導(dǎo)讀

在現(xiàn)代結(jié)構(gòu)建筑構(gòu)成的城市高密度街區(qū)，一場席卷幾乎整個街區(qū)的火災(zāi)，全面檢驗(yàn)了從建筑單體防火、街區(qū)尺度防控到城市層面的緊急響應(yīng)和協(xié)同救援的多尺度全鏈條消防防災(zāi)體系，對我國高密度街區(qū)眾多的城市影響尤為深遠(yuǎn)。除持續(xù)提升消防裝備與救援能力外，更應(yīng)重視火災(zāi)中暴露出的蔓延危險性、空間連續(xù)性和功能連續(xù)性的結(jié)構(gòu)性耦合短板，這應(yīng)成為今后災(zāi)難性街區(qū)火災(zāi)風(fēng)險識別的重點(diǎn)。在此種災(zāi)害情景下，街區(qū)尺度的消防栓、消防登高場地乃至消防撲救面構(gòu)成的消防系統(tǒng)能力評估及相應(yīng)布局改進(jìn)策略是當(dāng)前城市更新中亟需解決的技術(shù)問題。

本文字?jǐn)?shù)：9619字

閱讀時間：29分鐘

作者 | 馬東輝，夏陳紅，王志濤，王威

中國城市規(guī)劃學(xué)會城市安全與防災(zāi)規(guī)劃專業(yè)委員會，北京工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

2025年11月26日下午2時51分，香港大埔區(qū)宏福苑發(fā)生1948年以來最嚴(yán)重火災(zāi)，火場涉及7棟32層超過42年使用期限的高層住宅。事發(fā)時該街區(qū)8棟建筑均在進(jìn)行為期超過一年的不停業(yè)室外維修，截至11月28日凌晨5點(diǎn)，已造成死者達(dá)94人（包括1名消防人員），傷者78名（12人危殆、28人嚴(yán)重、16人穩(wěn)定、22人出院），其中包括11名消防人員，且仍有愈250人失聯(lián)的慘重悲劇[1]�；馂�(zāi)超過24小時后，火勢已被控制在1984套住宅單位中的其中4個。

11月26日拍攝的火災(zāi)救援現(xiàn)場（新華社 記者陳鐸 攝）

2016年，習(xí)近平總書記提出了新時代防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)思想，開啟了統(tǒng)籌安全與發(fā)展國家戰(zhàn)略的新局面，提升城市韌性已成為推動高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，作為韌性城市核心基礎(chǔ)的城市安全與防災(zāi)工作的極端重要性進(jìn)一步凸顯。大埔火災(zāi)的慘痛教訓(xùn)促使我們必須從規(guī)劃視角快速反饋、汲取經(jīng)驗(yàn)，以應(yīng)對日益嚴(yán)峻復(fù)雜的挑戰(zhàn)。

綜合目前報道，香港在此次火災(zāi)中展現(xiàn)出高效的救災(zāi)響應(yīng)效率與清晰的時序和空間秩序。香港消防處4小時內(nèi)將火警升到5級，出動超過200輛消防車、57輛救護(hù)車和1200名消防救護(hù)人員，動用11條消防喉及8架旋轉(zhuǎn)臺鋼梯車展開全面救援。26支隊伍處置市民求助，啟動重大事故控制中心，統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)9間公立醫(yī)院急癥室，急癥室及深切治療科、燒傷科等部門醫(yī)護(hù)人員全力以赴投入救援，2間醫(yī)院派員負(fù)責(zé)現(xiàn)場傷者分流及緊急治理，另有2間醫(yī)院燒傷中心及1家醫(yī)院高壓氧治療中心也隨時準(zhǔn)備接收傷者。

1000名警務(wù)人員協(xié)調(diào)居民疏散、救援及緊急支援，房屋、民政、基層醫(yī)療及社福、教育等多部門緊密協(xié)作安排過渡性房屋、中轉(zhuǎn)屋或臨時收容中心及交通接駁，開設(shè)9處臨時庇護(hù)中心（到當(dāng)晚9:30，使用人數(shù)約900人），配套庇護(hù)中心和救援醫(yī)院設(shè)立醫(yī)療站和綜合援助站，協(xié)調(diào)超過250位醫(yī)生和超過250位其他醫(yī)護(hù)專業(yè)人員全天處理基本醫(yī)療評估和轉(zhuǎn)介服務(wù)、處理輕微創(chuàng)傷、處方藥物以及心理支援等非緊急醫(yī)療需求，派出教育心理學(xué)家及大埔區(qū)學(xué)校發(fā)展組人員為受影響學(xué)生提供適切支援，調(diào)遣社工、臨床心理學(xué)家和專業(yè)支援人員為受影響居民提供福利協(xié)助，醫(yī)務(wù)社工為傷者及相關(guān)家屬提供情緒支援。

