黨的二十屆四中全會(huì)公報(bào)重申，“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，足見實(shí)現(xiàn)一以貫之的城鄉(xiāng)融合是改革的一大難點(diǎn)。本文針對(duì)城鄉(xiāng)融合的渠道和方式提供一個(gè)新的角度——跨區(qū)域融合新思維。

原文 ：《破解城鄉(xiāng)融合難題應(yīng)有跨地域思維》

作者 |山東社會(huì)科學(xué)院研究員 張清津

圖片 |網(wǎng)絡(luò)

在過去四十余年的政策實(shí)踐中，城鄉(xiāng)融合多局限于本地或者區(qū)域內(nèi)，地方政府略作努力不難實(shí)現(xiàn)。但實(shí)際上城鄉(xiāng)融合發(fā)展在很大程度上已經(jīng)突破了地域局限，城鄉(xiāng)跨地域融合已經(jīng)成為非常重要的一部分。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展大體包含兩個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)，二是公共資源城鄉(xiāng)之間的合理配置。城鄉(xiāng)融合的兩個(gè)方面，其作用機(jī)制是不一樣的。公共資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置是政府通過公共財(cái)政來實(shí)施的，其基本原則是公平。受中國地方政府財(cái)政包干制度所限，公共資源配置有一定的地域局限性，本文對(duì)此略而不論。而城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)則是通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施的，其基本原則是效率，期間突破地域局限而自由選擇的機(jī)會(huì)很大，所以很容易形成跨區(qū)域流動(dòng)，其中包括跨區(qū)域的城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)。所以，城鄉(xiāng)跨地域融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展一個(gè)非常重要的部分。

城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)

既然城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)，就需要看看城市和鄉(xiāng)村各有什么優(yōu)勢(shì)內(nèi)容具有流動(dòng)的動(dòng)機(jī)。

城市和鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)分工格局導(dǎo)致了城市主要產(chǎn)出工業(yè)品和服務(wù)，大量的工業(yè)品和服務(wù)需要從城市輸送到鄉(xiāng)村；而鄉(xiāng)村主要生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，大量的農(nóng)產(chǎn)品需要從鄉(xiāng)村輸送到城市。工商業(yè)相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是資本、人才、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，所以，城市是資本、人才、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)要素的聚集地。同時(shí)，城市工業(yè)密集以及人口密度比較高，也導(dǎo)致了服務(wù)業(yè)，包括科技、教育、商貿(mào)、醫(yī)療等行業(yè)發(fā)達(dá)。城市相對(duì)缺乏的是工商業(yè)的發(fā)展和擴(kuò)張所必需的土地和勞動(dòng)力。相比之下，鄉(xiāng)村在資本、人才、技術(shù)等要素方面顯著稀缺，土地和勞動(dòng)力則比較豐裕?？梢姵鞘行枰l(xiāng)村的土地和勞動(dòng)力，而鄉(xiāng)村需要城市的資本、人才和技術(shù)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展即城市資本、人才和技術(shù)向鄉(xiāng)村流動(dòng)，而鄉(xiāng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)。在全國大市場(chǎng)格局業(yè)已形成的情況下，城鄉(xiāng)之間要素的雙向流動(dòng)已經(jīng)突破了地域的局限，很大一部分是跨地域的。

