國家能源局有關負責同志就《石油天然氣基礎設施規(guī)劃建設與運營管理辦法》答記者問

近日，國家發(fā)展改革委修訂并頒布《石油天然氣基礎設施規(guī)劃建設與運營管理辦法》（國家發(fā)展改革委2025年第35號令，以下簡稱《管理辦法》），自2026年1月1日起施行。

《管理辦法》指出，加強 天然氣 儲備，完善儲氣調峰市場機制?！豆芾磙k法》明確了供氣企業(yè)、國家管網集團、城鎮(zhèn) 燃氣 企業(yè)三個5%，以及地方政府5天應急儲氣能力要求。同步配套“大庫大站、集約布局、合作共建、租賃購買”的履約路徑和市場機制，避免儲氣責任層層分解，嚴控小散儲氣設施遍地開花。

為加強政策解讀，國家能源局有關負責同志接受采訪，回答了記者提問。

一、《管理辦法》修訂背景是什么？

原《管理辦法》2014年印發(fā)實施，對促進油氣基礎設施投資建設和經濟高效運營發(fā)揮了重要作用，但也面臨行業(yè)發(fā)展的新形勢、新要求，需修訂完善。

（一）落實黨中央決策部署。黨的二十大報告提出深入推進能源革命，加快能源產供儲銷體系建設；二十屆三中全會提出構建全國統(tǒng)一大市場，優(yōu)化油氣管網運行調度機制；二十屆四中全會提出加快建設新型能源體系，建設能源強國?！笆奈濉逼陂g，中央對健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機制也提出明確要求?！豆芾磙k法》需對標對表做好貫徹落實。

（二）落實油氣體制改革需要。2017年油氣體制改革加快推進，特別是2019年以來組建國家管網集團實現油氣管網獨立運營，油氣行業(yè)各環(huán)節(jié)的發(fā)展模式產生重大調整，原有的上下游一體化運營機制被打破，“X+1+X”的油氣市場格局逐步形成?！豆芾磙k法》承接油氣體制改革特別是管網改革任務部署，聚焦油氣基礎設施這一承上啟下的關鍵一環(huán)，全面貫徹改革要求，管理范圍也從天然氣擴展至油氣領域。

（三）完善油氣行業(yè)管理體系。《管理辦法》修訂是油氣領域落實《能源法》的重要舉措。同時，近年來依托油氣產供儲銷體系建設，國家發(fā)展改革委、國家能源局在健全油氣基礎設施規(guī)劃體系、加強基礎設施投資建設、簡化優(yōu)化管網接入和使用、完善儲氣設施布局 （微信公眾號：燃氣世界） 、構建儲氣調峰市場機制、完善油氣市場體系等方面也進行了積極探索，取得良好成效。這部分行業(yè)管理經驗需通過規(guī)章修訂方式予以總結凝練，更好指導行業(yè)發(fā)展。

二、《管理辦法》重點修訂的內容有哪些？

《管理辦法》修訂全面貫徹黨中央部署和改革要求，以落實《能源法》為遵循，修訂過程中廣泛聽取各方意見，立足我國國情和油氣行業(yè)發(fā)展階段，進行了系統(tǒng)修訂。

（一）服務油氣行業(yè)綠色低碳發(fā)展。加強基礎設施領域科技攻關和裝備研發(fā)，推動基礎設施建設運營數字化、智能化，推動油氣管網綠色低碳轉型，促進新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。

（二）完善油氣基礎設施規(guī)劃體系。油氣基礎設施規(guī)劃單獨成章。省級及以下規(guī)劃要落實國家規(guī)劃并加強要素保障，加強油氣規(guī)劃與國土空間等規(guī)劃銜接。加強省際省內規(guī)劃統(tǒng)籌，各地方不得自行分段規(guī)劃及審批跨境、跨?。▍^(qū)、市）油氣管道項目。

（三）理順油氣管網基礎設施投資建設機制。國家管網集團按照規(guī)劃承擔油氣干線管網建設主體責任和社會管網聯(lián)通責任，支持各類社會資本按照市場化原則參股項目。允許國有大型油氣企業(yè)和各類社會資本按照政府統(tǒng)一規(guī)劃投資建設非干線等管網設施 （微信公眾號：燃氣世界） 。鼓勵符合條件的社會資本參與油氣儲備庫、液化天然氣接收站等投資建設。

（四）立足“全國一張網”優(yōu)化管網運營機制。嚴格落實管網改革關于國家干線管網運銷分離原則和要求，明確了國家管網集團和上下游競爭性企業(yè)禁止從事的業(yè)務范圍等相關規(guī)定。加快推進省級管網運銷分離，管輸業(yè)務實行財務獨立核算，具備條件實現產權獨立；推進省級管網以市場化方式融入國家管網。完善和規(guī)范成品油入網和下載標準，加快順序輸送，逐步推廣去標簽化輸送，探索管輸新介質。加強油氣基礎設施維檢修、更新改造、停運封存等計劃銜接。

（五）理順設施接入使用與公平開放關系。設施接入與使用涵蓋油氣基礎設施規(guī)劃、建設與運營各方面，省級及以上能源主管部門要全鏈條履行行業(yè)管理和重大事項協(xié)調職責，系統(tǒng)思維、因地制宜、精準施策，著力推動行業(yè)高質量發(fā)展。管網公平開放針對已建成投產并提供公共服務的管網設施，屬于設施使用中的特定強制性要求，需嚴格界定管理對象，嚴格依法監(jiān)管。