腳手架、保護(hù)幕、保護(hù)網(wǎng)、防水油布、塑膠帆布及發(fā)泡膠等材料被有關(guān)報道中引用的專業(yè)人士分析中顯示潛在的耐火（阻燃）性能問題，在火災(zāi)大尺度蔓延和加重傷亡方面可能有不可忽視的角色。從此次火災(zāi)火警級別提升情況看，半小時左右火災(zāi)從單個建筑火災(zāi)發(fā)展到街區(qū)尺度，建筑滅火系統(tǒng)構(gòu)成的消防屏障被快速突破，街區(qū)設(shè)定火災(zāi)次數(shù)下的消防設(shè)施救援能力很快達(dá)到極限，消防處動員了超過總量30%的消防車、12%的消防人員。從建筑內(nèi)部到街區(qū)再到城市尺度的火災(zāi)緊急處置、避難、救助及安置，以及消防能力建設(shè)都受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。消防系統(tǒng)從滅火設(shè)備、給水系統(tǒng)、消防栓、消防站都陷入嚴(yán)苛的檢驗(yàn)，這些城市安全與防災(zāi)系統(tǒng)的關(guān)鍵構(gòu)成是城市規(guī)劃中的重點(diǎn)內(nèi)容，已經(jīng)初步展開在火災(zāi)現(xiàn)場，促使我們有機(jī)會打破防災(zāi)常規(guī)，在沒有專業(yè)評估和鑒定信息之前，第一時間提供規(guī)劃與防災(zāi)結(jié)合時的視界與認(rèn)知。

規(guī)劃視角

1

從“火場”到“街區(qū)”

——火災(zāi)演化與街區(qū)空間的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)

消防處的火警升級過程在印證，本次火災(zāi)呈現(xiàn)出火勢在極短時間內(nèi)突破單棟建筑的物理邊界，迅速擴(kuò)展至街區(qū)尺度的罕見演化特征�；饒隹赡苡勺畛醯哪骋粭潣堑幕馂�(zāi)，因房屋間距、氣象條件可能外加外墻維修施工材料的空間分布性，導(dǎo)致火勢的快速外卷，突破建筑火災(zāi)消防屏障，迅速向相鄰樓棟擴(kuò)展，形成建筑群火災(zāi)特征的街區(qū)性火場。

本次受災(zāi)范圍包括元洲仔里—廣宏街—大埔公路所圍合的街區(qū)單元，依據(jù)公開衛(wèi)星影像與開放地理信息，初步測算用地面積約為2.8-2.9公頃，容積率在3.6-3.8左右，塔式高層樓宇呈序列式布置，樓棟間距有限且公共空間高度集中，使街區(qū)從空間結(jié)構(gòu)上具有明顯連續(xù)性與高度暴露性，屬典型中等規(guī)模高密度住宅街區(qū)。因此，理解此次火災(zāi)的致災(zāi)機(jī)理與損失機(jī)制，不應(yīng)局限于單棟建筑，應(yīng)拓展至街區(qū)尺度的空間組織與系統(tǒng)運(yùn)行分析，助力典型街區(qū)火災(zāi)的解釋框架構(gòu)建。

本次火勢快速發(fā)展形成街區(qū)火災(zāi)，與其在街區(qū)層面形成的由規(guī)劃形態(tài)與臨時施工結(jié)構(gòu)疊加構(gòu)成的蔓延危險性、空間與功能連續(xù)性的強(qiáng)耦合空間結(jié)構(gòu)特征是分不開的。

街區(qū)形態(tài)體現(xiàn)了在高密度土地約束下采用高層群組提升居住容量的典型邏輯，使樓棟高密度、等距排列，構(gòu)成緊湊的整體化空間單元。建筑立面、平臺空間、功能轉(zhuǎn)換架空層系統(tǒng)與公共區(qū)域共同構(gòu)成高度連續(xù)的街區(qū)空間界面，形成天然的空間連續(xù)性，當(dāng)有腳手架、防護(hù)網(wǎng)、帆布等維修施工結(jié)構(gòu)提供耐火性不規(guī)范材料空間分布場景時，使熱輻射、飛火與火焰外卷在樓棟間更易迅速橫向躍遷、跨界傳播，形成了“失控性”的火災(zāi)立體連續(xù)性蔓延。典型“街區(qū)尺度火場”的形成，單棟建筑防火功能失效是起因，而街區(qū)空間組織與臨時施工結(jié)構(gòu)疊加構(gòu)成的強(qiáng)耦合空間引致了系統(tǒng)性的極端不利后果。

