內容摘要：在當下大力推進城鎮(zhèn)一體化的進程中，農村住房建設以及舊房改造問題，已然成為廣大農民極為關切的熱點議題。本研究采用個案調查的方法，緊密遵循中央農村工作會議的精神，深入探究農村住房建設與危房改造的現(xiàn)實狀況。致力于剖析制約該問題解決的困境因素，并探尋與之適配的解決模式。在此基礎上，提出一系列具備可操作性的有效措施。

關鍵詞：村莊改造 問題 對策

一、加快推進村莊改造建設的背景和條件

（一）現(xiàn)階段村莊規(guī)劃建設及農民住房總體狀況堪憂

從對楚雄市村莊建設的調查資料來看，多年來，農村住房建設一直處于自發(fā)且無序的發(fā)展態(tài)勢。

其一，分布零散，布局混亂。長期以來，農村居住分散化問題未能得到有效解決。農戶居住大多以村組為單位，或沿河流、或沿道路呈“一”字型、“非”字型分布。一個行政村通常有七八個村民小組，部分行政村甚至有幾個乃至十幾個自然村。大部分村莊功能分區(qū)不明確，布局雜亂無章，樓房與平房相互混雜。正如群眾所言，打地基不考慮地勢高低，開門窗不講究方位朝向。一些村莊盡管新建了不少樓房，但依舊是“有新屋，無新村”的景象。

其二，占地過多，配套程度低下。農戶在房前屋后多占多用的現(xiàn)象屢見不鮮。大部分村莊公用設施嚴重匱乏，行路難、排水難等問題普遍存在。

其三，建設質量欠佳。農房建設大多由無營業(yè)執(zhí)照、無施工資質、無施工許可證的建筑施工隊伍承擔，既無質量檢驗制度，又無專職質檢人員，更無安全保障機制。大部分農戶和建筑施工隊心存僥幸，貪圖便宜，在農房建設中使用不合格建材，質量安全隱患眾多。

其四，亂搭亂建現(xiàn)象嚴重。當前，部分村干部和群眾法律意識極為淡薄。有的村干部私下越權非法批劃宅基地，有的私自售賣宅基地；部分村民甚至認為“宅基地是私有財產，占得越多越好”。這些觀念和行為導致農村非法流轉宅基地、建新不拆舊、一戶多宅、超標準占用宅基地、“空心村”等現(xiàn)象普遍存在，引發(fā)了宅基地糾紛，造成了資源浪費。個別村莊內空閑地和空閑宅基地占比甚至高達30%。

（二）實施舊村改造、加速推進農村住房建設乃當前拉動內需之關鍵舉措

對農村居民而言，住房堪稱最為重要的財產，建房亦是最大的消費性支出。當下，在農村建造一所普通住宅大約需6至7萬元，建設綜合樓每戶約需10萬元。啟動農村居住工程，將直接帶動建筑材料、建筑勞務、裝飾裝修、家政服務等相關行業(yè)蓬勃發(fā)展，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，增加農民收入，成為拉動內需的強勁動力。

（三）加快舊村改造進程是推進城鄉(xiāng)一體化、實現(xiàn)農村經濟社會可持續(xù)協(xié)調發(fā)展的必然抉擇

開展農村住房建設，實則是對農村建設用地、基礎設施、公共服務設施等諸多要素進行優(yōu)化整合與合理調整利用的過程。通過整村新建、遷建或滾動式整治改造，加快小城鎮(zhèn)、農村新型社區(qū)和中心村建設，同步配套完善農村基礎設施，擴大社會公共服務覆蓋范圍，從根本上改善農村居住條件、生活環(huán)境和公共服務水平，這將加速打破城鄉(xiāng)二元結構，縮小城鄉(xiāng)差距，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務、公共設施和公共產品的均等化。

