政區(qū)域行政裁決事宜，統(tǒng)一管理行政裁決事務(wù)，做好行政裁決的指導(dǎo)、咨詢、協(xié)調(diào)、服務(wù)等工作；其次是對行政裁決相關(guān)事宜中的難點(diǎn)、障礙、重大問題進(jìn)行研究，在協(xié)調(diào)各方意見的基礎(chǔ)上，有權(quán)做出決定并通知有關(guān)單位依照辦理。行政裁決中心采用“雙重管理”機(jī)制，一方面原行政裁決部門派駐到中心的行政裁決窗口的工作人員和相關(guān)裁決事項(xiàng)要接受中心的監(jiān)督和管理，行政裁決中心有權(quán)對行政裁決業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理、監(jiān)督檢查裁決工作人員的服務(wù)態(tài)度和工作作風(fēng)、提高裁決工作效率和服務(wù)質(zhì)量，不代替原行政裁決部門行使行政裁決權(quán)，也不包辦它們的日常事務(wù)，但原行政裁決部門要主動(dòng)配合、支持行政裁決中心的工作，尊重行政裁決中心的決定。同時(shí)，由于進(jìn)駐行政裁決中心的工作人員與原行政裁決機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系不變，行政裁決職能的履行要接受原行政裁決部門的管理，行政裁決事項(xiàng)和流程要接受原行政裁決部門的規(guī)范。

　　行政裁決中心基本實(shí)現(xiàn)了行政裁決從“多頭受理”變?yōu)椤耙活^受理”，從“分散的流程”變?yōu)椤凹械某绦?，為行政裁決權(quán)力運(yùn)行做了一定程度的“潤滑”，降低了部分制度交易成本，使公民申請行政裁決更為便捷和迅速。但是作為相對集中行政裁決權(quán)模式的行政裁決中心也僅僅只是一種“聚合平臺”，即將多個(gè)行政裁決部門擁有的行政裁決業(yè)務(wù)事項(xiàng)簡單的集中在一起，并未發(fā)生行政裁決權(quán)的轉(zhuǎn)移，行政裁決權(quán)并未實(shí)現(xiàn)集中，仍要由原行政裁決部門作出最終裁決，行政裁決中心只是享有行政裁決權(quán)的原行政裁決部門的空間集合體。這種物理空間集聚的作法雖然在一定程度上縮短了行政裁決的空間距離，使公民申請行政裁決更為便捷，也在形式上實(shí)現(xiàn)了行政裁決事項(xiàng)的空間集中和聚合，但行政裁決仍然是“部門分割”“各自為政”，本質(zhì)上并沒有發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，只有集中，沒有再造。這種空間集中并不能從根本上解決行政裁決的碎片化、獨(dú)立性和公正性不足等問題。

　　總之，行政裁決中心沒有實(shí)現(xiàn)行政裁決權(quán)的轉(zhuǎn)移與集中，行政裁決權(quán)仍然由原行政裁決部門享有，并分別作出裁決決定，但行政裁決中心至少也在形式上實(shí)現(xiàn)了相對集中行政裁決。行政裁決中心是相對集中行政裁決權(quán)探索過程中的初步嘗試，是相對集中行政裁決權(quán)的初級形態(tài)，是在行政裁決法律法規(guī)尚沒有大幅修改的情況下相對集中行政裁決權(quán)所采取的一種過渡方式，它可以為我們探索和深入推進(jìn)相對集中行政裁決權(quán)提供理論素材和減少實(shí)踐難度。

（圖一：行政裁決中心組織架構(gòu)）

　?。ǘ┬姓?fù)議裁決委員會(huì)模式

　　行政復(fù)議裁決委員會(huì)模式是在推行相對集中行政復(fù)議權(quán)的基礎(chǔ)上，同時(shí)將解決民事糾紛的行政裁決權(quán)也一并相對集中，合并成立一個(gè)既能解決行政糾紛又能解決民事糾紛的行政復(fù)議裁決機(jī)構(gòu)或委員會(huì)。這種模式的好處就是趁著行政復(fù)議權(quán)相對集中的“東風(fēng)”，順勢而為將行政裁決權(quán)一并集中于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，畢其功于一役，使行政復(fù)議裁決機(jī)構(gòu)或委員會(huì)既能解決行政爭議，又能裁決民事爭議。