宏福苑救援受阻、損失嚴(yán)重的另一層面可能在于街區(qū)內(nèi)部形成了高依賴度、低冗余的功能連續(xù)性。該街區(qū)雖由道路清晰圍合，但內(nèi)部道路尺度與平臺空間主要依據(jù)生活性交通與居民日常需要構(gòu)成，所表現(xiàn)出的內(nèi)部交通組織、消防可達(dá)性、垂直疏散體系與平臺公共功能在空間分布和時間運(yùn)作上也高度重疊，在街區(qū)尺度火場救援與逃生時反而受到制約，暴露出這類設(shè)計對災(zāi)難性場景缺乏冗余機(jī)制的致命弱點(diǎn)。

分析由此形成的功能連續(xù)性，即表現(xiàn)為當(dāng)火勢跨越多棟建筑后，街區(qū)內(nèi)部道路偏窄、缺乏獨(dú)立消防通道與多點(diǎn)可安全滅火登高空間及可實(shí)施撲救操作面，使消防力量實(shí)施多線滅火效能嚴(yán)重不足；而高層建筑依賴單一垂直逃生系統(tǒng)，在缺乏避難層或跨樓棟多維連通空間的情況下，使居民急速暴露于煙火的風(fēng)險大增，再疊加平臺與社區(qū)功能空間在臨近樓棟多處發(fā)生火災(zāi)下直面危險突顯，加之此類開放或半開放公共空間防火分區(qū)措施不到位，緊急逃生和轉(zhuǎn)移避險作用大受限制，使街區(qū)整體在滅火與疏散上陷入被動態(tài)勢。

建筑防火設(shè)計、街區(qū)消防設(shè)施配置的傳統(tǒng)模式，在街區(qū)尺度火災(zāi)的蔓延危險性、空間連續(xù)性與功能連續(xù)性三者形成空間結(jié)構(gòu)性強(qiáng)耦合時，系統(tǒng)性不足的結(jié)構(gòu)脆弱性缺陷充分暴露，并具備極強(qiáng)的放大級聯(lián)效應(yīng)，高密度是存在這種火災(zāi)風(fēng)險街區(qū)的典型空間形態(tài)特征。

規(guī)劃視角

2

由“點(diǎn)”到“面”

——現(xiàn)代高層建筑結(jié)構(gòu)群特大火災(zāi)的蔓延控制

據(jù)香港消防處，火災(zāi)發(fā)生后約9分鐘火警升為三級，此后不到4小時升為最高五級。香港火警分為五級，最高可升級為災(zāi)難警報，依據(jù)火勢蔓延程度、被困人數(shù)、現(xiàn)場危害性及需要動員的消防力量決定。本次火災(zāi)出動超過200輛消防車、1200名消防救護(hù)人員，動用11條消防喉及8架旋轉(zhuǎn)臺鋼梯車救援，超過20小時候仍有殘火持續(xù)。受火建筑32層，高度接近100米，也給滅火救援和人員疏散帶來挑戰(zhàn)，據(jù)樓宇銷售信息，老年人比例超過36%，進(jìn)一步加劇了安全疏散的考驗(yàn)。

現(xiàn)有報道顯示，受災(zāi)建筑均為鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，屬于典型的現(xiàn)代結(jié)構(gòu)形式，耐火性能好，在國內(nèi)也是最為常見的建筑類型。對于高層建筑，在各個國家和地區(qū)往往都是防火標(biāo)準(zhǔn)最嚴(yán)的，此次發(fā)生的火災(zāi)可能是二戰(zhàn)以來香港人員死亡最嚴(yán)重的現(xiàn)代建筑結(jié)構(gòu)群火災(zāi)，災(zāi)難發(fā)生發(fā)展機(jī)理和特大人員傷亡原因更加值得反思。

