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■劉薇

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，強(qiáng)化國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障”；近日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)管理”“重視解決地方財(cái)政困難”，明確了以深化財(cái)稅體制改革為契機(jī)，推進(jìn)非稅收入管理改革的方向與路徑。

當(dāng)前，非稅收入管理改革已從“增量規(guī)范”邁入“存量改革”的深水區(qū)，其改革不僅直接關(guān)系到預(yù)算完整性與財(cái)政可持續(xù)性，而且對(duì)優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、提升地方財(cái)政治理能力產(chǎn)生深刻影響。盡管歷經(jīng)多輪清理規(guī)范，當(dāng)前非稅收入管理仍面臨央地權(quán)責(zé)不清、“收費(fèi)沖動(dòng)”猶存、與稅收協(xié)調(diào)不暢等挑戰(zhàn)，相對(duì)集中的管理模式難以適應(yīng)區(qū)域差異化發(fā)展的新需求。

本文從優(yōu)化非稅收入管理權(quán)下放的視角，提出構(gòu)建“分類分級(jí)、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的央地共治新框架、實(shí)施“精準(zhǔn)下沉、激勵(lì)相容”的差別化管理，健全“預(yù)算硬約束、績(jī)效強(qiáng)導(dǎo)向、監(jiān)管全覆蓋”保障體系的改革建議。

明晰權(quán)責(zé)邊界，構(gòu)建“分類分級(jí)、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的央地共治新框架

如何平衡中央集中管理統(tǒng)一性與地方差異化治理靈活性是當(dāng)前非稅收入管理權(quán)限劃分的關(guān)鍵所在。改革的關(guān)鍵在于構(gòu)建一套“法定授權(quán)、分類管理、程序規(guī)范、動(dòng)態(tài)調(diào)整、協(xié)同監(jiān)督”的權(quán)限配置新體系，旨在通過(guò)系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，將“放”與“管”有機(jī)結(jié)合，在激發(fā)地方治理活力的同時(shí)，有效管控風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)治理效能最大化。

第一，研究制定中央與地方權(quán)限清單。研究制定中央與地方權(quán)限清單，明確中央的權(quán)責(zé)范圍，激發(fā)地方精準(zhǔn)治理活力。在法律授權(quán)范圍內(nèi)，明確將涉及國(guó)家主權(quán)、安全與發(fā)展全局的項(xiàng)目（如核電站乏燃料處理處置基金），具有顯著全國(guó)性宏觀調(diào)控與資源調(diào)節(jié)功能的收入（如石油特別收益金），為維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)而需統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目列入中央權(quán)限范圍清單。在法律授權(quán)范圍內(nèi)，明確省級(jí)政府可自主決策的事項(xiàng)清單。重點(diǎn)包括：地方性公共產(chǎn)品與服務(wù)成本補(bǔ)償類收費(fèi)（如特定市政設(shè)施使用費(fèi)）；地方性國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收益的具體標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定；服務(wù)于地方特定政策目標(biāo)的專項(xiàng)收入。設(shè)立央地共管權(quán)限清單，實(shí)現(xiàn)原則性與靈活性統(tǒng)一。針對(duì)受益范圍重疊、需兼顧統(tǒng)一與差異的項(xiàng)目，實(shí)行“中央定框架，地方定細(xì)則”的共管模式。中央負(fù)責(zé)確立基本原則、標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間與上限；地方在授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合實(shí)情確定具體標(biāo)準(zhǔn)、征管流程與分享方式。

第二，健全權(quán)限運(yùn)行的法治程序與區(qū)域協(xié)同保障機(jī)制。在賦予地方權(quán)限的同時(shí)，必須通過(guò)健全的程序控制與協(xié)同機(jī)制，確保權(quán)限規(guī)范運(yùn)行，防范區(qū)域性政策扭曲。

一是強(qiáng)化地方權(quán)限行使的法定程序約束與全過(guò)程監(jiān)督。地方行使自主權(quán)限，必須嚴(yán)格遵循法定程序。對(duì)于設(shè)立或調(diào)整重大非稅收入項(xiàng)目，應(yīng)強(qiáng)制履行“事前評(píng)估（成本效益與社會(huì)承受力）→公開(kāi)聽(tīng)證→同級(jí)人大審議→備案審查”的決策流程。決策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、資金使用與績(jī)效信息必須依法主動(dòng)公開(kāi)，并將其納入地方政府政務(wù)公開(kāi)考核體系，接受人大、審計(jì)、社會(huì)與輿論的全方位、全過(guò)程監(jiān)督。二是建立跨行政區(qū)政策協(xié)調(diào)與爭(zhēng)議解決機(jī)制。為防止權(quán)限下沉后可能產(chǎn)生的地區(qū)間不良競(jìng)爭(zhēng)與政策壁壘，應(yīng)在國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)（如京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)）率先建立省級(jí)政府間常態(tài)化政策協(xié)調(diào)機(jī)制。通過(guò)定期會(huì)商，就區(qū)域內(nèi)具有外溢性、可能引發(fā)稅負(fù)輸出或市場(chǎng)分割的非稅政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)銜接、征管互助。同時(shí)，在中央層面明確設(shè)立跨區(qū)域非稅政策爭(zhēng)議調(diào)解/仲裁程序，為地方間無(wú)法自行協(xié)商解決的重大政策爭(zhēng)議提供權(quán)威、高效的解決渠道，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一與公平競(jìng)爭(zhēng)。

聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，實(shí)施“精準(zhǔn)下沉、激勵(lì)相容”的差別化管理改革

權(quán)限下沉并非簡(jiǎn)單“放權(quán)”，而是基于清晰規(guī)則、針對(duì)特定領(lǐng)域、旨在提升治理效能的系統(tǒng)性改革。應(yīng)選擇條件相對(duì)成熟、地方信息優(yōu)勢(shì)明顯、與民生和市場(chǎng)主體活動(dòng)密切相關(guān)的領(lǐng)域先行先試。

第一，深化地方國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入管理改革。在堅(jiān)持國(guó)家所有權(quán)和資源規(guī)劃管控的前提下，將礦產(chǎn)、土地、森林、草原、水資源、無(wú)線電頻譜等部分資源的出讓、租賃、有償使用收益的標(biāo)準(zhǔn)、用途和分成比例決定權(quán)下放至省級(jí)政府，對(duì)非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)、地方旅游資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等價(jià)值高度依賴本地市場(chǎng)的資產(chǎn)賦予更大定價(jià)自主權(quán)；同時(shí)選擇若干省份開(kāi)展“資源—資產(chǎn)—資本”一體化運(yùn)作試點(diǎn)，在嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)隔離和監(jiān)管下把特許經(jīng)營(yíng)權(quán)未來(lái)收益依法盤活，所得納入預(yù)算用于綠色發(fā)展、民生保障等領(lǐng)域，形成良性循環(huán)。

第二，優(yōu)化地方性公共服務(wù)與特定管理類收費(fèi)政策。對(duì)城市公交、污水處理、保障房租金、公共停車、市政配套等地方性公共服務(wù)，中央制定成本核算指引和公眾參與程序，地方在補(bǔ)償運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本并定期公開(kāi)收支的基礎(chǔ)上自主調(diào)價(jià)；對(duì)污水、垃圾、擁堵、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日{(diào)節(jié)性收費(fèi)，中央設(shè)定全國(guó)目標(biāo)與框架后授權(quán)地方結(jié)合環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和公眾意愿差異化設(shè)計(jì)征收范圍、標(biāo)準(zhǔn)、減免和資金用途，實(shí)現(xiàn)“污染者付費(fèi)、損害者賠償、保護(hù)者受益”的精準(zhǔn)治理。

強(qiáng)化系統(tǒng)集成，健全“預(yù)算硬約束、績(jī)效強(qiáng)導(dǎo)向、監(jiān)管全覆蓋”保障體系

管理權(quán)限的下沉和差別化，必須以更加健全有力的預(yù)算、績(jī)效和監(jiān)管體系為保障，確?！胺诺孟?、接得住、管得好”。

第一，全面落實(shí)“收支兩條線”與全口徑預(yù)算管理。徹底剝離執(zhí)收單位與非稅收入的利益關(guān)聯(lián)，所有非稅收入必須全額上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，嚴(yán)禁任何形式的“收支掛鉤”“以收定支”，執(zhí)收單位經(jīng)費(fèi)由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一安排，從源頭切斷收費(fèi)沖動(dòng)；將非稅收入及其對(duì)應(yīng)支出全部編入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，嚴(yán)控超收資金使用，原則上用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或削減赤字；對(duì)資源性、資產(chǎn)處置類等波動(dòng)性大的非稅收入，建立中期財(cái)政規(guī)劃和預(yù)警線管理，平滑年度間預(yù)算執(zhí)行，引導(dǎo)地方降低對(duì)非稅收入的過(guò)度依賴，優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。

第二，構(gòu)建全過(guò)程績(jī)效管理與評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。對(duì)非稅收入項(xiàng)目實(shí)施“設(shè)立—執(zhí)行—退出”全周期績(jī)效管理，新設(shè)項(xiàng)目必須開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)論證必要性、經(jīng)濟(jì)性、效益性和可持續(xù)性，存續(xù)項(xiàng)目定期開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，檢視政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、征收效率、資金效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響；強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果剛性約束，將結(jié)果與項(xiàng)目存續(xù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限分配、財(cái)政支出政策直接掛鉤，績(jī)效低下的堅(jiān)決取消或調(diào)整，績(jī)效優(yōu)良、管理規(guī)范的地方在權(quán)限下放和試點(diǎn)授權(quán)上給予正向激勵(lì)，形成“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的良性閉環(huán)。

第三，打造“智慧監(jiān)管、社會(huì)共治、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)”的立體化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。依托“金財(cái)工程”和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一、央地貫通的非稅收入征管與信息監(jiān)控平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫(kù)、標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)、票據(jù)庫(kù)、繳費(fèi)庫(kù)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，運(yùn)用大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)征收情況、地區(qū)差異和企業(yè)負(fù)擔(dān)變化，為政策調(diào)整和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供數(shù)據(jù)支撐；各級(jí)政府依法公開(kāi)非稅收入項(xiàng)目目錄、征收依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、減免、收支和績(jī)效信息；財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、司法等部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，對(duì)違規(guī)設(shè)項(xiàng)目、擅自提標(biāo)、亂收費(fèi)、截留挪用等行為“零容忍”，嚴(yán)肅追責(zé)，確保非稅收入管理在陽(yáng)光下規(guī)范運(yùn)行。

（作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副研究員）

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監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨陳姝含