　　這種模式既有理論上的支持者，又有具體的實(shí)踐者。理論上曾經(jīng)就有學(xué)者主張，相對集中行政裁決權(quán)無須單獨(dú)設(shè)立專門的行政裁決機(jī)關(guān)，而是應(yīng)該在已經(jīng)設(shè)立的“行政復(fù)議委員會(huì)”基礎(chǔ)上逐步合并行政裁決權(quán)，由現(xiàn)有的“行政復(fù)議委員會(huì)”直接行使行政裁決權(quán)解決民事糾紛，從而實(shí)現(xiàn)相對集中行政復(fù)議權(quán)和行政裁決權(quán)的一步到位。 在實(shí)踐中，山東省濰坊市就將行政裁決職能并入復(fù)議機(jī)關(guān)，成立行政復(fù)議裁決委員會(huì)，相對集中行使行政復(fù)議職能和行政裁決職能。根據(jù)山東省濰坊市2010年4月發(fā)布的《關(guān)于推行相對集中行政復(fù)議職權(quán)和政府行政裁決職權(quán)工作的實(shí)施方案》（濰政發(fā)〔2010〕11號）關(guān)于相對集中政府行政裁決職權(quán)之規(guī)定，對法律法規(guī)規(guī)定政府實(shí)施的行政裁決行為，不再由業(yè)務(wù)部門分散性受理，而是集中受理，集中裁決。此外，根據(jù)《濰坊市政府行政復(fù)議裁決案件辦理規(guī)定》（濰政辦發(fā)〔2010〕62號），市、縣（市、區(qū)）人民政府行政復(fù)議裁決辦公室是行政復(fù)議裁決機(jī)構(gòu)，具體履行辦理行政復(fù)議裁決案件的相關(guān)職責(zé)。行政復(fù)議裁決辦公室的最基本最主要的職責(zé)是辦理行政裁決事項(xiàng)，具體包括法律法規(guī)規(guī)定市政府實(shí)施的自然資源（土地、林木、水、灘涂、海域、山嶺、荒地、礦區(qū)等）所有權(quán)與使用權(quán)爭議、國有及集體資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)爭議、行政區(qū)域邊界爭議、行政執(zhí)法爭議、審計(jì)決定異議等行政裁決事項(xiàng)。政府行政復(fù)議裁決機(jī)構(gòu)辦理行政復(fù)議裁決案件的方式應(yīng)當(dāng)是集中受理、分類審理、集體議決，還應(yīng)當(dāng)遵循依法、公正、公開、高效、便民的原則。政府辦理行政裁決案件時(shí)，相關(guān)單位具有積極配合的義務(wù)，如全面提供相關(guān)原始材料和技術(shù)資料，派員參加調(diào)查，并就案件裁決提出意見和建議等。這也是樹立政府權(quán)威，維護(hù)政府公信力的重要舉措。

　　山東省濰坊市探索設(shè)立的行政復(fù)議裁決委員會(huì)，作為相對集中行政裁決權(quán)的一種實(shí)踐模式具有一定的創(chuàng)新性。這種將行政裁決職能并入行政復(fù)議機(jī)關(guān)，成立行政復(fù)議裁決委員會(huì)的新模式盡管也使得行政裁決權(quán)得以相對集中，也方便了當(dāng)事人申請行政裁決，也可能提高行政裁決的公信力和公正性，但這種在行政復(fù)議權(quán)相對集中基礎(chǔ)上附帶解決行政裁決權(quán)相對集中的模式，我們也可以稱為“依附式”或“附帶式”的相對集中行政裁決權(quán)模式，其并不是一種科學(xué)的合理的相對集中行政裁決權(quán)模式。這是因?yàn)椋菏紫冗`背了我國相對集中行政權(quán)的基本規(guī)律。從我國相對集中行政權(quán)的實(shí)踐和過程來看，我國行政權(quán)的相對集中都是邊實(shí)驗(yàn)邊推進(jìn)，每次僅相對集中一項(xiàng)行政權(quán)，依次從行政處罰權(quán)——行政許可權(quán)——行政復(fù)議權(quán)這樣的實(shí)踐進(jìn)路推進(jìn)相對集中行政權(quán)的改革，尚不存在一次將兩項(xiàng)行政權(quán)同時(shí)進(jìn)行相對集中，并集中到一個(gè)行政機(jī)關(guān)的先例。其次，沒有看到行政裁決權(quán)和行政復(fù)議權(quán)的不同。誠然行政裁決權(quán)和行政復(fù)議權(quán)都屬于行政司法權(quán)范疇，都是解決糾紛的行政公權(quán)力，具有司法權(quán)的判斷屬性，但兩者畢竟屬于不同的行政權(quán)，兩者的適用對象、作出裁決依據(jù)和遵循的法律程序還是不大相同，將行政裁決權(quán)“依附”或“掛靠”在行政復(fù)議委員會(huì)模式下進(jìn)行相對集中有可能會(huì)導(dǎo)致行政裁決權(quán)依附于、甚至從屬于行政復(fù)議權(quán)，成為相對集中行政復(fù)議權(quán)模式下的“陰影”，又有可能同樣產(chǎn)生部門行政裁決格局下行政機(jī)關(guān)無暇解決或附帶解決行政裁決事項(xiàng)的境況，從而使通過集中行政裁決權(quán)達(dá)到提高行政裁決效率、提升行政裁決獨(dú)立性、公信力和權(quán)威性的良善目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，這種“依附式”或“附帶式”的相對集中行政裁決權(quán)也有可能會(huì)擠兌或擠占相對集中的行政復(fù)議權(quán)的人力和資源，從而使相對集中行政復(fù)議權(quán)的功效大打折扣。