我國城市是世界上18層以上高層建筑最多的國家，50米以上的高層建筑面積超過100億平方米，許多高密度街區(qū)在空間與功能的空間結(jié)構(gòu)組織上，已呈現(xiàn)出類似香港這種類型的連續(xù)性與耦合特征。同時，隨著房屋使用年限的增長，在以城市更新為主要特征的城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展階段，遭遇高密度街區(qū)火災(zāi)的幾率會越來越高。高層建筑樓層多、功能復(fù)雜、設(shè)備繁多、可燃因素多，造成了更大的火災(zāi)危險。同時，高層建筑的樓梯井、電梯井、管道井等豎向通道在火災(zāi)時易形成煙囪效應(yīng)，使煙火和高溫氣體以極快速度向上蔓延，形成建筑內(nèi)部空間火災(zāi)“由點(diǎn)到面”的快速空間立體演化過程。

高層建筑的人員疏散困難，消防救援也面臨極大挑戰(zhàn)。盡管我國規(guī)范從2005年開始在《高層民用建筑設(shè)計防火規(guī)范》中有了設(shè)置避難層（間）規(guī)定，以扮演垂直方向上“安全中轉(zhuǎn)站”角色，后續(xù)整合形成統(tǒng)一的《建筑設(shè)計防火規(guī)范》（GB50016-2014）及標(biāo)準(zhǔn)改革中研編《建筑防火通用規(guī)范》（GB55037-2022）時得到了繼承，并逐漸由“宜”強(qiáng)化為“應(yīng)”，但我國基本借鑒和延續(xù)了建筑高度超過100米的高層民用建筑實(shí)行更加嚴(yán)格消防安全管理的理念，而高層民用建筑高度在80-99米（24-32層）基本上是各地高密度街區(qū)的常態(tài)，一旦形成建筑群火災(zāi)，逃生救援實(shí)施受限更多，此類街區(qū)成為火災(zāi)逃生疏散最困難的地區(qū)。

從高密度街區(qū)的高層建筑群體來看，火災(zāi)蔓延主要通過熱輻射、飛火與火焰直接接觸等物理途徑實(shí)現(xiàn)，由于建筑間距不足、建筑幾何形態(tài)不利，疊加建筑材料燃燒性能控制不當(dāng)?shù)炔焕蛩�，在風(fēng)環(huán)境的共同作用下，極易形成動態(tài)、連鎖、跳躍式蔓延的街區(qū)空間建筑之間火災(zāi)“由點(diǎn)到面”災(zāi)難性蔓延演化過程。高密度街區(qū)火災(zāi)因街區(qū)人員、承災(zāi)體和財富的高度集聚，表現(xiàn)出突出的級聯(lián)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和放大效應(yīng)，火災(zāi)損失巨大，對其火災(zāi)風(fēng)險防控和救援提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

類似本次香港火災(zāi)高層建筑經(jīng)歷長時間高溫過火后，混凝土結(jié)構(gòu)及鋼筋損傷嚴(yán)重，建筑內(nèi)部不同區(qū)域火災(zāi)溫度的變化和差異，也導(dǎo)致了其相應(yīng)部位結(jié)構(gòu)構(gòu)件遭受不同程度的損傷，整個建筑結(jié)構(gòu)的安全性能大幅下降。如此規(guī)模和持續(xù)時間火災(zāi)的后續(xù)損傷檢測、鑒定評估和加固改造，因其火場強(qiáng)度高和分布復(fù)雜性，會面臨評估準(zhǔn)確性、加固技術(shù)相容性、結(jié)構(gòu)受力體系復(fù)雜性等多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

城市特大火災(zāi)防控核心在于把握兩個尺度“由點(diǎn)到面”的蔓延機(jī)理，爭分奪秒針對性施加控制措施。首要源頭初起滅火是最根本措施，而“由點(diǎn)到面”的火災(zāi)控制本質(zhì)上是一個空間滅火與火災(zāi)蔓延進(jìn)行的時間賽跑。

一般來說，火災(zāi)發(fā)展過程可分為初起、發(fā)展、猛烈、下降和熄滅五個階段，《城市消防規(guī)劃規(guī)范》在考慮15min消防時間分配基礎(chǔ)上，確定了由接到指令出動1min和行車到場4min構(gòu)成的5min時間作為消防站空間布局的準(zhǔn)則，旨在初起階段實(shí)施火災(zāi)控制，有利于控制和撲滅火災(zāi)。相應(yīng)建筑防火規(guī)范中，通過在水平和垂直方向劃分設(shè)置防火分區(qū)和防煙分區(qū)，分區(qū)之間采取隔離措施以在一定時間內(nèi)從空間上遏制火災(zāi)向建筑其余部分蔓延。

