1937年7月7日盧溝橋事變爆發(fā)后，北平、天津、太原、保定、張家口等城市迅速淪陷，日寇一路將戰(zhàn)線推至黃河北岸，華北大地一夜之間陷入徹底混亂，晉察冀一帶原有政府官員大多將公款搜刮一空后棄官潛逃，許多地方便陷入無政府狀態(tài)。

大批游雜武裝大肆搜刮百姓

數(shù)以萬計的敗兵從前線潰退下來，迅速與土匪、民團等當?shù)匚溲b合流，形成了多如過江之鯽的游雜武裝。他們幾乎都打著“抗日”旗號，在各縣城、村鎮(zhèn)四處游蕩，吃拿卡要、作威作福?！翱谷站琛薄熬葒琛薄白詣泳琛钡让糠倍嗟目辆桦s稅也滿天飛，無孔不入地搜刮著平民百姓。

這種亂象直到八路軍的到來才有所緩解，但出于統(tǒng)一戰(zhàn)線的考慮，八路軍對這些武裝也不能直接無力解決，往往采用改編、收編的形式，一方面可以最短時間內(nèi)壯大抗日力量，另一方面防止他們被遣散后，又落草為寇，甚至下水當漢奸。

八路軍寧可挨餓受凍

但隨著人數(shù)的增加，后勤補給的壓力也越來越大，八路軍又不能、更不愿竭澤而漁的壓榨百姓，結(jié)果導(dǎo)致許多部隊糧食補給瀕臨斷絕，直到寒冬臘月依然身著單衣。為了解決部隊補給問題，八路軍只能在進步群眾、士紳協(xié)助下從各縣就地籌措糧餉，但這種方法“籌款極少而摩擦極多”，終究不是長久之計。

1938年1月10日，晉察冀邊區(qū)各界在阜平縣城召開代表大會，協(xié)商成立邊區(qū)臨時行政委員會，統(tǒng)一全區(qū)軍事行政、財政經(jīng)濟等。隨后，又連續(xù)向“山西王”、第2戰(zhàn)區(qū)司令閻錫山連續(xù)遞交7次申請，最后以“擴大山西地盤，將勢力擴展到河北、察哈爾兩省”為借口，終于獲得批準。

統(tǒng)一邊區(qū)財政，征收公糧

邊區(qū)政府成立后，立即開始轟轟烈烈的財政經(jīng)濟改革，第一件事就是明確規(guī)定：除邊區(qū)政府以外，無論是八路軍還是各路機關(guān)，都嚴禁在各地自行籌糧籌款。隨后，邊區(qū)政府公布《征收救國公糧條例》，由各縣負責征收救國公糧，公糧數(shù)額按照村戶折算的財產(chǎn)收入評定。

財產(chǎn)收入多的，負擔的公糧就多，財產(chǎn)收入少的貧苦百姓，負責的就少一些。這些征收的救國公糧用途十分明確，基本上只用來供給軍糧、優(yōu)撫軍屬并進行救災(zāi)慰問，解決八路軍各部的作戰(zhàn)補給問題。