　　2023年9月1日通過的新修訂行政復(fù)議法，吸收了相對集中行政復(fù)議權(quán)的地方改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，確立了相對集中行政復(fù)議權(quán)的管轄體制，同時(shí)也對行政復(fù)議委員會(huì)的設(shè)置作了規(guī)定。但新修訂的行政復(fù)議法在相對集中行政司法權(quán)的過程中，只是相對集中了行政復(fù)議權(quán)，并沒有集中具有司法屬性的行政裁決權(quán)，規(guī)定的也僅是行政復(fù)議委員會(huì)，而非行政復(fù)議裁決委員會(huì)。因此，通過將行政裁決職能并入行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)相對集中行政裁決權(quán)的路徑在實(shí)踐中好似已經(jīng)行不通了。

（圖二：行政復(fù)議裁決委員會(huì)組織架構(gòu)）

　?。ㄈ┬姓脹Q局模式

　　行政裁決中心達(dá)不到相對集中行政裁決權(quán)的最終目的，行政復(fù)議裁決委員會(huì)實(shí)踐中行不通，那么可以考慮成立行政裁決局，作為政府專業(yè)的行政裁決工作部門，專司行使行政裁決權(quán)，具有法律上獨(dú)立的主體地位。行政裁決局通過法律法規(guī)強(qiáng)制的方式，將同級政府部門擁有的行政裁決權(quán)劃歸一個(gè)機(jī)構(gòu)裁決，形成一個(gè)與同級政府部門平行的行政裁決局。相關(guān)行政裁決部門劃轉(zhuǎn)行政裁決事項(xiàng)之后，不再干預(yù)相關(guān)行政裁決事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了“全面權(quán)責(zé)集中”。行政裁決局的設(shè)立應(yīng)該遵循行政裁決事項(xiàng)“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”原則，在劃轉(zhuǎn)裁決職責(zé)和人員之后，重構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，各裁決事項(xiàng)要打破原來的部門界限進(jìn)入到不同的處室當(dāng)中。一級政府針對部門裁決事項(xiàng)只設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的行政裁決機(jī)構(gòu)。行政裁決局成立后，可以考慮設(shè)立辦公室、法律法規(guī)政策處和綜合業(yè)務(wù)處等綜合性處室，以及若干個(gè)內(nèi)設(shè)專業(yè)性裁決機(jī)構(gòu)。在行政裁決權(quán)相對集中統(tǒng)一于行政裁決局的改革背景下，要注意吸收借鑒其他領(lǐng)域權(quán)力相對集中統(tǒng)一行使改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把散布在原各行政機(jī)關(guān)的行政裁決人員集中到政府的行政裁決局，防止案件集中而人員不集中導(dǎo)致人案矛盾，同時(shí)注重提高行政裁決人員專業(yè)素質(zhì)，避免辦案質(zhì)效降低。此外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作任務(wù)的調(diào)整，相應(yīng)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)人員編制調(diào)整。在當(dāng)前形勢下，尤其要注重盤活存量，盡量少做加法。改革初期，行政裁決人員應(yīng)該主要來源于原裁決部門的裁決人員或者是行政執(zhí)法人員（原來兼職本行政管理領(lǐng)域的行政裁決職能的人員），隨后也可以通過公務(wù)員轉(zhuǎn)任制度將法院的民事法官吸納進(jìn)行政裁決機(jī)構(gòu)或者通過增加編制招募英才。