針對建筑之間火災(zāi)蔓延管控，我國《建筑防火通用規(guī)范》依據(jù)建筑物的耐火等級、建筑高度、使用功能、火災(zāi)危險性等因素，通過設(shè)置防火間距的方式（必要時可采取防爆/火墻等措施）防止著火建筑在一定時間內(nèi)引燃相鄰建筑，在火災(zāi)初期通過及時滅火掐滅“點(diǎn)”的發(fā)展態(tài)勢，在火災(zāi)發(fā)展過程中通過設(shè)定時間和條件下有效的防火分隔來控制“面”的蔓延，最終將災(zāi)難限制在最小范圍，形成遏制火災(zāi)“由點(diǎn)到面”進(jìn)一步發(fā)展的空間措施。

城市的登高滅火能力通常是有限的，據(jù)報道，香港消防處的登高消防車滅火高度只有20米左右，旋轉(zhuǎn)臺鋼梯車只有50多米，在我國由于造價高，大多城市數(shù)量很少。據(jù)報道，登高達(dá)100m的云梯消防車全國只有40輛。因此，超過18層的高層建筑一旦內(nèi)部滅火效能不彰，體內(nèi)蔓延通常難以控制。但是，當(dāng)高層建筑火災(zāi)一旦在體內(nèi)蔓延難以遏制，城市市政給水壓力難以支持進(jìn)行更高層空間的滅火，若登高消防車或云梯消防車能力受限，再遭遇不利氣象條件，按照基于一定時間控制引燃相鄰建筑規(guī)定的防火間距被突破的風(fēng)險急劇增大。我國《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的防火隔離帶是針對街區(qū)之間的，而高密度街區(qū)建筑之間往往采取了更接近規(guī)范界限值的做法，分析到此，街區(qū)火災(zāi)已厄運(yùn)臨頭。

高密度城市街區(qū)布局因各種不利因素的存在會大大加重面臨的火災(zāi)風(fēng)險與逃生救援挑戰(zhàn)，而對火災(zāi)致災(zāi)因素、蔓延因素進(jìn)行嚴(yán)格管控和治理的要求，及加大適用消防救援裝備配置的需求，都將對城市穩(wěn)定發(fā)展階段的運(yùn)行與管理形成越來越大的壓力。

規(guī)劃視角

3

從空間短板到系統(tǒng)短板，

城市災(zāi)害的放大器

城市防災(zāi)是一個復(fù)雜系統(tǒng)，由從建筑、街區(qū)到城市、區(qū)域等不同尺度的孕災(zāi)（建筑）環(huán)境，災(zāi)害防御（消防）-應(yīng)急保障（供水、供電、通信）-應(yīng)急服務(wù)（庇護(hù)中心、救護(hù)醫(yī)院、援助站）等防災(zāi)設(shè)施、應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)及管制體系等多個相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)構(gòu)成，其運(yùn)行在空間與層級上相互支撐、相互制約、相互級聯(lián)，緊密互動，任何環(huán)節(jié)或節(jié)點(diǎn)的局部短板都可能在災(zāi)害場景中觸發(fā)連鎖效應(yīng)，被迅速放大為整體性效能衰減甚至失效的風(fēng)險。本次災(zāi)害中，蔓延、空間與功能連續(xù)性的強(qiáng)耦合脆弱性導(dǎo)致的疏散救援效能下降、50-100m的高臺滅火能力局限、高密度街區(qū)作業(yè)面嚴(yán)重不足、登高場地不足等消防系統(tǒng)短板成為火災(zāi)控制不利和持續(xù)蔓延的因素，具有顯著的“短板放大器”效應(yīng)。

因此，從復(fù)雜系統(tǒng)視角分析城市防災(zāi)，有助于識別隱性的脆弱節(jié)點(diǎn)，理解災(zāi)害由點(diǎn)及面的放大機(jī)制，并為提升城市韌性提供系統(tǒng)化路徑。

