“十五五”時期是我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，要落實《民營經(jīng)濟促進法》，從法律和制度上保障平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、有效保護合法權(quán)益，以發(fā)展壯大民營經(jīng)濟。

文｜席月民

ID | BMR2004

2025年11月3日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步促進民間投資發(fā)展的若干措施》（國辦發(fā)〔2025〕38號，以下簡稱“民間投資十三條”），明確提出當前進一步激發(fā)民間投資活力的十三條重磅措施。這一政策信號引發(fā)市場熱烈反響，傳遞出黨和國家在鼓勵、支持與引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展方面正在接續(xù)發(fā)力。

此前，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“‘十五五’規(guī)劃建議”）明確指出，“十五五”時期是我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，要落實《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法》（以下簡稱《民營經(jīng)濟促進法》），從法律和制度上保障平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、有效保護合法權(quán)益，以發(fā)展壯大民營經(jīng)濟。在“十五五”規(guī)劃建議中，擴大有效投資是重要任務(wù)之一。完善民營企業(yè)參與重大項目建設(shè)長效機制，進一步激發(fā)民間投資活力并提高民間投資比重，需要《民營經(jīng)濟促進法》在全方位的制度落地中提供體系化的可靠法律保障。

01

堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是“十五五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的重要原則。在當代社會，民營經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，是推進中國式現(xiàn)代化的生力軍，是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是推動我國全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要力量。改革開放以來，民間投資在日益發(fā)展壯大中成為促進經(jīng)濟發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、繁榮城鄉(xiāng)市場、擴大社會就業(yè)的一支生力軍，黨和國家的一系列鼓勵政策以及支持引導(dǎo)措施在不同時期相繼發(fā)揮了重要調(diào)節(jié)作用。發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，在這一過程中，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)始終是推動民間投資發(fā)展的根本保證。

《民營經(jīng)濟促進法》在立法論證中總結(jié)過往經(jīng)驗，通過三個條文，從概括規(guī)定到具體規(guī)定，旗幟鮮明地將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、擁護黨的領(lǐng)導(dǎo)義務(wù)以及黨建工作寫入該法，使黨的領(lǐng)導(dǎo)及其執(zhí)政能力在經(jīng)濟立法實踐中更加生動具體，更符合《憲法》中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范意蘊。其中，該法第二條第一款概括規(guī)定了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，即促進民營經(jīng)濟發(fā)展工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心，堅持中國特色社會主義制度，確保民營經(jīng)濟發(fā)展的正確政治方向。該法第五條第一款則具體規(guī)定了擁護黨的領(lǐng)導(dǎo)義務(wù)，即民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者應(yīng)當擁護中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義制度，積極投身社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)。該法第三十四條進一步具體規(guī)定了黨建工作，即民營經(jīng)濟組織中的中國共產(chǎn)黨組織和黨員，按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)開展黨的活動，在促進民營經(jīng)濟組織健康發(fā)展中發(fā)揮黨組織的政治引領(lǐng)作用和黨員先鋒模范作用。

通過這些規(guī)定，《民營經(jīng)濟促進法》統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨一體建設(shè)，在法治軌道上貫通治國理政與管黨治黨，共同彰顯中國式現(xiàn)代化“中國之治”的實踐特色，增強黨和政府公信力。堅持依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一，是習(xí)近平法治思想的原創(chuàng)性、標志性理論成果。

習(xí)近平總書記指出，全面依法治國必須正確處理好政治和法治、改革和法治、依法治國和以德治國、依法治國和依規(guī)治黨的關(guān)系。歷史充分證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本要求，是全面依法治國的題中應(yīng)有之義。進入“十五五”時期，我們需要清醒地認識到，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國《憲法》明確規(guī)定的核心政治原則，《民營經(jīng)濟促進法》將黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)寫入其中意義重大，實現(xiàn)了從單純的政治宣示到系統(tǒng)的法律調(diào)整機制保障的重要嬗變，借由具體制度設(shè)計使黨的領(lǐng)導(dǎo)在市場經(jīng)濟法治框架內(nèi)獲得充分展開。

對民間投資而言，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是認真落實黨中央、國務(wù)院各項重大決策部署的關(guān)鍵，確保民間投資領(lǐng)域改革創(chuàng)新在穩(wěn)中求進中能夠沿著正確方向展開。民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者需要激發(fā)黨建活力，充分發(fā)揮基層黨組織從政治引領(lǐng)到組織凝聚、從服務(wù)群眾到推動發(fā)展的作用，發(fā)揮黨員干部的模范帶頭作用，進而把我國社會主義制度的獨特優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢展現(xiàn)自身擔(dān)當作為，為國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展作出更多貢獻。

