編者按· 2025.12.18

海南自由貿(mào)易港今天（12月18日）正式啟動全島封關，實施“一線放開、二線管住、島內自由”的政策制度。從藍圖繪就到落地生根，歷經(jīng)多年籌備，海南成為中國第一個全面實施封關政策的自由貿(mào)易港。這不僅是海南自貿(mào)港建設的里程碑，更是中國在逆全球化浪潮中堅持高水平開放的一次鮮明表態(tài)。

當世界仍在震蕩中尋找方向，海南能否真正成為新時代中國開放的“流量入口”？在金融、貿(mào)易等方面或面臨哪些機遇和挑戰(zhàn)？又向世界釋放了怎樣的中國開放信號？在此背景下，新京報專訪采訪了香港中文大學（深圳）公共政策學院院長、前海國際事務研究院院長鄭永年。鄭永年教授解析了海南封關背后的三層開放邏輯——多邊主義、制度型開放與自主單邊開放，并指出：政策已備，關鍵在未來“微觀落地”。

《新京報》封面報道（圖源：新京報）

海南封關進入“倒計時”。根據(jù)安排，海南將于12月18日迎來全島封關運作，實施“一線放開、二線管住、島內自由”的政策制度。

封關運作啟動后，海南自貿(mào)港將迎來哪些突破性變革？在金融、貿(mào)易等方面或面臨哪些機遇和挑戰(zhàn)？此外，海南封關運作的這一標志性舉措，向世界釋放了怎樣的中國開放信號？新京報記者就此采訪了香港中文大學（深圳）公共政策學院院長、前海國際事務研究院院長鄭永年。

“海南自貿(mào)港在微觀環(huán)境上

還有很大提升空間”

新京報貝殼財經(jīng)：

“十五五”規(guī)劃《建議》提出，要擴大高水平對外開放，在此背景下，“十五五”期間海南自貿(mào)港將扮演怎樣的角色？

鄭永年：

對外開放的第一個層面是堅持多邊主義與開放包容。雖然美國也在推行多邊主義，但其多邊主義往往帶有排他色彩，無論是地緣政治還是外貿(mào)中，都體現(xiàn)出明顯的排他性。我們倡導的開放是多邊的包容的，這在“一帶一路”倡議和金磚合作機制中得到了充分體現(xiàn)。

第二個層面是制度、規(guī)則、管理與標準的制度型開放。也就是說，我們要和國際先進規(guī)則接軌，這也是自20世紀80年代以來，尤其加入WTO之后，我們一貫秉持的開放原則。

第三個層面是近年來從“十四五”至今反復強調的自主單邊開放。這一點具有新的時代意義。因為任何國家在發(fā)展初期往往不具備自主推進改革開放的能力；而發(fā)展到一定階段后，才有條件實施主動、自主的開放戰(zhàn)略。我國已經(jīng)走到這個階段。

從這個角度來看，我個人認為，海南自由貿(mào)易港的發(fā)展必須置于中國整體開放的理論框架中加以考量。在這三個開放層面中，海南顯然是一個重要抓手，是中國對外開放的關鍵載體之一。

實際上，海南自貿(mào)港從設計之初就定位為高標準開放平臺。那么國家政策所倡導的多邊主義，如何在海南自貿(mào)港落地體現(xiàn)？這需要我們認真思考規(guī)則的對接、機制的銜接，推動海南與國際先進標準接軌。在這方面，自貿(mào)港大有可為，尤其是在單邊開放方面更具潛力。

我認為，海南必須通過開放實現(xiàn)兩個“鏈接”：一是與國內腹地相鏈接。目前海南的經(jīng)濟總量仍相對較小，約占全國1%。自貿(mào)港要真正活躍起來，就必須融入更大范圍的區(qū)域經(jīng)濟，特別是與珠三角（粵港澳大灣區(qū)）和長三角加強聯(lián)動。

二是與世界相鏈接。海南必須實施更加開放的制度，吸引全球資源流動。自由貿(mào)易港、世界貿(mào)易港的核心功能之一就是“引流”。我們可以參考新加坡以及香港早期的經(jīng)驗——它們都是通過“流量經(jīng)濟”實現(xiàn)繁榮。

