當(dāng)前，中國的地方政府特別是市縣政府經(jīng)濟功能正從兼具“運動員與裁判員”向“環(huán)境營造+市場監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，對各類企業(yè)的投資與發(fā)展產(chǎn)生著深刻的影響。

落實黨中央精神，在此探討企業(yè)如何在地方政府經(jīng)濟功能的轉(zhuǎn)變中趨利避險。具體談三個方面的問題：

一、在中國辦企業(yè)必須準(zhǔn)確認(rèn)識和把握地方政府的經(jīng)濟功能

中國是政府長期主導(dǎo)經(jīng)濟運行的國家，計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為社會主義市場經(jīng)濟后，政府特別是地方政府也在諸多方面直接或間接行使干預(yù)功能。作為微觀經(jīng)濟主體的企業(yè)，主要都在地方布局，如果不能準(zhǔn)確認(rèn)識和把握政府特別是地方政府的經(jīng)濟功能特征，就難以趨利避險，把握主動。

改革開放以前，政府直接操作經(jīng)濟體系，國營和集體企業(yè)屬于生產(chǎn)單元，其它所有制企業(yè)基本上沒有合法空間。

改革開放之初，開始對國營和集體企業(yè)放權(quán)搞活，允許一些非重點領(lǐng)域或特殊領(lǐng)域產(chǎn)生民營和外資企業(yè)。國家提出建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟后，逐步政企分開，一定程度上由市場配置資源。一些國有和集體企業(yè)在市場競爭中經(jīng)營不善，非公企業(yè)獲得了一般領(lǐng)域的發(fā)展空間。

本世紀(jì)初，進(jìn)入了政府平臺直接撬動經(jīng)濟與市場監(jiān)管并行時期。地方政府普遍建立主要由土地出讓收入為最終收益的平臺公司，充當(dāng)區(qū)域發(fā)展的直接發(fā)動機，政府自身表現(xiàn)出一定程度的企業(yè)特征。由于地方政府同時需要履行市場監(jiān)管公共職能，出現(xiàn)了既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象。

近年來，隨著房地產(chǎn)業(yè)受到重創(chuàng)，土地等收益劇烈下降，地方政府尤其是市縣政府作為“準(zhǔn)區(qū)域運營企業(yè)”的特性難以保持。省級政府除市場監(jiān)管外，還有一定能力體現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能。大部分市級政府和絕大多數(shù)縣級政府的實際經(jīng)濟功能已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)為經(jīng)濟環(huán)境營造和市場監(jiān)管兩項。

實踐證明，在政府經(jīng)濟功能轉(zhuǎn)變過程中，企業(yè)凡是準(zhǔn)確判斷和把握變化規(guī)律，就能夠獲得長足發(fā)展。

八十年代，一批國營企業(yè)抓住政府放權(quán)讓利的機遇，改變了僵化體制煥發(fā)了活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)立足“船小好調(diào)頭”，通過給國營企業(yè)提供產(chǎn)業(yè)配套迅速崛起。私營企業(yè)從無到有在夾縫中求得了生存。

九十年代，一批原國企經(jīng)營骨干或私營企業(yè)主把握政府抓大放小的機遇，紛紛設(shè)立了機制靈活的民營企業(yè)，展示了競爭力。

新世紀(jì)初，一批國有實體企業(yè)和金融企業(yè)抓住政府幫助化解歷史債務(wù)、重組整合、股份制改造的機遇，輕裝上陣涅槃重生，成為“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、政企分開”的上市公司，行業(yè)主導(dǎo)性明顯增強。一批房地產(chǎn)企業(yè)融入政府改革房地產(chǎn)制度、實行土地批租的綜合環(huán)境，一度成為財富積累較快的群體。

本世紀(jì)第二個十年前后，隨著政府持續(xù)深入推進(jìn)信息化、加快建設(shè)統(tǒng)一大市場，一批互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“十年磨刀，一朝出鞘”，成為新型商業(yè)模式和財富創(chuàng)造的引領(lǐng)者。