　　在行政裁決局增加編制的同時(shí)，相應(yīng)地減少原行政裁決機(jī)關(guān)的編制，并盡快實(shí)現(xiàn)行政裁決人員的“一人多專，一專多能”的業(yè)務(wù)要求。

　　行政裁決局的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)行政裁決工作，建立和完善相應(yīng)的工作機(jī)制；負(fù)責(zé)本行政區(qū)域電信網(wǎng)絡(luò)糾紛、政府采購?fù)对V處理、客運(yùn)經(jīng)營者與客運(yùn)站之間因發(fā)車時(shí)間安排發(fā)生的紛爭、企業(yè)名稱注冊引起的紛爭、水事紛爭、違反河道管理?xiàng)l例引起經(jīng)濟(jì)損失紛爭、移民安置紛爭調(diào)處、防汛抗洪水事糾紛處理、土地等自然資源權(quán)屬爭議等方面的行政裁決事項(xiàng)的辦理（知識產(chǎn)權(quán)爭議目前已經(jīng)有較為專業(yè)的裁決機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決，在改革初期為減少集中難度，暫時(shí)不宜集中于行政裁決局），并承擔(dān)因集中行使行政裁決權(quán)產(chǎn)生的法律責(zé)任和后果；負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)電子行政裁決政務(wù)建設(shè)和管理工作。

　　部門行政裁決權(quán)相對集中于行政裁決局后，原行政裁決部門雖然不再行使行政裁決權(quán)，但是由于它們有可能既是相關(guān)管理制度的制定者和執(zhí)行者，又有可能是監(jiān)督和保障主體，從而擁有大量的原始的資料和證據(jù)，對于民事糾紛發(fā)生的事由也比較了解，而這些都是作出行政裁決的依據(jù)和基礎(chǔ)。因此，原來的部門行政裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地向行政裁決局移送在履行日常的行政管理過程中獲得的大量的原始資料、數(shù)據(jù)和證據(jù)，行政裁決局應(yīng)該要與原來的部門行政裁決機(jī)關(guān)積極溝通，建立無縫隙對接與協(xié)作機(jī)制，以便獲取行政裁決所需的相關(guān)資料和證據(jù)。當(dāng)然，行政裁決局也要及時(shí)將行政裁決書送達(dá)原享有行政裁決職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，以便于其快速作出或發(fā)放行政確權(quán)文書或憑證；也可以將在行政裁決案件處理過程中遇到的一些關(guān)于行政裁決規(guī)定和管理中的共性問題向原行政裁決部門反饋，使原行政裁決部門反思和及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策規(guī)定和規(guī)則，這不僅能夠提高政策的科學(xué)性和合理性，又能有效減少和降低因裁決制度本身不完善導(dǎo)致的糾紛發(fā)生。

　　行政裁決局從形式上看就是行政裁決中心的實(shí)體化和行政化，實(shí)質(zhì)上行政裁決局不僅僅是行政裁決權(quán)力運(yùn)行的集中場所，還是行政裁決權(quán)力的所有者，原享有行政裁決的行政部門不再行使已經(jīng)統(tǒng)一由行政裁決局行使的行政裁決權(quán)，只保留政策制定和監(jiān)督權(quán)。行政裁決局相對于原先的分散的部門行政裁決，具備較強(qiáng)的獨(dú)立性，能夠避免摻雜部門利益或不公正，在行使行政裁決權(quán)時(shí)能以整體政府的角色出現(xiàn)。對于行政裁決局作出的行政裁決決定，統(tǒng)一啟用政府行政裁決專用章，實(shí)現(xiàn)“一枚印章管裁決”。在從行政裁決中心模式轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓脹Q局模式的過程中，實(shí)際上的運(yùn)行邏輯是從“相對集中行政裁決”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋鄬行姓脹Q權(quán)”，行政裁決局成為了具有獨(dú)立行政地位的政府部門，能夠以自己的名義作出行政裁決決定，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果，從而實(shí)現(xiàn)了行政裁決權(quán)的真正集中，是較為科學(xué)和徹底的相對集中行政裁決權(quán)模式。

　　綜上，相較于行政裁決中心和行政復(fù)議裁決委員會(huì)，行政裁決局模式由于實(shí)現(xiàn)了行政裁決權(quán)較為全面的徹底的相對集中改革，能夠充分實(shí)現(xiàn)行政裁決功能，是實(shí)質(zhì)意義上的行政裁決權(quán)相對集中，因此有可能是未來我國相對集中行政裁決權(quán)改革的最佳實(shí)踐方案。當(dāng)然，在相對集中行政裁決權(quán)的改革過程中，為了防止引起巨大的陣痛和合法性危機(jī)，也可以先選擇行政裁決中心模式，等條件成熟后采取統(tǒng)一的行政裁決局模式。