與此同時，居住方式的轉變將深刻影響農民的生產生活方式，推動農村精神文明建設，加快農村現(xiàn)代化進程，有利于從整體上推進社會主義新農村建設，加速形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的嶄新格局。

二、村莊改造建設中存在的問題及原因

（一）編制經費匱乏致使村莊規(guī)劃滯后

相較于城市規(guī)劃，村莊規(guī)劃未得到足夠重視，這直接造成上級經費投入不足，甚至全無規(guī)劃費用投入?；鶎渔?zhèn)村根本無力承擔正規(guī)規(guī)劃院高昂的規(guī)劃成本，即便有部分經費，也不愿投入到難以產生直接效益的規(guī)劃工作中。村莊經濟實力遠遜于城鎮(zhèn)，若缺乏專項經費支持，規(guī)劃編制經費極難籌措。編制經費的短缺，使得村莊規(guī)劃往往流于形式，敷衍了事。

（二）宅基地管理法規(guī)政策不完善且不配套

宅基地政策及管理是新村莊建設的重要組成部分，宅基地的權屬、管理、交易、流轉、置換、整理等事宜，關乎新農村建設能否順利推進，以及其經濟性和可持續(xù)性。目前已出臺的一些相關宅基地政策，對宅基地的物權、上市交易和流轉、農民住房買賣等方面的規(guī)定較為保守，滯后于城市化發(fā)展較快地區(qū)的實際情況，忽略了大批農民流動、進城的現(xiàn)實狀況。這在一定程度上制約了宅基地資源的高效集約利用、空心村治理工作以及新村莊建設的順利開展。

（三）村莊拆遷缺乏法律依據

在國家層面，村莊拆遷尚無統(tǒng)一的法律依據。以泰安為例，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拆遷政策存在差異，村莊拆遷評估標準、補償標準、安置標準、安居房購買標準等均未規(guī)范，實際操作困難重重。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍執(zhí)行2000年省國土資源局、省物價局聯(lián)合下發(fā)的《關于調整征用土地年產值和地面附著物補償標準的批復》。

一方面，政府部門缺乏村莊拆遷的規(guī)范條例，執(zhí)法力量薄弱，導致村莊拆遷的行政成本和經濟成本居高不下；另一方面，農民缺乏正式條文保障自身權益，在拆遷過程中，極易就補償和安置問題產生爭議，進而增加了群眾上訪事件的發(fā)生概率。

（四）資金籌集渠道比較單一，辦法不多

新村莊建設的前期啟動資金主要依靠村集體結余資金和部門扶持資金，由于村集體經濟薄弱，加之籌措資金的辦法不多，一些村只能眼睛向上，存在等、靠、要的思想。資金缺乏，制約了村莊規(guī)劃建設的順利推進。

三、加強村莊改造建設的對策和建議

（一）村莊改造建設應秉持科學定位、分類實施之原則

新村莊建設務必因地制宜，依據實際狀況展開分類指導，不可有所偏廢，切不可追求整齊劃一，而應實現(xiàn)村莊建設與整治的多元化。既需關注新村建設，更要著重老村整治；既要創(chuàng)造條件引導農民集中入住社區(qū)、城鎮(zhèn)與中心村，又要兼顧農民的生產需求與生活習慣，合理規(guī)劃村莊布局；既要進行統(tǒng)一規(guī)劃、有序建設，又不可采取“一刀切”的簡單做法。

（二）切實落實村莊建設規(guī)劃編制經費

若無經費支持，規(guī)劃編制便成無本之木。當前部分村莊規(guī)劃編制整體滯后，關鍵原因在于經費未能落實到位。為解決這一問題，可結合實際情況，考慮采用村里承擔一部分，市、縣、鎮(zhèn)各級分別給予一定補助的方式。對于經濟條件較好的村莊，可率先全面開展規(guī)劃編制工作；對于村財緊張的村莊，可由村里承擔總體規(guī)劃經費，詳細規(guī)劃則分期實施，各期經費困難可由當期建房戶集資解決，或者先由市、鎮(zhèn)政府墊付規(guī)劃經費，待村莊改造過程中收取建房戶相關費用后再予以返還，以此確保規(guī)劃編制工作得以順利推進。