城市防災(zāi)系統(tǒng)具有非線性、動態(tài)性和涌現(xiàn)性等復(fù)雜系統(tǒng)特征，而系統(tǒng)內(nèi)各組件高度互聯(lián)，其韌性不僅取決于單個要素，更取決于組件之間的互動方式。當(dāng)基層環(huán)節(jié)的漏洞無法被上層治理結(jié)構(gòu)及時糾偏，便可能在災(zāi)時暴露為關(guān)鍵弱點(diǎn)，形成“短板”。對于城市在防災(zāi)設(shè)施與空間資源方面存在冗余不足與容錯能力偏低情形，局部故障一旦發(fā)生，往往會沿系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)迅速擴(kuò)散�；趶�(fù)雜系統(tǒng)理論，城市防災(zāi)不能停留在“孤立整改”層面，需轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)治理”，從整體視角識別、治理跨系統(tǒng)、跨空間尺度的脆弱節(jié)點(diǎn)。

本次火災(zāi)充分暴露了空間短板與系統(tǒng)短板疊加耦合形成“短板效應(yīng)放大鏈條”。空間上，維修工程形成的“全包圍”施工狀態(tài)，使腳手架、防護(hù)網(wǎng)等材料在外墻之間形成連續(xù)可燃界面，顯著降低了火災(zāi)擴(kuò)散的空間閾值，而火災(zāi)擴(kuò)展到街區(qū)尺度，大大影響了消防撲救作業(yè)面和登高場地運(yùn)用；機(jī)制層面，監(jiān)管不到位、施工材料檢驗(yàn)流于形式以及施工未分期安排，使風(fēng)險長期暴露而未得到有效化解。

與之對照，倫敦格蘭菲爾大廈火災(zāi)同樣體現(xiàn)了“短板放大器”效應(yīng)：外墻可燃包層導(dǎo)致火勢迅速垂直蔓延，而真正顯著放大災(zāi)害的是系統(tǒng)層級的失效，包括建筑法規(guī)的執(zhí)行缺失、居民被指導(dǎo)采取的“原地不動”策略等，使局部火情升級為整棟災(zāi)難。此外，2023年北京長峰醫(yī)院火災(zāi)則展示了另一類系統(tǒng)性失效，醫(yī)院的違法施工與管理混亂，使豎井未封堵、疏散通道狹窄等空間短板長期存在。但本質(zhì)上放大災(zāi)害的，是系統(tǒng)層級監(jiān)管漏洞（如施工監(jiān)管、消防驗(yàn)收等形式化）與應(yīng)急處置中的信息延誤、操作失誤，體現(xiàn)了防災(zāi)系統(tǒng)中“監(jiān)管-操作-應(yīng)急”鏈條的斷裂，物理風(fēng)險因基層違規(guī)行為及相應(yīng)監(jiān)管不彰而持續(xù)，最終爆發(fā)。

這些案例說明空間短板往往承擔(dān)著“引燃”作用，而系統(tǒng)短板則在時間維度和組織維度上放大災(zāi)害，兩者疊加構(gòu)成“從點(diǎn)到面，從局部到整體”的多層級放大鏈條。

抑制城市防災(zāi)系統(tǒng)中的“短板放大器”效應(yīng)，需要從系統(tǒng)性補(bǔ)短和整體韌性建設(shè)入手，通過規(guī)劃、監(jiān)管與技術(shù)協(xié)同形成阻止短板聯(lián)動與放大的結(jié)構(gòu)性條件，阻斷短板耦合與放大路徑。其次，構(gòu)建基于國土空間規(guī)劃的區(qū)域風(fēng)險評估與短板識別機(jī)制，將防災(zāi)納入城市更新、街區(qū)改造和高層建筑整治的空間規(guī)劃環(huán)節(jié)，形成“空間—設(shè)施—治理”一體化的風(fēng)險管控體系，減少短板在空間上的聚集與耦合。再者，推動跨部門風(fēng)險治理，通過多方數(shù)據(jù)整合，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險鏈、應(yīng)急資源和設(shè)施運(yùn)行狀態(tài)的實(shí)時感知與協(xié)同調(diào)度，以降低“信息短板—操作短板—應(yīng)急短板”之間的級聯(lián)故障概率。最后，提升社區(qū)自組織能力與公眾參與度，使基層單元能夠在日常運(yùn)行中主動識別短板隱患、開展基礎(chǔ)性防災(zāi)準(zhǔn)備，并在災(zāi)害初期形成有效的自我響應(yīng)。

規(guī)劃視角

4

城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展期安全防災(zāi)