（六）加強天然氣儲備，完善儲氣調峰市場機制。《管理辦法》明確了供氣企業(yè)、國家管網集團、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)三個5%，以及地方政府5天應急儲氣能力要求。同步配套“大庫大站、集約布局、合作共建 （微信公眾號：燃氣世界） 、租賃購買”的履約路徑和市場機制，避免儲氣責任層層分解，嚴控小散儲氣設施遍地開花。

（七）明確法律責任、規(guī)范名詞解釋。針對社會普遍關心的油氣干線管網、省級管網等，作出了明確的名詞解釋。同時，按照國務院《規(guī)章制定程序條例》有關要求，全面精簡和規(guī)范規(guī)章用語。

三、《管理辦法》聚焦油氣基礎設施，在健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管機制方面將發(fā)揮哪些積極作用？

黨中央、國務院高度重視自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管，《管理辦法》與此做了充分銜接，重點做好以下方面：

一是遵循行業(yè)特點和市場規(guī)律，區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)，有效規(guī)范各自經營范圍。確保相關企業(yè)聚焦主責主業(yè)，防止有關企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸或排除、限制、干預上下游競爭性環(huán)節(jié)市場競爭。與之對應，競爭性企業(yè)除參與項目勘查設計施工 （微信公眾號：燃氣世界） ，以及作為經營自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務企業(yè)的非控股股東財務投資外，不得開展油氣干線管道投資建設運營。

二是加強油氣基礎設施規(guī)劃引領，優(yōu)化基礎設施投資總體布局。全面加強對經營自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務企業(yè)落實國家重大戰(zhàn)略和規(guī)劃任務、履行國家安全責任、履行社會責任、經營范圍、公平開放、價格、運行和交易等方面的監(jiān)管。引導經營自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務企業(yè)加大科技投入、開展技術創(chuàng)新、提高運行效率。

三是堅持系統(tǒng)觀念，促進油氣管網等基礎設施提質增效。《管理辦法》堅持硬設施、軟環(huán)境兩手抓，一方面加快設施投資建設，發(fā)揮政府和市場、中央和地方、國有資本和社會資本多方面作用聯(lián)網、補網、強鏈。另一方面規(guī)范設施運營，對油氣干線管網等已經實現獨立運營的自然壟斷環(huán)節(jié)，強化事前事中事后全鏈條全領域監(jiān)管，嚴格公平開放；對暫未獨立運營的，通過健全接入和使用機制等方式，加快推進競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，具備條件的盡快獨立運營。

四是適應我國油氣行業(yè)發(fā)展階段，統(tǒng)籌做好自然壟斷環(huán)節(jié)發(fā)展、改革、安全、開放大文章。立足行業(yè)穩(wěn)油增氣總體形勢，石油基礎設施以優(yōu)化存量、完善布局、改造升級、提高負荷為主，加快推進順序輸送、有序推廣去標簽化輸送，積極探索新介質管輸，推動石油管輸業(yè)務轉型升級和綠色低碳發(fā)展。今后較長時期國內天然氣消費仍將穩(wěn)定增長，天然氣基礎設施以發(fā)展為主線。一方面強化國家規(guī)劃引領，壓實國家管網集團主體責任，加強國家干線管網投資建設；另一方面，因地制宜、多措并舉支持多元主體和各類資本參與天然氣支線管道等投資建設。支線管道既可以作為公共服務管道，通過預定管容等方式落實服務需求，由經營自然壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務的企業(yè)投資建設并公平開放，也可以引導資源方或供氣方等相關企業(yè)通過一體化落實用氣合同和管輸需求的方式穩(wěn)定經營預期（微信公眾號：燃氣世界），支撐新項目投資決策。對此類項目相關政府部門可結合市場情況合理界定管道的公共服務屬性，具備條件及時納入公平開放監(jiān)管范疇。同時，為規(guī)范市場秩序，促進有序競爭，針對油氣基礎設施服務合同違約，引發(fā)供應中斷或劇烈波動，嚴重影響市場穩(wěn)定運行或供應安全的，明確了罰則條款。

四、在推動《管理辦法》落實及配套相關細則方面有哪些考慮和安排？

國家發(fā)展改革委、國家能源局將加強組織協(xié)調和宣貫解讀，持續(xù)規(guī)范石油天然氣基礎設施規(guī)劃建設與運營管理，加強爭議事項協(xié)調和違規(guī)事項處罰處置，提高行業(yè)管理質量和效率，維護市場相關方合法權益和社會公共利益，保障石油天然氣安全穩(wěn)定供應，促進行業(yè)高質量發(fā)展。

近期重點做好兩方面工作：一是科學編制“十五五”全國油氣發(fā)展規(guī)劃，明確國家油氣干線重大工程項目布局，同時加強省際省內規(guī)劃統(tǒng)籌和協(xié)同，加強對省級能源及油氣專項規(guī)劃的指導協(xié)調，科學完善“全國一張網”設施布局。二是落實《能源法》和《管理辦法》，全面加強設施接入和使用，配套細化制定完善油氣設施接入和使用的指導意見。

來源：國家發(fā)展改革委

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