海南擁有得天獨厚的地理位置，尤其毗鄰東南亞，在海運和空運方面具備天然聯(lián)系優(yōu)勢。同時，與歐洲等其他區(qū)域也可建立便捷連接，但最便利的還是與東南亞的往來。歷史上，許多東南亞人士與海南淵源深厚，這為合作提供了文化與地緣基礎。

此外，當前國際形勢對海南也較為有利。在主要國家如美國推行經(jīng)濟民族主義、貿(mào)易保護主義和封閉政策的背景下，中國堅持推進開放，尤其是單邊開放，實際上形成了一種戰(zhàn)略反差。如果西方走向封閉，我們更應堅定開放，構建更高水平的自主開放格局。

因此，我個人認為，海南必須真正落實高水平開放，不能僅停留在政策文本上。中央對海南寄予厚望，視其為對外開放的重要抓手，期待其真正落地見效。從理論和政策層面看，我們已經(jīng)準備就緒，但要將這些開放政策所蘊含的制度紅利真正釋放出來，仍需要付出大量努力。

新京報貝殼財經(jīng)：

海南封關已進入倒計時，封關運作啟動后，海南可能會迎來哪些突破性變化？

鄭永年：

這是一個相互促進的關系。我剛才提到，所謂自由貿(mào)易港，通俗點講，用網(wǎng)絡語言來說，就是要“引流”。以前我在新加坡工作的時候就在思考：馬六甲的自然地理條件其實比新加坡更優(yōu)越，但為什么它沒能吸引全球流量，而新加坡卻做到了？關鍵就在于營商環(huán)境。營商環(huán)境不好，流量就不會來；營商環(huán)境好了，流量自然聚集，進而形成良性循環(huán)。

所以我認為，海南的第一步非常關鍵，必須走得穩(wěn)、走得大膽。我個人覺得，必須推出一些比較激進的改革舉措。我們在理論和政策層面已經(jīng)理清了大方向，但實際執(zhí)行中仍然存在不少難點和堵點。

因此，我認為不能總是停留在宏觀甚至中觀的討論上，海南當前的重點是執(zhí)行，而執(zhí)行的關鍵在于微觀層面。

不僅僅是海南，中國所有推行開放政策的地方，都還需要在很多微觀環(huán)節(jié)上做出改進。比如引進外國人才的問題——沒有人才怎么發(fā)展？海南雖然出臺了相關政策，允許外國大學來辦學，但真正落地的有多少？這說明微觀層面的營商環(huán)境依然不夠完善，這些短板必須補上。我們不能總是停留在期望階段。

海南其實也需要認真總結過去的經(jīng)驗教訓。之前提出建設“國際旅游島”，但成效并不理想，甚至被人調侃為“東北人的旅游島”。如今即將封關運作，但產(chǎn)業(yè)內容仍然比較單一，主要依賴免稅商品。但大家想想，現(xiàn)在大家都在開放，消費者也可以去東京、首爾、中國香港、新加坡購物，為什么要選擇海南？這就說明，海南自由貿(mào)易港在具體的微觀環(huán)境上，還有很大的提升空間。

如果海南自身沒有足夠的經(jīng)濟活動或“流量”，就必須想方設法把國外和國內其他重要經(jīng)濟區(qū)域的“流量”吸引過來。而這，最終還是要回到那個核心問題——營商環(huán)境。

海南洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的洋浦港口岸，其是海南自貿(mào)港8個對外開放口岸之一，也是10個“二線口岸”之一（圖源：新華社）

“推動封關運作，

正是出于對系統(tǒng)性風險的防范”

新京報貝殼財經(jīng)：

封關運作是否會給整個數(shù)據(jù)、金融、貿(mào)易等方面帶來一些挑戰(zhàn)？

鄭永年：

我并不認為這是挑戰(zhàn)，恰恰相反，這是重要的機遇。如果不封關，風險難以控制，那才是真正的挑戰(zhàn)；而一旦封關運作，就為深化改革創(chuàng)造了條件。中央賦予海南的這一整套政策體系，正是以封關運作為基礎，確保風險整體可控——封關之后，即便海南內部出現(xiàn)一些問題，也不至于立即影響到國內其他地區(qū)。中央政府之所以推動封關運作，正是出于對系統(tǒng)性風險的防范。