（圖三：行政裁決局組織架構(gòu)）

　　四、何以保障相對集中行政裁決權(quán)的專業(yè)性和職業(yè)化？

　　部門裁決格局下，行政裁決機(jī)構(gòu)熟悉本部門或本領(lǐng)域的與行政管理有關(guān)的工作，處理和解決民事糾紛具有較強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，這也是它與法院解決同樣的民事糾紛相比具有的最大優(yōu)勢。行政裁決得以安身立命的根本就是其裁決民事糾紛的專業(yè)性。行政裁決的專業(yè)性價(jià)值可以提升行政裁決的效率和有效性，進(jìn)而使公眾感受到公平公正價(jià)值。但相對集中行政裁決權(quán)后行政裁決機(jī)關(guān)不再依附于原行政機(jī)關(guān)，行政裁決案件的專業(yè)性和職業(yè)化如何保障，是一個(gè)值得深思和探索的問題。本文認(rèn)為，相對集中行政裁決權(quán)的專業(yè)性和職業(yè)化保障應(yīng)該采取如下措施：

　　（一）建立行政裁決業(yè)務(wù)專家制度。隨著行政裁決職責(zé)集中和受案范圍擴(kuò)大，案件類型將更加多樣，裁決的專業(yè)性、復(fù)雜性會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。面對新任務(wù)新要求，建立業(yè)務(wù)專家制度，在行政裁決人員中培養(yǎng)一批精通業(yè)務(wù)、經(jīng)驗(yàn)豐富的專家型優(yōu)秀人才，發(fā)揮他們的示范引領(lǐng)和幫帶作用，有利于提升行政裁決辦案人員的專業(yè)能力，增強(qiáng)行政裁決案件辦案質(zhì)效，更好發(fā)揮行政裁決在化解民事爭議和維護(hù)公眾合法權(quán)益等方面的重要作用。行政裁決業(yè)務(wù)專家主要參與行政裁決制度的研究論證、參與辦理重大疑難復(fù)雜案件、參與研究行政裁決工作中的重大事項(xiàng)等。

　?。ǘ┰O(shè)立行政裁決委員會(huì)?？h級以上地方人民政府設(shè)立行政裁決委員會(huì)，其成員既包括相關(guān)政府執(zhí)法部門的工作人員，也包括各行政管理領(lǐng)域的專家、學(xué)者等專業(yè)人士和社會(huì)代表。行政裁決委員會(huì)成員中應(yīng)該有不少于三分之一以上的專家、學(xué)者，專家學(xué)者可以從本地或上級建立的專家?guī)熘须S機(jī)抽取，抑或由專家本人申請加入。行政裁決委員會(huì)的職責(zé)是對案情重大、疑難、復(fù)雜，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政裁決案件提供咨詢建議，并有權(quán)對行政裁決審理規(guī)則尺度和行政裁決制度的專業(yè)化建設(shè)提出建議。

　?。ㄈ┨剿鹘⑿姓脹Q官制度。相對于法官、檢察官、監(jiān)察官等，目前行政裁決人員在法律上沒有專門的稱謂，沒有實(shí)行單獨(dú)的職務(wù)序列管理，職業(yè)化程度亟需加強(qiáng)。實(shí)行行政裁決官制度，統(tǒng)一“政府任命”、統(tǒng)一“憲法宣誓”、統(tǒng)一“職業(yè)形象”、統(tǒng)一“分級管理”、統(tǒng)一“執(zhí)業(yè)規(guī)范”、統(tǒng)一“退出機(jī)制”，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)行政裁決人員的辦案權(quán)威，增強(qiáng)辦理行政裁決案件的工作人員的政治榮譽(yù)感、神圣使命感和工作責(zé)任感。同時(shí)也要加大對行政裁決官的保護(hù)，非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。