的高質(zhì)量發(fā)展仍險關(guān)重重

暫勿論何種起火源頭，還是建筑材料使用及監(jiān)管存在的薄弱環(huán)節(jié)、維修安全生產(chǎn)漏洞、街區(qū)尺度火災(zāi)防范的挑戰(zhàn)，擬或動用了該城區(qū)如此大規(guī)模消防隊伍與給水設(shè)施救災(zāi)的凝重，火災(zāi)發(fā)生證實(shí)了“宏福苑”是香港當(dāng)下被拂去灰塵的“那個最短板”，找到這些“最短板”，采取各自適宜的措施，是城市安全與防災(zāi)的最主要工作，災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)表明1%乃至1‰的短板往往才是城市災(zāi)害點(diǎn)火的發(fā)動機(jī)、致災(zāi)體和放大器。

據(jù)GDDAT，過去15年僅自然災(zāi)害，我國年損失水平大致在GDP的0.3-1.28%。從香港大埔火災(zāi)看我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展期的城市，經(jīng)歷了快速發(fā)展期沉淀下來的隱患與短板是我國今后相當(dāng)長一段時間城市安全與防災(zāi)的最關(guān)鍵問題。

近幾年城市工作中發(fā)現(xiàn)，除了消防隱患之外，我國仍有3-10%的抗震不設(shè)防城市房屋，正常使用下多次發(fā)生房倒屋塌事故的城中村自建房(2023年有測算表明，21城符合“城中村舊改”規(guī)模達(dá)到9.3億㎡)，短板房屋是大規(guī)模災(zāi)害的致命隱患，城市建設(shè)用地中位于抗震不利和危險地段、洪澇用地和高風(fēng)險地段、地質(zhì)災(zāi)害防治不到位地段的，仍有一定存量，�；分卮笪ｋU源的個人風(fēng)險和社會風(fēng)險空間防御與管控仍面臨艱苦挑戰(zhàn)……

防災(zāi)設(shè)施特別是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施不時暴露出應(yīng)急保障能力欠缺問題。供水管網(wǎng)老化、超限服役、部分管材差、平均漏損率高，水壓偏低達(dá)到0.4-0.6Mpa,平時即安全保供水平不高，災(zāi)時應(yīng)急保障能力極難樂觀；2024年海南遭受“摩羯”臺風(fēng)襲擊，電力系統(tǒng)不僅暴露出部分骨干網(wǎng)架損壞重、恢復(fù)慢等問題，水廠等保底對象也暴露出應(yīng)急保障不到位的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施弊病，應(yīng)急通信外，民用通信系統(tǒng)防災(zāi)能力弱疊加當(dāng)前生產(chǎn)生活的高度依賴，也成為影響災(zāi)后恢復(fù)的重大瓶頸；23.7北京特大洪澇災(zāi)害中門頭溝地區(qū)109國道暴露出的生命通道設(shè)防不當(dāng)、端端不暢、節(jié)點(diǎn)不強(qiáng)等更是“致命”現(xiàn)象，類似綜合管廊的建設(shè)難，城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展期關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保障能力提升在多個方面仍處于繼續(xù)破題階段。

因此城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展期，城市安全防災(zāi)系統(tǒng)健全周期下的韌性城市建設(shè)，擬或城市韌性維度下的城市安全防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)需要回歸初心，需要更堅決地落實(shí)習(xí)近平同志開創(chuàng)的新時代兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變的基本思想，解決好下面幾個基本問題：

一是堅持把風(fēng)險短板納入規(guī)劃永不間斷。沒治好的災(zāi)害源、危險源，脆弱的承災(zāi)體，保障服務(wù)差的防災(zāi)設(shè)施，具有類比事故脆弱特征的高暴露街區(qū)，災(zāi)難性致災(zāi)體，脆弱群體等，在持續(xù)規(guī)劃建設(shè)時關(guān)注保留的那個目錄，每次縮短一些，就能從根本上不斷降低人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。

二是堅持“中災(zāi)正常、大災(zāi)可控、巨災(zāi)可救”的城市防災(zāi)基本目標(biāo)。工程設(shè)防為基礎(chǔ)、防災(zāi)設(shè)施為重點(diǎn)、空間防御為保障、應(yīng)急救災(zāi)為補(bǔ)充是城市防災(zāi)系統(tǒng)的基本構(gòu)成。空間防御的重點(diǎn)任務(wù)是找到重點(diǎn)設(shè)防與防護(hù)和應(yīng)急保障與服務(wù)對象，做好應(yīng)急避難、醫(yī)療、消防、指揮、物資等服務(wù)布局，融合應(yīng)急供水、交通、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施保障布局，打造強(qiáng)韌的空間防災(zāi)系統(tǒng)。

