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導(dǎo)語：12月10日至11日，中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行。會議圍繞“堅持守牢底線，積極穩(wěn)妥化解重點領(lǐng)域風(fēng)險”指出，要“著力穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，因城施策控增量、去庫存、優(yōu)供給，鼓勵收購存量商品房重點用于保障性住房等，深化住房公積金制度改革，有序推動‘好房子’建設(shè)，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式?！蓖瑫r，會議強調(diào)要“積極有序化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，督促各地主動化債，不得違規(guī)新增隱性債務(wù)。優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險?！贝送猓瑫h還提出“深入推進中小金融機構(gòu)減量提質(zhì)”。

在外部壓力加大和內(nèi)部困難較多的復(fù)雜局面下，我國發(fā)展過程中積累的結(jié)構(gòu)性問題亟待解決。其中，房地產(chǎn)市場存量風(fēng)險、中小金融機構(gòu)的“歷史包袱”以及地方隱性債務(wù)壓力等，是可能阻礙經(jīng)濟發(fā)展與社會持續(xù)穩(wěn)定的“硬骨頭”。IPP助理研究員李明令指出，當(dāng)前風(fēng)險的三個主要特征是潛在風(fēng)險增多、爆發(fā)可能性增加和傳染性強。如果不加以防范化解，可能引發(fā)更大危害。

李明令

華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）助理研究員

一、中央對“重點領(lǐng)域風(fēng)險”的關(guān)注度正在上升

筆者梳理了自黨的十八大（2012年）以來的14屆中央經(jīng)濟工作會議，發(fā)現(xiàn)共有5屆出現(xiàn)了“重點領(lǐng)域風(fēng)險”，分別是在2016年、2017年、2023年、2024年、2025年的會議內(nèi)容上。

也就是說，自2017年之后，2018至2022年的五年內(nèi)均沒有再出現(xiàn)“重點領(lǐng)域風(fēng)險”，然而卻在近三年連續(xù)提及，且在當(dāng)年會議內(nèi)容的出現(xiàn)次數(shù)變多，從之前只提了1次，到近兩年提了4到5次。

表1：“重點領(lǐng)域風(fēng)險”出現(xiàn)情況

注：2015年、2021年提到“重大風(fēng)險”，2022年提及金融、地方債務(wù)風(fēng)險防控。圖源：作者制作

近年來愈發(fā)頻繁的提及，體現(xiàn)了黨中央對“重點領(lǐng)域風(fēng)險”的關(guān)注度正在上升。而這和我國所處的經(jīng)濟發(fā)展階段有關(guān)，也與經(jīng)濟恢復(fù)期以來的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢有關(guān)。

在經(jīng)濟增速放緩疊加外部沖擊的背景下，當(dāng)前的風(fēng)險至少有三個特征：第一，重點領(lǐng)域的潛在風(fēng)險變多，存在更多安全隱患。第二，風(fēng)險爆發(fā)的可能性更高，風(fēng)險之間的傳染性強。第三，如果不加以防范化解，引發(fā)的危害將會更大。

根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議的內(nèi)容，重點領(lǐng)域主要涉及房地產(chǎn)、金融和政府債務(wù)等三個領(lǐng)域，其風(fēng)險主要是指金融風(fēng)險、房地產(chǎn)風(fēng)險和地方政府債務(wù)風(fēng)險。而這些都是近些年經(jīng)濟發(fā)展的“硬骨頭”。三類風(fēng)險相互傳導(dǎo)、互相交織，直接影響整體發(fā)展全局。

房地產(chǎn)風(fēng)險主要涉及樓市，包括房地產(chǎn)企業(yè)與房地產(chǎn)市場問題。一般來說，房地產(chǎn)風(fēng)險被視為現(xiàn)階段系統(tǒng)性風(fēng)險的起點。

一方面，房地產(chǎn)是資金密集型行業(yè)，當(dāng)遭遇資金壓力，會向金融體系傳導(dǎo)，拖累地方銀行體系；

另一方面，地方政府長期通過土地財政獲得城市開發(fā)資金，依賴土地出讓收入與城投平臺融資支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)，當(dāng)房地產(chǎn)市場下行耽擱了資金回流，會使地方財政進一步承壓，進而影響卷入地方建設(shè)的整體建筑行業(yè)及工程企業(yè)。

分城市看，一線、二線、三四線城市去化周期分別為17.1個月、22.6個月、40.3個月。圖源：BBC

金融風(fēng)險主要肇始于股市、中小金融機構(gòu)、非法金融活動。其中，股市本質(zhì)上是資本市場，連接實體經(jīng)濟、居民財富和宏觀政策，股市的不合理波動將會造成企業(yè)融資受阻、大量散戶財富縮水。