（三）鞏固村莊建設規(guī)劃的權威性
村莊建設規(guī)劃能否順利實施，關鍵在于農民的支持與配合程度。故而，需不斷增強村民的規(guī)劃意識，著力營造依法用地、科學用地的良好氛圍，從根本上鞏固村莊建設規(guī)劃的權威地位。

其一，突出規(guī)劃編制的群眾參與性。村莊建設規(guī)劃的編制應采用專家與群眾相結合的方式，充分傾聽村民的意見和建議，使規(guī)劃能夠體現(xiàn)絕大多數(shù)村民的意愿。通過廣泛的群眾參與，切實提升村民執(zhí)行規(guī)劃的自覺性。

其二，維護規(guī)劃實施的嚴肅性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源和建設部門在審批村民建房時，要確保土地利用總體規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃得到有效落實；在新房建設定點時，必須做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設和國土資源所人員、村專管人員和建房村民“三到場”，確保規(guī)劃實施一步到位。對于未編制村莊建設規(guī)劃的村，不予批準村民建房；對違反規(guī)劃擅自批準或因工作失職導致村民違反規(guī)劃建房的相關人員，要嚴肅追究責任；凡是違反規(guī)劃的建筑，一經發(fā)現(xiàn)，立即依法查處。通過嚴格執(zhí)法，在農村樹立起“無規(guī)劃不可行、有規(guī)劃不執(zhí)行亦不可行”的建設用地導向。

其三，全面激發(fā)規(guī)劃實施的積極性。

一方面，要嚴格限制農村村民違反規(guī)劃單獨選址建房、超出法定用地面積建房以及違反規(guī)劃占用耕地建房；

另一方面，要大力支持農村規(guī)劃和建設住宅小區(qū)，在土地審批、規(guī)費收取等方面給予優(yōu)惠和照顧，積極鼓勵村民在規(guī)劃范圍內建造連體式、多層式等節(jié)地型住宅。對于村民在法定用地面積內節(jié)省的土地，政府應給予相應獎勵。

（四）全力推動規(guī)劃落地，著力化解新村建設用地緊張難題
其一，堅定推行建新退舊舉措。農村村民搬入新房后，應及時將舊房交由村委會收回，這是實施村莊規(guī)劃、統(tǒng)籌開展舊村與舊宅改造的必要前提。為保障舊宅順利收歸村委會，可采取如下方式：一是由村委會對村民原住宅進行評估，并給予合理補償后收回；二是在村民申請建房時，要求其書面承諾在國家和村莊建設有需要時，無償將舊宅交予村委會處置。無論采用何種方式，建新交舊的原則都絕不能動搖。

其二，積極鼓勵拆舊建新行動。拆舊建新需要完善的激勵機制，可采取適當增加用地面積等政策手段，鼓勵村民在遵循村莊建設規(guī)劃的基礎上，主動拆除舊房、建造新宅。通過實施一系列行之有效的激勵措施，充分調動廣大村民的積極性，營造濃厚的拆舊建新氛圍。

其三，大力支持住宅流轉事宜。農村發(fā)展存在不平衡性，從促進農村加快發(fā)展的角度出發(fā)，應允許經濟條件較好的村民在本村范圍內，將原住房轉讓給無房戶和具備建房條件的村民。在受讓方承諾不再申請建房并交出舊房后，準許出讓方另建新房。此舉既有助于相對貧困的村民以較低成本獲得新居，也有利于先富起來的村民更新住房，加快村莊建設規(guī)劃的實施進程，同時還能避免住宅閑置導致的土地資源浪費。

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文章來源：《云南國土》雜志

作者單位：楚雄市自然資源局