反之，各個階段的企業(yè)如果不能準(zhǔn)確判斷和把握政府功能的變化，往往失去機遇，甚至發(fā)生直接“撞車”的問題。

二、當(dāng)前，地方政府特別是市縣政府的經(jīng)濟功能正在進(jìn)行必然而又艱難的調(diào)整，直接配置資源的能力大幅降低，企業(yè)與政府原有的合作方式難以為繼，這種狀況是趨勢性而非周期性的，企業(yè)需要作出準(zhǔn)確的判斷。

黨的十八屆三中全會以分層的方式確定了政府職責(zé)�？傮w為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)”二十個字。而地方政府的職責(zé)不包括“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”，只有“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)”這十六個字。

實際情況是，本世紀(jì)以來的政府經(jīng)濟功能分為三個層次：中央政府除統(tǒng)籌市場監(jiān)管外，主要進(jìn)行以“計劃、貨幣、財政”為手段的宏觀調(diào)控。省級政府主要開展一定程度的“計劃、財政”調(diào)節(jié)，同時兼有運營平臺企業(yè)撬動一些重點領(lǐng)域的功能。大多數(shù)市縣政府缺乏一般經(jīng)濟調(diào)節(jié)能力，主要通過直接運營平臺企業(yè)獲取土地出讓收入等，以經(jīng)濟領(lǐng)域“運動員”的身份投資公共基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

市縣政府這種特殊經(jīng)濟功能，是城鎮(zhèn)化推進(jìn)迅猛與政府迫切解決開發(fā)資金相結(jié)合到一定階段的產(chǎn)物，由住房從國家實物分配向商業(yè)化供給方向轉(zhuǎn)變、香港土地批租制度引入內(nèi)地、一些熟悉經(jīng)濟運行和金融規(guī)律的企業(yè)負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)為地方政府負(fù)責(zé)人這三方面因素疊加逐步形成。源于九十年代中后期大開發(fā)的浦東，成型于新世紀(jì)之初的重慶，到2015年前基本復(fù)制到全國市縣政府。

操作模式普遍屬于“以時間換空間”，以城市規(guī)劃與區(qū)域“七通一平”提升土地價值，以土地收益預(yù)期融資，以土地掛牌出讓獲取基金收益與相關(guān)稅收。

客觀地說，市縣政府通過平臺公司充當(dāng)區(qū)域發(fā)展的“運動員”，一度確實為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供了重要支撐。

一是城市建設(shè)獲取了大額資金，我國城鄉(xiāng)面貌出現(xiàn)了全球少有的變化，一大批建筑企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以及相應(yīng)的建材、家電企業(yè)快速發(fā)展。

二是在大部分市縣催生了要素比較集中的開發(fā)區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)，各類企業(yè)特別是民營企業(yè)有了新的發(fā)展空間。

三是地方政府掌握了較多土地、資金和政策資源，以園區(qū)開發(fā)者與產(chǎn)業(yè)合作者的身份招商引資，大大降低了外來企業(yè)的投資成本，帶動了一批產(chǎn)業(yè)集群快速形成。

當(dāng)然，市縣這種特殊經(jīng)濟功能的問題也是客觀存在的：

一是把政府當(dāng)成“準(zhǔn)企業(yè)”運行，主要源于房地產(chǎn)業(yè)方興未艾，成于土地整治帶來土地增值，一旦國家以最嚴(yán)厲的政策控制房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，去除商品房的金融屬性，土地出讓收入銳減，那些最終基本上都需土地收入平衡的投資平臺模式無法持續(xù)。

二是用土地收益以新還舊的機制不復(fù)存在時，大部分市縣政府沉淀起巨額的顯性債和隱性債。全國人大常委會批準(zhǔn)發(fā)行的置換債、再融資債等，只是降低地方政府的債務(wù)成本、延長還債年限，并沒有減少債務(wù)數(shù)額。市縣政府難以償還建筑、開發(fā)企業(yè)的應(yīng)得賬款，成為企業(yè)“三角債”的源頭，招商引資時承諾入駐實體企業(yè)的獎補資金與稅收優(yōu)惠政策往往也不了了之。