02

調(diào)制工具的組合創(chuàng)新

優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大，是黨中央的一貫方針。這是因為，民營經(jīng)濟和國有經(jīng)濟都是我國國民經(jīng)濟體系的重要組成部分，民營經(jīng)濟在穩(wěn)定增長、改善民生、促進創(chuàng)業(yè)、增加就業(yè)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域貢獻突出。民間投資十三條的出臺，旨在破除制度壁壘、激發(fā)民間投資活力、提振民營企業(yè)發(fā)展信心、增強民營企業(yè)科技創(chuàng)新本領(lǐng)、引導(dǎo)民營企業(yè)積極履行社會責(zé)任，其內(nèi)容涉及鐵路、核電、水電、低空經(jīng)濟與商業(yè)航天等重點領(lǐng)域開放，在招投標和政府采購方面優(yōu)化并取消了一些不合理限制，通過綜合利用不同政策工具為民營經(jīng)濟組織提供積極的財政、金融支持，推動民營企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與技術(shù)創(chuàng)新。

《民營經(jīng)濟促進法》為民間投資十三條的政策工具選擇提供了重要法律依據(jù)和制度保障。作為國家促進型經(jīng)濟立法的又一部力作，《民營經(jīng)濟促進法》在制度設(shè)計上進行了全方位的大膽創(chuàng)新，從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落到了實處，打破了傳統(tǒng)促進型立法的宏觀視野局限，標本兼治，破除影響平等準入的市場壁壘，為民營企業(yè)開辟更多發(fā)展空間。這主要表現(xiàn)在，該法分別從公平競爭、投資融資促進、科技創(chuàng)新、規(guī)范經(jīng)營以及服務(wù)保障等方面細致規(guī)定了諸多調(diào)控工具與規(guī)制工具的綜合化運用，彰顯了優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、保證各類經(jīng)濟組織公平參與市場競爭以及促進民營經(jīng)濟的持續(xù)、健康、高質(zhì)量發(fā)展所應(yīng)有的符合經(jīng)濟法治要求的制度工具理性，積極回應(yīng)了民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者的重大關(guān)切。

在我國經(jīng)濟法治實踐中，調(diào)控工具與規(guī)制工具始終是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，其合理化與合法化是維系社會主義市場經(jīng)濟運行中政府干預(yù)行為正當化的底層運轉(zhuǎn)邏輯。《民營經(jīng)濟促進法》立足于社會主義市場經(jīng)濟，有針對性地創(chuàng)新和豐富了政府的調(diào)制工具箱。具體來說，在調(diào)控工具的匹配組合中，該法針對宏觀調(diào)控權(quán)的橫向配置滿足了當前有關(guān)規(guī)劃、統(tǒng)計、財稅、金融、貿(mào)易、投資、價格、就業(yè)等在內(nèi)的諸多工具類型的保障性要求，使國家調(diào)控機構(gòu)能夠相機抉擇，適時合理地選擇調(diào)控目標與調(diào)控工具，有效破除制約民營經(jīng)濟發(fā)展的諸多“痛點”和“堵點”，依法調(diào)節(jié)市場供需、平衡經(jīng)濟總量、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推動產(chǎn)業(yè)升級，在鼓勵、支持、引導(dǎo)中充分釋放民營經(jīng)濟發(fā)展活力。在規(guī)制工具的應(yīng)用方面，該法著眼于市場準入、內(nèi)部治理、財會管理、有效競爭、信用懲戒、人才保護以及公共服務(wù)保障等一系列規(guī)制工具類型，堅持平等對待、公平競爭、同等保護、共同發(fā)展的原則，廣泛推行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，保障民營經(jīng)濟組織依法平等使用資金、技術(shù)、人力資源、數(shù)據(jù)、土地等要素和公共服務(wù)資源，完善經(jīng)濟執(zhí)法監(jiān)督機制，依法規(guī)范民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者的經(jīng)營行為，在依法增強民營經(jīng)濟組織獲得感的同時保護其合法權(quán)益，切實維護市場秩序。

03

產(chǎn)業(yè)規(guī)范基因的現(xiàn)實張力

這些年來，我國在構(gòu)建新發(fā)展格局方面扎實推進，取得了一定成效。但總體來看，還需要進一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更有針對性地加快補上我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的短板弱項，確保國民經(jīng)濟循環(huán)暢通。民間投資對不斷提升國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力與可靠性，增強國際循環(huán)的吸引力、推動力意義重大，尤其在加快科技自立自強中扮演著重要角色。民間投資十三條精準把脈當前民營經(jīng)濟發(fā)展中存在的不足和面臨的挑戰(zhàn)，鼓勵和支持民營企業(yè)堅守主業(yè)、做強實業(yè)，自覺走高質(zhì)量發(fā)展路子。例如，其中第九條提出，圍繞重點領(lǐng)域和重點產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵支持民營企業(yè)加快建設(shè)一批具有較強行業(yè)帶動力的重大中試平臺，支持國有企業(yè)、高等院校、科研院所面向民營企業(yè)提供市場化中試服務(wù)，探索簡化優(yōu)化中試基地項目建設(shè)前置要件審批程序。第十條進一步提出，支持民營龍頭企業(yè)、鏈主企業(yè)、第三方服務(wù)商建設(shè)綜合性數(shù)字賦能平臺，打通產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)堵點，開展跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，帶動上下游中小企業(yè)協(xié)同數(shù)字化轉(zhuǎn)型。加快培育一批面向民營中小企業(yè)的數(shù)字化服務(wù)商，深入實施中小企業(yè)數(shù)字化賦能專項行動，支持更多民營中小企業(yè)加快數(shù)字化升級改造。眾所周知，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點，民間投資十三條這一支持政策有助于推動產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，布局建設(shè)未來產(chǎn)業(yè)，完善現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力營造良好環(huán)境。