我們先看一下勞動(dòng)力流動(dòng)的跨地域特征。勞動(dòng)力流動(dòng)的目的地取決于就業(yè)機(jī)會(huì)以及就業(yè)收入，工業(yè)發(fā)達(dá)的地方因?yàn)榫蜆I(yè)機(jī)會(huì)多且就業(yè)收入高，是鄉(xiāng)村勞動(dòng)力流動(dòng)最集中的目的地。從全國范圍看，工業(yè)發(fā)展程度非常不均衡，這就導(dǎo)致了勞動(dòng)力流動(dòng)在全國范圍內(nèi)的不均衡。長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀是工業(yè)最發(fā)達(dá)的三個(gè)區(qū)域，也是大量勞動(dòng)力流入的目的地。而中西部工業(yè)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的省份，由于工業(yè)發(fā)展程度無法提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，成為勞動(dòng)力大量流出地。例如，據(jù)2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，廣東省外省流入人口達(dá)到2962.2萬，來自廣西、湖南和河南的最多，占比分別為23.4%、17.3%、9.4%；上海2400多萬常住人口中，來自外省市的人口超過1000萬，占比為42.1%?？梢姀V東和上海都吸收了很多外來的流動(dòng)人口。另外很多省市則面臨著大量的人口流出，如河南省戶籍人口外流達(dá)到了1610萬；四川省流動(dòng)人口超3000萬人，其中省內(nèi)流動(dòng)2000萬人，1000萬人流動(dòng)到省外。可見勞動(dòng)力流動(dòng)中的很大一部分是跨地域的。

我們?cè)賮砜匆幌鲁鞘匈Y本、人才、技術(shù)等要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)的情況。一般來說，農(nóng)戶層面的農(nóng)業(yè)經(jīng)營不是資本和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)，對(duì)資本、人才和技術(shù)沒有很高的需求。規(guī)?；?jīng)營的高質(zhì)量農(nóng)業(yè)項(xiàng)目則需要資本、人才和技術(shù)的密集投入，所以，通過土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模化經(jīng)營是資本等城市要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)的必要條件。也就是說，城市要素更容易流向通過土地流轉(zhuǎn)形成土地規(guī)?；?jīng)營的地方。

但城市資本、人才、技術(shù)等要素下鄉(xiāng)不會(huì)局限于本地，也是跨區(qū)域流動(dòng)的。例如，廣東以畜禽養(yǎng)殖、加工為主的溫氏集團(tuán)已經(jīng)將業(yè)務(wù)擴(kuò)展到了20多個(gè)省。城市資本等要素下鄉(xiāng)表面上看來是受土地流轉(zhuǎn)以及相應(yīng)的規(guī)?；?jīng)營吸引，但真正影響資本流動(dòng)的因素是交易成本。交易成本高，比如信用不佳，很容易毀約的地方，即使通過流轉(zhuǎn)土地具備了規(guī)模化經(jīng)營的條件，對(duì)資本也不具備吸引力。營商環(huán)境好的地方交易成本就比較低，對(duì)城市資本更具吸引力。城市資本就近下鄉(xiāng)，比如上海的資本到郊區(qū)投資，可以借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)降低交易成本?？绲赜蛄鲃?dòng)的資本則無法借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，所以城市資本的流動(dòng)更傾向于法治環(huán)境好、信譽(yù)可靠、營商環(huán)境相對(duì)比較好的地方。地方政府對(duì)營商環(huán)境的營造，構(gòu)成了當(dāng)代地方政府之間的制度競(jìng)爭(zhēng)。

綜上可見，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提條件是：城市工商業(yè)發(fā)展吸引鄉(xiāng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)；鄉(xiāng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造了條件；農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營又為城市資本、人才、技術(shù)等要素流入鄉(xiāng)村創(chuàng)造了條件。簡(jiǎn)單地說就是：鄉(xiāng)村人口向城市流動(dòng)，城市資本、人才、技術(shù)向鄉(xiāng)村流動(dòng)，其背后的推動(dòng)力量是工業(yè)化。但這種雙向流動(dòng)很大一部分是跨地域的，所以，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要打破地域局限，著眼于全國范圍來布局。跨區(qū)域流動(dòng)的勞動(dòng)力因?yàn)闊o法兼營農(nóng)業(yè)而更容易放棄土地經(jīng)營，通過土地流轉(zhuǎn)為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。相較之下，就近流動(dòng)就業(yè)的勞動(dòng)力因?yàn)橛袟l件兼顧農(nóng)業(yè)，很多都不放棄土地經(jīng)營。