三是不斷探索完善用地安全的規(guī)劃管控與治理。用地防災(zāi)選址和安全布局一直是規(guī)劃行業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)問題，作為重要空間治理措施的災(zāi)害風(fēng)險區(qū)是最近幾年國土空間規(guī)劃中安全與防災(zāi)的焦點(diǎn)之一，探索災(zāi)害致災(zāi)風(fēng)險（Hazard）線的評估、劃定和管制仍需要堅持完成。災(zāi)害源致災(zāi)體的防護(hù)空間，蓄滯洪、澇水調(diào)蓄、災(zāi)害效應(yīng)緩沖等容災(zāi)空間，非工程措施納入防災(zāi)效用和長期治理的適災(zāi)空間，災(zāi)后救援、避難、救助等場所需要的服務(wù)空間，是傳統(tǒng)規(guī)劃防災(zāi)設(shè)施用地、防災(zāi)功能復(fù)合廊道等基礎(chǔ)上的防災(zāi)空間新面向，是治理災(zāi)害風(fēng)險的“新型工程措施”，與當(dāng)前城市更新的切合性更強(qiáng)，今后可能會產(chǎn)生需采取多種措施達(dá)到抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的“復(fù)合設(shè)防空間”。

四是空間治理和災(zāi)害治理的相互促進(jìn)是城市更新發(fā)展的可用動力。新形勢下，城市更新是一個長期任務(wù)，而災(zāi)害治理中的防災(zāi)能力系統(tǒng)性提升也無法一蹴而就，數(shù)十年尺度的長周期效應(yīng)在許多國家都得到了體現(xiàn)。日本的防災(zāi)街區(qū)整備、大地震特別舉措等，美國的HMGP（Hazard Mitigation Grant Program）、BRIC（Building Resilience of infrastructure and community）、PDM（Pre-Disaster Mitigation）、FMA（Flood Mitigation Assistance）等長期專項(xiàng)支持舉措，成為了都市更新、社區(qū)治理、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施平災(zāi)水平一致性提升的關(guān)鍵動力。我國城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展階段，由于我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段性特征，各類設(shè)施進(jìn)入性能衰退期也具有明顯的階段波動特征，城市更新需求和防災(zāi)需要空間與時間上高度切合，探索中國式的兩者相互成就路徑愈顯迫切。

城市安全防災(zāi)的底線和短板仍是“十五五”期間和2035年前災(zāi)害治理的重中之重，城市安全與防災(zāi)的工程與空間系統(tǒng)也依然是城市韌性建設(shè)的基石，工程設(shè)防和空間防御是城市中國土安全防災(zāi)的物理維度，以災(zāi)害致災(zāi)風(fēng)險區(qū)為核心風(fēng)險防治要素，防災(zāi)設(shè)施和防災(zāi)空間為核心效能要素，風(fēng)險控制線為核心管制要素，災(zāi)害重點(diǎn)防御區(qū)和災(zāi)害重點(diǎn)防御工程為核心治理要素，穩(wěn)固基礎(chǔ)，優(yōu)化增量，形成剛性、彈性和韌性相配合的空間安全秩序，實(shí)現(xiàn)和保持多水準(zhǔn)防災(zāi)目標(biāo)下的諸階段、各環(huán)節(jié)性態(tài)要求，形成新時代國土空間設(shè)防、布局、管制和治理的城市安全與防災(zāi)系統(tǒng)，以建立國土空間安全價值，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)（上滑查看全部）

[1]政府各部門全力應(yīng)對大埔五級火警，大埔火警特別通知，大埔五級火警，加開臨時庇護(hù)中心和跨部門援助站，教育局公布大埔五級火警相關(guān)安排，https://sc.isd.gov.hk

[2]陸韜, 劉燕, 李佳, 董驍. 我國供水管網(wǎng)漏損現(xiàn)狀及控制措施研究[J]. 復(fù)旦學(xué)報(自然科學(xué)版), 2013, 52(6): 807-810+816.

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[4]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，國家市場監(jiān)督管理總局，城市消防規(guī)劃規(guī)范GB 51080-2015, 中國建筑工業(yè)出版社2015.

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[6]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，建筑設(shè)計防火規(guī)范GB 50016-2014（2018年版） 中國計劃出版社2018.

[7]http://m.admirer.cn/dy/article/KFC4NVN50556ALLY.html

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