從《民營經(jīng)濟促進法》現(xiàn)行規(guī)定看，其產(chǎn)業(yè)規(guī)范基因的現(xiàn)實張力為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力提供了堅實的產(chǎn)業(yè)法基礎(chǔ)。比如，根據(jù)該法第二十七條規(guī)定，國家鼓勵、支持民營經(jīng)濟組織在推動科技創(chuàng)新、培育新質(zhì)生產(chǎn)力、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系中積極發(fā)揮作用。其第二十九條規(guī)定，支持民營經(jīng)濟組織依法參與數(shù)字化、智能化共性技術(shù)研發(fā)和數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，依法合理使用數(shù)據(jù)，對開放的公共數(shù)據(jù)資源依法進行開發(fā)利用，增強數(shù)據(jù)要素共享性、普惠性、安全性，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)賦能作用。諸如此類的規(guī)定與我國《科學(xué)技術(shù)進步法》《科學(xué)技術(shù)普及法》《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等科技立法保持了密切聯(lián)系，使民營企業(yè)科技創(chuàng)新獲得了體系性的法律依托。在宏觀調(diào)控領(lǐng)域，國家產(chǎn)業(yè)政策與財政政策、貨幣政策、科技政策等具有相同市場基礎(chǔ)，往往彼此配合共同發(fā)揮調(diào)控作用。產(chǎn)業(yè)政策涉及產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)保護等不同領(lǐng)域，因此產(chǎn)業(yè)政策法多具有交叉性特征。《民營經(jīng)濟促進法》作為一部產(chǎn)業(yè)政策法，為民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動提供了基本法律依據(jù)，其所建構(gòu)的完整促進制度體系因其產(chǎn)業(yè)規(guī)范基因，深嵌于現(xiàn)行有效法律法規(guī)體系之中，形成法律法規(guī)集群效應(yīng)。這種集群效應(yīng)，打破了單一法律調(diào)整時的觸角局限，顯著提高了促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的法律法規(guī)系統(tǒng)的現(xiàn)實可用性與制度補給能力，確保該法所確立的調(diào)控工具與規(guī)制工具能夠獲得高擴展性的拓展應(yīng)用，進而使民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者獲得更加立體化的法律保障。

對此，科學(xué)處理《民營經(jīng)濟促進法》與《中小企業(yè)促進法》的關(guān)系至關(guān)重要。眾所周知，中小企業(yè)是實施大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的重要載體，在增加就業(yè)、促進經(jīng)濟增長、推動科技創(chuàng)新與保障社會和諧穩(wěn)定等方面具有不可替代的作用，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義?，F(xiàn)行《中小企業(yè)促進法》頒行于2002年，規(guī)定了國家對促進中小企業(yè)所采取的財稅支持、融資促進、創(chuàng)業(yè)扶持、創(chuàng)新支持、市場開拓、服務(wù)措施、權(quán)益保護以及監(jiān)督檢查等內(nèi)容。時隔23年，國家再次出臺《民營經(jīng)濟促進法》，并非對《中小企業(yè)促進法》的否定或替代，而是對該法的有益補充。其不但適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新要求，更重要的是，它旗幟鮮明地表明了黨和國家堅持“兩個毫不動搖”的堅定立場和長期主義，即毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展。

從立法宗旨看，《民營經(jīng)濟促進法》與《中小企業(yè)促進法》具有完全相同的產(chǎn)業(yè)規(guī)范基因，雖然兩部法律的篇章結(jié)構(gòu)名稱和條文數(shù)量有所不同，但均體現(xiàn)出國家支持、扶持和促進民營經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。由于實踐中民營經(jīng)濟組織多表現(xiàn)為中小企業(yè)，這就決定了兩部法律在財稅、金融、科技、公共服務(wù)以及權(quán)益保護等方面所構(gòu)建的一系列具體制度措施，有著顯著的相同的產(chǎn)業(yè)規(guī)范基因，均著力于改革和完善市場經(jīng)濟的兩種經(jīng)濟民主機制，即民營經(jīng)濟組織平等參與市場經(jīng)營活動的機制以及平等參與政府干預(yù)決策的機制，從而把政府部門經(jīng)濟決策的合法性、正當性與民主性有機統(tǒng)一起來。對“十五五”時期的民間投資發(fā)展來說，《民營經(jīng)濟促進法》在防止和克服“市場失靈”與“政府失靈”方面必將展示出其產(chǎn)業(yè)規(guī)范基因的現(xiàn)實張力。

【本文系中國社會科學(xué)院研究所創(chuàng)新工程項目“數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的經(jīng)濟法治變革”（項目編號：2024FXS04）階段性成果，作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、博士生導(dǎo)師席月民】