需要注意的是，城市要素下鄉(xiāng)，其中除了資本、人才、技術(shù)等物質(zhì)要素外，還有創(chuàng)意服務(wù)等非物質(zhì)要素。例如，最近興起的很多鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目和田園綜合體，都需要城市專業(yè)人員的設(shè)計(jì)和策劃，有些高端項(xiàng)目的設(shè)計(jì)甚至請(qǐng)了國外專家。而那些缺乏城市高水平專業(yè)人員設(shè)計(jì)和策劃的項(xiàng)目，很多都淪為低水平的模仿和重復(fù)建設(shè)。另外還有城市的文化下鄉(xiāng)，復(fù)雜且有趣。由于涉及觀念變遷，城鄉(xiāng)文化融合的難度也更大。

為城鄉(xiāng)跨地域融合創(chuàng)造條件

相對(duì)城鄉(xiāng)之間的地域內(nèi)融合，城鄉(xiāng)跨地域融合面臨著更多的難題。

在勞動(dòng)力跨地域流動(dòng)方面，首先由于很多公共服務(wù)與戶口掛鉤，跨地域流動(dòng)的勞動(dòng)力無法享受流入地的公共服務(wù)，他們?cè)谧优逃?、住房、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、技能培訓(xùn)、社保補(bǔ)貼等方面無法享受本地待遇，引發(fā)了夫妻分離、留守老人、留守兒童等問題。其次，由于流動(dòng)人口脫離了家鄉(xiāng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來到陌生的地方，他們往往處于社會(huì)底層而難以融入本地的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，他們的收入普遍低于本地居民，游離于社會(huì)邊緣。

在城市資本、人才、技術(shù)等要素跨地域流動(dòng)方面，也面臨著因社會(huì)聯(lián)結(jié)弱而交易成本高的問題。鄉(xiāng)村仍然是一個(gè)人情社會(huì)，對(duì)陌生人的信任程度比較低，城市資本異地流動(dòng)，仍然面臨著違約率高、談判成本高等問題，個(gè)別地方甚至有哄搶農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)品的現(xiàn)象。

城鄉(xiāng)跨地域融合是更高層次的融合，所以需要深化改革，進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)壁壘，為城鄉(xiāng)跨地域融合創(chuàng)造條件。深化改革可以考慮從如下幾個(gè)方面入手。

首先，通過財(cái)政制度改革推進(jìn)公共服務(wù)均等化。一是盡可能地由中央財(cái)政統(tǒng)一供給公共服務(wù)，突破地方財(cái)政局限，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與人掛鉤，在全國范圍內(nèi)均等化，進(jìn)而消除地域差別。二是進(jìn)一步改革戶籍制度，削弱戶口限制，創(chuàng)造條件讓流動(dòng)人口入戶本地或者享受本地戶口待遇。

其次，強(qiáng)化企業(yè)文化和社區(qū)文化建設(shè)，推動(dòng)流動(dòng)人口融入本地社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。勞動(dòng)人口異地就業(yè)會(huì)脫離原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，成了邊緣人。通過建設(shè)企業(yè)文化可以讓外地員工融合企業(yè)，通過建設(shè)社區(qū)文化讓外來人口盡快融入社會(huì)。

最后，優(yōu)化營商環(huán)境，為城市資本、人才、技術(shù)下鄉(xiāng)創(chuàng)造條件。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期，鄉(xiāng)村社會(huì)需要盡快實(shí)現(xiàn)從人情社會(huì)向信用社會(huì)的轉(zhuǎn)變。欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨著人口和資本（包括人力資本）的雙重流失，營造良好的營商環(huán)境，是吸引人才和資本返鄉(xiāng)的前提。

文章為社會(huì)科學(xué)報(bào)“思想工坊”融媒體原創(chuàng)出品，原載于社會(huì)科學(xué)報(bào)第1980期第2版，未經(jīng)允許禁止轉(zhuǎn)載，文中內(nèi)容僅代表作者觀點(diǎn)，不代表本報(bào)立場(chǎng)。

本期責(zé)編：程鑫云

《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2026年征訂

點(diǎn)擊下方圖片網(wǎng)上訂報(bào)↓↓↓