中小金融機構(gòu)由于數(shù)量眾多、規(guī)模偏小、資產(chǎn)較輕、自我治理體系不夠健全，抗風(fēng)險能力較弱，比如近幾年就發(fā)生過個別村鎮(zhèn)銀行爆雷、中小銀行倒閉的問題，嚴(yán)重侵害了普通民眾的財產(chǎn)安全。非法金融活動包括非法集資、金融詐騙、高利貸等違法行為。

金融風(fēng)險的背后，宏觀上可能是外部風(fēng)險沖擊、金融活動監(jiān)管的問題；微觀上則可能是高額利益激勵、中小企業(yè)融資難等問題。

截至2024年末，銀行業(yè)金融機構(gòu)法人數(shù)量為4295家，較前一年減少195家。在“消失”的金融機構(gòu)中，中小農(nóng)村金融機構(gòu)占絕大多數(shù)。截至2025年6月末，該數(shù)字進一步下降至4070家。圖源：新華社

地方債務(wù)風(fēng)險主要涉及地方政府負(fù)債問題。《國務(wù)院關(guān)于2024年度政府債務(wù)管理情況的報告》的數(shù)據(jù)顯示，截至2024年末，全國政府負(fù)債率為68.7%。政府全口徑債務(wù)余額92.6萬億元。其中，國債余額34.6萬億元，地方政府法定債務(wù)余額47.5萬億元，地方政府隱性債務(wù)余額10.5萬億元。

雖然負(fù)債率處于合理區(qū)間，遠低于G20國家的平均政府負(fù)債率（118.2%），但是債務(wù)總額依然十分繁重。具體到不同地方，有些地區(qū)的化債壓力較為巨大，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，甚至已經(jīng)難以實現(xiàn)“三保”——?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)。當(dāng)然“化債”不是要消除所有債務(wù)，而是要構(gòu)建出健康可持續(xù)的負(fù)債結(jié)構(gòu)。

二、重點領(lǐng)域風(fēng)險的化解路徑變遷

從會議內(nèi)容可以看出，中央對于重點領(lǐng)域風(fēng)險的防范化解工作十分重視，尤其是房地產(chǎn)風(fēng)險，最近三年都有關(guān)注。在今年2025年的會議，主要關(guān)注房地產(chǎn)風(fēng)險和地方政府債務(wù)風(fēng)險。

房地產(chǎn)風(fēng)險，2023年、2024年、2025年都有專門提到。

金融風(fēng)險，2023年和2024年專門提到，2025年沒有。

地方政府債務(wù)風(fēng)險，2023和2025年專門提到，2024年沒有。

針對房地產(chǎn)風(fēng)險——

2023年強調(diào)要“積極穩(wěn)妥化解房地產(chǎn)風(fēng)險，一視同仁滿足不同所有制房地產(chǎn)企業(yè)的合理融資需求，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展?！?br/>

2024年強調(diào)要“持續(xù)用力推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，加力實施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力”。

2025年則強調(diào)要“穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，因城施策控增量、去庫存、優(yōu)供給，鼓勵收購存量商品房重點用于保障性住房。深化住房公積金制度改革，有序推動好房子建設(shè)。加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。”

事實上，近三年化解房地產(chǎn)風(fēng)險的重點都在于穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，試圖增加住房需求、去庫存，且房價不是明年的工作重點。去年提出的主要路徑是城市更新，今年則更加明確地指出下一步要“鼓勵收購存量商品房”。

雖然城市更新能夠釋放大量住房需求，但由于各地進度不一，并不能借此快速消化庫存。最新數(shù)據(jù)顯示，2025年11月全國百城新建商品住宅去庫存周期（存銷比）達27.4個月，顯著高于約14個月的合理區(qū)間。而通過收購存量，是盡快降低庫存、促進供需平衡的一種可取方式。有的地方在收儲后，便用于建設(shè)保障性住房、安置房、學(xué)生宿舍等等。但收購存量商品房的工作，仍需各地政府進一步規(guī)范化探索，應(yīng)符合市場規(guī)律，避免只是“左手倒右手”的轉(zhuǎn)嫁行為。

今年以來，超60個城市出臺購房補貼或“以舊換新”類政策，保障性住房再貸款拓寬使用范圍，城市房地產(chǎn)融資協(xié)調(diào)機制“白名單”項目貸款超7萬億元。圖源：新華社

針對金融風(fēng)險——

2023年強調(diào)要“要統(tǒng)籌化解中小金融機構(gòu)風(fēng)險，嚴(yán)厲打擊非法金融活動。”

2024年強調(diào)要“穩(wěn)妥處置地方中小金融機構(gòu)風(fēng)險。央地協(xié)同合力打擊非法金融活動?！?br/>

2025年則沒有專門提到。可見之前化解金融風(fēng)險的工作取得顯著推進。

根據(jù)2025年10月26日《國務(wù)院關(guān)于金融工作情況的報告》，到2025年9月末，全國融資平臺數(shù)量、存量經(jīng)營性金融債務(wù)規(guī)模較2023年3月末分別下降71%、62%，相關(guān)風(fēng)險得到明顯緩釋。