三是產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)嚴(yán)重。大部分縣級產(chǎn)業(yè)園區(qū)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)漠a(chǎn)業(yè)規(guī)劃與布局，招商引資實際上“撿到籃子都是菜”。在土地、廠房、設(shè)備甚至部分流動資金實際上主要由政府直接或間接投入的情況下，同一個產(chǎn)業(yè)往往在幾百個縣級園區(qū)同時上馬，惡性競爭，成為我國一些領(lǐng)域產(chǎn)能過剩的最大推手。這些企業(yè)盈利能力低，普遍虧損嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，除資源加工型企業(yè)外，縣級產(chǎn)業(yè)園區(qū)一般企業(yè)的平均壽命不超過三年。

四是普通企業(yè)難以跨區(qū)域通過投標(biāo)方式獲得地方政府招標(biāo)的項目。地方政府的經(jīng)濟領(lǐng)域“運動員”身份，實際上強化了“利益方”特征，招標(biāo)普遍傾向關(guān)聯(lián)企業(yè)，加劇區(qū)域分割，成為影響全國統(tǒng)一大市場形成的重要因素。

總而言之，地方政府特別是市縣政府“運動員兼裁判員”的經(jīng)濟功能主觀上不符合國家確定的職責(zé)，客觀上也已經(jīng)不具備繼續(xù)實施的條件，無論主動也好，被動也好，都必須加快調(diào)整，向“環(huán)境營造+市場監(jiān)管”方向轉(zhuǎn)化。

三、企業(yè)面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，必須深入把握地方政府經(jīng)濟功能新一輪調(diào)整的特征，以科學(xué)的措施保利益避風(fēng)險。

目前，經(jīng)濟運行結(jié)構(gòu)性、周期性、環(huán)境性問題疊加，企業(yè)將長期面臨系統(tǒng)性經(jīng)營壓力。越是這種階段，越要在提升自身能力的前提下適應(yīng)外部環(huán)境，將把握地方政府經(jīng)濟功能新特征作為重中之重。要充分認(rèn)識以下幾點:

（一）除省會城市和少數(shù)經(jīng)濟大市外，全國200多個地級市政府和2000多個縣級政府基本上無能力以“運動員”的身份直接承擔(dān)經(jīng)濟運行。考慮到上一級黨委、政府依然對下一級黨委、政府進(jìn)行經(jīng)濟考核或評價，市縣政府也應(yīng)該關(guān)注本區(qū)域的發(fā)展，故其涉經(jīng)濟功能除市場監(jiān)管外，就是按照省級區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局打造市場化、法治化營商環(huán)境。

（二）省級政府繼續(xù)承擔(dān)部分“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”功能，強化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃剛性落實、財政政策及產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)，同時統(tǒng)籌區(qū)域市場監(jiān)管。省會城市和少數(shù)經(jīng)濟大市發(fā)揮相應(yīng)作用。

（三）從現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展特點來看，除礦產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品等資源加工型產(chǎn)業(yè)外，縣級政府和大多數(shù)市級政府普遍不具備單獨布局產(chǎn)業(yè)集群的能力。規(guī)劃和布局產(chǎn)業(yè)集群的職責(zé)主要應(yīng)該由省級政府行使。一般而言，一個省可以著力打造若干具有核心競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，市級政府對合乎本區(qū)域特點的產(chǎn)業(yè)集群項目進(jìn)行協(xié)調(diào)，縣級政府則圍繞產(chǎn)業(yè)集群的布局，通過打造營商環(huán)境承接產(chǎn)業(yè)項目。

（四）政府依靠“土地收益包辦企業(yè)主要投資事項”的模式衰落后，以產(chǎn)業(yè)基金招商進(jìn)行股權(quán)合作成為地方引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項目的重要方式。但只有省級政府及省會城市、少數(shù)經(jīng)濟大市的財政國資部門和投資企業(yè)具備大額股權(quán)合作的實力，一般市縣的相關(guān)承諾基本難以兌現(xiàn)。