　?。ㄋ模┲贫ㄐ姓脹Q人員工作規(guī)范。目前，除要加快制定統(tǒng)一的行政裁決法，明確行政裁決的主體、范圍、程序和效力等內(nèi)容，為相對集中行政裁決權(quán)的專業(yè)性和職業(yè)化提供制度基礎(chǔ)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)外，制定行政裁決人員工作規(guī)范，也是進(jìn)一步加強(qiáng)行政裁決隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的重要舉措，有利于規(guī)范和保障行政裁決人員依法履職，樹立良好的行政裁決職業(yè)形象。行政裁決辦案具有嚴(yán)格的程序，包括當(dāng)面接待當(dāng)事人、審查是否受理行政裁決申請、準(zhǔn)確查明事實(shí)、正確適用法律、依法作出行政裁決決定等，有必要根據(jù)各個(gè)階段的特點(diǎn)，制定明確、具體的行動(dòng)指引和流程圖，進(jìn)一步提高辦案的規(guī)范性。同時(shí)，行政裁決是專業(yè)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，應(yīng)當(dāng)對行政裁決人員的專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力等方面提出更高要求。這些內(nèi)容，都需要在制定行政裁決人員工作規(guī)范時(shí)予以明確。

　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)培訓(xùn)工作。2022年2月28日，中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部印發(fā)了《關(guān)于建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度的指導(dǎo)意見》，要求因地制宜、有序推進(jìn)行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核、行政復(fù)議、行政裁決和法律顧問的公務(wù)員的職前培訓(xùn)工作。落實(shí)該指導(dǎo)意見的相關(guān)規(guī)定和提高行政裁決人員的專業(yè)性，要求相對集中行政裁決權(quán)的機(jī)構(gòu)在行政裁決人員的入口關(guān)就重視加強(qiáng)人員能力素質(zhì)建設(shè)，合理確定培訓(xùn)時(shí)間，就政治理論、職業(yè)道德和專業(yè)技能等方面，對初次從事行政裁決工作的人員進(jìn)行職前培訓(xùn)，確保參訓(xùn)人員盡快熟悉理論知識，掌握實(shí)務(wù)技能，提高專業(yè)化水平。對已經(jīng)進(jìn)入行政裁決隊(duì)伍的工作人員，可以根據(jù)不同的裁決領(lǐng)域有側(cè)重點(diǎn)的分別培訓(xùn)，將培訓(xùn)的普遍性要求與不同領(lǐng)域行政裁決人員的特殊需要結(jié)合起來，增強(qiáng)培訓(xùn)的互動(dòng)性、實(shí)踐性和實(shí)效性。加強(qiáng)對行政裁決工作人員的法律法規(guī)和專業(yè)知識的培訓(xùn)，重點(diǎn)是要加強(qiáng)對民法典和各專業(yè)行政管理領(lǐng)域相關(guān)知識的培訓(xùn)。另外，由于行政機(jī)關(guān)及其工作人員大多時(shí)候是運(yùn)用法律法規(guī)對社會(huì)進(jìn)行管理和提供服務(wù)，對解決民事糾紛并不是很內(nèi)行，因此為了提高裁決民事糾紛的能力和水平，可以邀請經(jīng)驗(yàn)豐富的審理民事案件的法官對行政裁決人員就民事案件審理的爭點(diǎn)整理、事實(shí)認(rèn)定等方法和技能進(jìn)行專門的培訓(xùn)和提升。

　　五、結(jié)語

　　相對集中行政裁決權(quán)是一項(xiàng)重大的橫向行政權(quán)力綜合性配置改革，尤其是行政裁決局的設(shè)立改變了原來部門化分散化的行政裁決權(quán)配置格局，不可避免的會(huì)產(chǎn)生制度改革引起的陣痛和與現(xiàn)有法律法規(guī)產(chǎn)生沖突帶來的合法性危機(jī)。為了“做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力” ，在目前立法修法條件不成熟且需要先行先試時(shí)，要按照法定程序由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出授權(quán)決定，中央編辦、國務(wù)院辦公室要依據(jù)授權(quán)加快印發(fā)《相對集中行政裁決權(quán)試點(diǎn)工作方案》?！断鄬行姓脹Q權(quán)試點(diǎn)工作方案》需要授權(quán)國務(wù)院或者省一級人民政府按照“統(tǒng)一、獨(dú)立、公正、高效”原則，決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)集中行使其他行政機(jī)關(guān)享有的行政裁決權(quán)；同時(shí)要求行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)具有行政裁決職權(quán)的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政裁決申請，集中審查、統(tǒng)一送達(dá)行政裁決決定。通過逐步的改革試點(diǎn)不斷提升行政裁決權(quán)的集中度和整合度，使行政裁決的獨(dú)立性、公正性、效能性、專業(yè)性和接受度大幅提高和改善，從而為我國最終在法律上確立相對集中行政裁決權(quán)制度夯實(shí)基礎(chǔ)和鋪平道路。

　　本文原載《北方法學(xué)》2025年第3期