針對地方政府債務(wù)風(fēng)險——

2023年強調(diào)要“統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險化解和穩(wěn)定發(fā)展”。

2024年沒有專門涉及。

2025年繼續(xù)提及，強調(diào)要“督促各地主動化債，不得違規(guī)新增隱性債務(wù)。優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險。”

相比于2023年，今年的變化在于“督促”和“優(yōu)化”，化債力度更大，指向也更加明確。近年來從中央到地方，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)愈發(fā)火熱。自2024年末國家打出12萬億元的地方化債“組合拳”之后，各地出現(xiàn)了一些化債做法，有效推動了債務(wù)風(fēng)險問題的解決。但為了更加平穩(wěn)推進化債工作，進一步提升財政治理效能，優(yōu)化“政策工具包”成為明年的化債工作重點。

總的來說，中央正持續(xù)化解“重點領(lǐng)域風(fēng)險”，竭力保障我國經(jīng)濟安全。但在具體的政策思路上，也會隨著上一年度的工作情況因時制宜，基于內(nèi)外部形勢，彈性調(diào)整工作重點、轉(zhuǎn)換工作方式，體現(xiàn)了中央政策制定的務(wù)實作風(fēng)?；诮衲甑臅h內(nèi)容，可以看出兩個特點。

一是更加具體明確，不只是理念性、目標(biāo)性的提法，有了更多舉措性的提法，直接點出應(yīng)該“怎么做”。比如房地產(chǎn)風(fēng)險，以往講促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展、釋放住房需求潛力，今年直接提出要“鼓勵收購存量商品房”；而地方債務(wù)風(fēng)險，以往講“統(tǒng)籌”風(fēng)險與穩(wěn)定的關(guān)系，今年直接提出要“優(yōu)化債務(wù)重組和置換辦法”。

二是更加有選擇性，不只是泛泛的風(fēng)險對象，而是先解決更加緊迫的問題，解決更加基本的問題。比如今年不提及金融風(fēng)險的化解，且房地產(chǎn)風(fēng)險那里沒有提及房價。并不是說金融已經(jīng)沒有風(fēng)險，而是表示之前已取得一定成效；也不是說房價已經(jīng)不是問題，而可能是在暗示，在短期（一年）內(nèi)只通過政策也很難解決房價問題，還是要結(jié)合市場來觀望。

三、底線始終不變

在近年的經(jīng)濟工作會議中，黨中央對于重點領(lǐng)域風(fēng)險化解的要求，始終是要“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線”。也就是說，“重點領(lǐng)域風(fēng)險”的問題之所以如此關(guān)鍵，是因為如果不適度加以化解，就可能引發(fā)整個經(jīng)濟體系的系統(tǒng)性風(fēng)險，這一風(fēng)險跨越行業(yè)、區(qū)域和市場。中國作為超大型經(jīng)濟體，一旦出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，將會造成不可估量的損失，從宏觀經(jīng)濟到微觀個體都會受到打擊。而化解重點領(lǐng)域風(fēng)險，與其說是為了增強經(jīng)濟發(fā)展動能，更是為了保障經(jīng)濟上要平穩(wěn)運行，做到穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)市場、穩(wěn)預(yù)期。

“穩(wěn)”是未來一段時期的重點。“穩(wěn)”也是經(jīng)濟韌性的體現(xiàn)，經(jīng)濟韌性是一種不輕易被打垮打散的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，也是一種自我恢復(fù)能力極強的經(jīng)濟體系。防范化解重點領(lǐng)域風(fēng)險，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型賦予的一道關(guān)于韌性測試的考題。

“發(fā)展與安全”是經(jīng)濟工作的一對重要關(guān)系。發(fā)展到一定階段，就要停下來處理安全風(fēng)險的問題；風(fēng)險化解到正常水平，就要繼續(xù)推進發(fā)展的步伐。在2023年中央經(jīng)濟工作會議上，就提出要“堅持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動，以高質(zhì)量發(fā)展促進高水平安全，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展和安全要動態(tài)平衡、相得益彰”。中國式現(xiàn)代化的征程要做到行穩(wěn)致遠，離不開發(fā)展與安全的平衡。

參考資料：

[1]數(shù)據(jù)來自易居研究院全國百城庫存報告，轉(zhuǎn)引自“新華財經(jīng)”2025年12月12日文章：《著力穩(wěn)定房地產(chǎn)市場 從中央經(jīng)濟工作會議看“穩(wěn)樓市”發(fā)力點》。

本文作者

李明令 華南理工大學(xué)公共政策研究院 助理研究員

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審校｜劉 深

排版｜周浩鍇

終審｜劉金程

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