四、面對地方政府經(jīng)濟功能的調(diào)整，企業(yè)投資經(jīng)營需要解決若干重點事項：

（一）加大地方政府償還所欠企業(yè)款項力度。

企業(yè)應(yīng)收賬款約占地方政府隱性債的近一半。在現(xiàn)有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和政府債化解機制下，市縣政府的負(fù)債狀況難以出現(xiàn)根本性的好轉(zhuǎn)。在大部分市縣，以往作為稅費主要來源的房地產(chǎn)業(yè)只可能止跌啟穩(wěn)，難以啟穩(wěn)回升，原有土地收入籌集渠道基本不復(fù)存在。加之市縣政府欠企業(yè)工程款等資金，屬于無息債務(wù)，往往缺乏還款的緊迫性。現(xiàn)階段依靠企業(yè)自想辦法取得重要突破幾無可能。

近期全國人大常委會批準(zhǔn)發(fā)行六萬億地方債可以置換隱性債，同時還有四萬億相關(guān)資金用于化債。各級政府的實施方案應(yīng)該依此明確用于歸還企業(yè)款項的硬性比例，由各級人大監(jiān)督政府落實。

由于僧多粥少，市縣政府選擇性歸還企業(yè)特別是民營企業(yè)欠款的狀況，已成為監(jiān)督機構(gòu)和社會各界高度關(guān)注事項。近期屢屢發(fā)生嚴(yán)重案件，企業(yè)催款過程要注意依法合規(guī)，避免成為另一種意義上的受害者。

（二）審慎進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資。

除資源加工型項目外，企業(yè)投資應(yīng)該聚焦國家級、省級開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，同時深入研究省級政府及其主管部門的產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)集群實際布局情況，切忌過度相信一般市縣政府脫離國家產(chǎn)業(yè)政策和全省產(chǎn)業(yè)集群布局而作的園區(qū)規(guī)劃，更不能因為一些市縣政府仍像以往那樣承諾包辦土地、廠房事項，提供高額補貼和稅收優(yōu)惠而盲目投資，避免這些承諾最終無法兌現(xiàn)而使項目成為爛尾工程，也避免項目無序競爭進(jìn)入產(chǎn)能過剩領(lǐng)域。

（三）科學(xué)參與地方政府招投標(biāo)項目。

除規(guī)模性供排水、垃圾焚燒發(fā)電等具有比較穩(wěn)定收入來源的特許經(jīng)營項目外，企業(yè)一般都應(yīng)采取謹(jǐn)慎態(tài)度。由于市縣政府已普遍回歸到“吃飯財政”狀態(tài)，既要定期償還高額債務(wù)，又要“三�！奔幢；久裆�、保工資、保運轉(zhuǎn)，往往捉襟見肘。企業(yè)即便參與納入地方債發(fā)行范圍的項目，也要防止承諾資金挪用無法到位。特別是考慮PPP項目資金平衡方案時，不能對土地增值收益抱太大希望。

（四）嚴(yán)格評估股權(quán)合作對象。

地方開發(fā)平臺招商模式無法持續(xù)后，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、投資基金與招商對象進(jìn)行股權(quán)合作，成為新形勢下地方政府招商引資的重要方式。但產(chǎn)業(yè)基金、投資基金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、真實性和政府的層級、財政實力密切相關(guān)。企業(yè)投資時的股權(quán)合作對象只能考慮信用良好的省級政府、少數(shù)有實力的市級政府和省級以上（可含省級）開發(fā)區(qū)。合作過程注意體現(xiàn)市場化原則，且企業(yè)要把握項目實際運營主導(dǎo)權(quán)。

企業(yè)在地方政府經(jīng)濟功能轉(zhuǎn)變中趨利避險，是一個系統(tǒng)工程，不能僅靠企業(yè)一方努力。按照黨中央部署，國家需要通過自上而下方式，以更大力度化解地方債務(wù)。省、市縣政府各司其職，輕裝上陣，既要改善市場監(jiān)管方式，又著力打造企業(yè)競爭有序、發(fā)展健康的營商環(huán)境，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化打下堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

文章來源｜企觀國資

作者｜ 翁杰明 國務(wù)院國資委原副主任

*翁杰明，曾任重慶市常務(wù)副市長、河南省常務(wù)副省長，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會副主任、黨委委員，中華全國總工會副主席（兼），現(xiàn)任第十四屆全國人大常委會委員、財政經(jīng)濟委員會副主任委員。本文為2025年2月22日，翁杰明在第八屆中國企業(yè)改革發(fā)展峰會上所作演講。