當然，對海南本地的政府而言，封關運作確實會帶來一些挑戰(zhàn)，尤其是在人才儲備和治理經(jīng)驗方面。但我注意到，中央已派遣一批有經(jīng)驗的干部進駐海南，這是非常關鍵的一步。政策的生命力在于執(zhí)行，而執(zhí)行的關鍵在于人。從國家層面看，封關運作已將海南的開放風險降至極低；而對海南自身來說，我更愿意將其視為一次重大的發(fā)展機遇。

新格局帶來新要求，海南的干部必須學會在新環(huán)境中推進體制機制改革，構建起與之相適應的制度體系。海南的意義不僅在于經(jīng)濟發(fā)展或宏觀運行，它更應成為推動國家制度現(xiàn)代化的一個試驗平臺和重要抓手——我們應當從這樣的高度，去理解和把握海南封關運作的深層價值。

“面臨帽子工廠等弊病，

小打小鬧已無法改變現(xiàn)狀”

新京報貝殼財經(jīng)：

如何理解你所說的激進的改革？

鄭永年：

當前海南需要的不是“小打小鬧”，而是具有突破性的改革。海南已經(jīng)探討太多年了，每年都在提人才引進，但問題依然存在。如今，海南探索面臨的諸多弊病，其實與中國內地其他地區(qū)相似，比如“帽子工廠”現(xiàn)象等。

既然海南實行封關運作，風險整體可控，為我們提供制度創(chuàng)新的空間，那我們是否能在某些領域真正對標國際最高標準？例如在教育方面，能否參照中國香港、新加坡的辦學體系，而非沿用內地高校的傳統(tǒng)模式？

金融領域亦是如此。既然封關已實現(xiàn)對風險的有效隔離，我們能否像新加坡那樣，推動更加開放、自由的金融政策？這都需要通過比較激進的改革來實現(xiàn)。“小打小鬧”的調整已無法改變海南的現(xiàn)狀。

再說到國家安全。盡管“區(qū)域國別學”已被列為一級學科，但很多研究成果仍停留在抽象層面，未能與實際政策需求有效對接。我有時感到非常焦急——當前不少中國企業(yè)選擇出海時，將新加坡、越南、馬來西亞作為第一站，而非香港或廣東。這背后除了地緣政治因素，是否也反映出我們在制度銜接、營商環(huán)境等方面的不足？這些現(xiàn)實問題亟待深入研究和務實應對，然而目前卻缺乏真正有針對性、可落地的研究成果。

離島貨車通過海口新海港和南港“二線口岸”（貨運）集中查驗場，開往港區(qū)（圖源：新華社）

新京報貝殼財經(jīng)：

海南封關運作對個人或企業(yè)來說可能最大的吸引力在哪里？

鄭永年：

最后的焦點應該落在企業(yè)和個人身上。海南不僅僅是一個抽象的地方，它是由一個個企業(yè)、學校和相關組織構成的，而這些微觀主體，正是所有改革的最終承受者、面對者和受益者。

其中，企業(yè)的作用尤為關鍵。“封關”之后的海南，享有中央賦予的一攬子政策，其優(yōu)惠程度在全國范圍內獨一無二。從這一條件來看，如果能真正把這些政策用足、用好，海南完全有能力吸引大批內地企業(yè)乃至外資企業(yè)落地。

但問題始終在于“落地”。在宏觀和中觀層面，幾乎沒有人會否認這些政策帶來的巨大潛力與紅利；可一旦進入微觀層面，情況就變得復雜——既得利益者及現(xiàn)有的運營慣性，都會成為改革的現(xiàn)實阻力。

就像香港和澳門曾經(jīng)面臨的情況一樣：我們要發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、建設自由貿(mào)易港，那么現(xiàn)有的利益格局如何調整？即便從長遠看改革對所有人都有利，仍會有人不愿放棄眼前的舒適區(qū)，不愿改變已有的生活方式。

因此，我認為當前最關鍵的突破口，就在微觀層面。只有打通執(zhí)行的“最后一公里”，海南的政策優(yōu)勢才能轉化為真正的發(fā)展動能。

*本文原載于《新京報》公眾號。

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排版 | 許梓烽

初審 | 覃筱靖

終審 | 馮簫凝