2025年的伊拉克大選是在一個(gè)充滿希望但又充滿挑戰(zhàn)的環(huán)境中舉行。伊拉克的脆弱穩(wěn)定來之不易，即源于內(nèi)部力量之間的博弈，也源于中東地區(qū)地緣政治的變化提供的機(jī)遇。

本文作者系盤古智庫(kù)學(xué)術(shù)委 員、北京語(yǔ)言大學(xué)土耳其研究中心主任壽慧生、北京語(yǔ)言大學(xué)土耳其研究中心研究助理王銘洋，文章來源于《北京語(yǔ)言大學(xué)國(guó)別和區(qū)域研究簡(jiǎn)報(bào)》 2025年10月總第七十三期。

本文大約5200字，讀完約13分鐘。

2025年11月11日，伊拉克將迎來自2005年新憲法通過以來的第六次大選。20年彈指一揮間，伊拉克社會(huì)經(jīng)歷了無數(shù)跌宕起伏，政府也面臨過數(shù)次危機(jī)。如今，伊拉克社會(huì)局勢(shì)逐漸趨于平穩(wěn)，盡管小規(guī)模沖突和抗議時(shí)有發(fā)生，但正如一位中東評(píng)論家最近所感慨：自2003年美國(guó)入侵伊拉克以來，這個(gè)國(guó)家罕見地處在中東地區(qū)沖突邊緣而非中心。這種平靜依然脆弱，但即便從最近幾年的時(shí)間段來看，今天的伊拉克也是難得地穩(wěn)定。2019年的“10月抗議”是最近一次大規(guī)模抗議事件，但此后伊拉克局勢(shì)逐步確定下來，民眾對(duì)政府、政治領(lǐng)袖、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面的信任度都達(dá)到前所未有的高度。2024年初的蓋洛普民調(diào)顯示出非常積極的趨勢(shì)，其中最令人驚訝的一個(gè)數(shù)據(jù)是，伊拉克民眾對(duì)政府的信任度居然高過周邊大部分國(guó)家，包括土耳其和以色列。

在這個(gè)大背景下，伊拉克此次大選有哪些值得關(guān)注之處？對(duì)于伊拉克的局勢(shì)意味著什么？大選結(jié)束后，哪些因素可能會(huì)持續(xù)挑戰(zhàn)伊拉克的穩(wěn)定？

一、選舉背景

2003年美國(guó)入侵伊拉克并推翻薩達(dá)姆政權(quán)后，經(jīng)歷兩年的波折，終于在2005年以全民投票方式通過了新憲法，確定了伊拉克的政治體制為聯(lián)邦議會(huì)制——中央政府被賦予有限權(quán)力，主要涉及國(guó)防、外交和海關(guān)監(jiān)管等事務(wù)。部分事務(wù)如總體規(guī)劃、教育及醫(yī)療保健等屬于中央與地方的共同管轄范疇，其余事務(wù)則由地區(qū)及區(qū)域選民自主決定處理。伊拉克地方政府擁有行使立法、行政和司法的權(quán)利；地方政府可以按照需要的方式實(shí)行管理，并有權(quán)建立自己的“安全組織”，如警察部隊(duì)、治安部隊(duì)和衛(wèi)隊(duì)等。地區(qū)政府在不違反國(guó)家憲法的前提下，可以起草自己的法律，確立自己的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)以及行使這些權(quán)力的機(jī)制；憲法承認(rèn)庫(kù)爾德地區(qū)和其作為一個(gè)聯(lián)邦地區(qū)現(xiàn)有的權(quán)力。

在中央，伊拉克設(shè)有總統(tǒng)委員會(huì)，由總統(tǒng)和2位副總統(tǒng)組成，但實(shí)際行政權(quán)力掌握在總理府和部長(zhǎng)內(nèi)閣手中?？偨y(tǒng)指派在議會(huì)中享有多數(shù)席位的黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人組建政府，內(nèi)閣成員由總理推選，總理還擔(dān)任武裝部隊(duì)總司令職務(wù)。伊拉克議會(huì)實(shí)行一院制，稱為“國(guó)民議會(huì)”，共有329名議員，每屆任期4年，來自伊拉克19個(gè)省份，其中包括北部的庫(kù)爾德斯坦地區(qū)。值得特別指出的是，女性與少數(shù)族群獲得特定配額。女性配額至少占議會(huì)總席位的25%。若直接選舉結(jié)果低于此比例，將從得票最高的女性候選人中（必要時(shí)包括落選名單中的人選）補(bǔ)足法定比例。少數(shù)族群包括基督徒、賽拜-曼達(dá)教徒、雅茲迪人、沙巴克人及費(fèi)利庫(kù)爾德人被保留特定席位，由其所在省或全國(guó)得票最高的候選人獲得。

在實(shí)踐中，伊拉克的權(quán)力分配體制具有鮮明的本土特色，通常被稱為“族群—教派政治”（Ethno-sectarian politics），指以什葉派、遜尼派阿拉伯人和庫(kù)爾德人三大族群為基礎(chǔ)分配政治權(quán)力。這是一種非正式體制，并未體現(xiàn)在憲法中，但在實(shí)踐中被執(zhí)行。具體而言，由于伊拉克的人口結(jié)構(gòu)中什葉派、遜尼派和庫(kù)爾德人占比大致為 4:2:1，且伊拉克的政黨大多是教派型或族群型政黨，因此在此基礎(chǔ)上形成了基于族群和教派的分權(quán)制度，其中庫(kù)爾德人擔(dān)任總統(tǒng)，什葉派阿拉伯人擔(dān)任總理，遜尼派阿拉伯人擔(dān)任議長(zhǎng)。這種權(quán)力分配方式旨在平衡不同種族和教派之間的利益。對(duì)于此種分權(quán)模式的利弊人們的看法各異。有人認(rèn)為這種制度在一定程度上維持了政治平衡，也有觀點(diǎn)認(rèn)為該制度安排容易形成嚴(yán)重的宗派政治和腐敗問題，削弱國(guó)家機(jī)構(gòu)的能力，也可能使民眾與統(tǒng)治精英之間產(chǎn)生疏離感，最終影響到伊拉克的社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家統(tǒng)一。但不可否認(rèn)的是，這種非正式的權(quán)力分配體制是基于伊拉克特定而復(fù)雜的本土社會(huì)結(jié)構(gòu)而建立，一味以西方教科書的模板來評(píng)價(jià)其是非既不公允，也沒有意義。至少近年來局勢(shì)的逐步穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展用事實(shí)在證明，伊拉克的社會(huì)秩序在恢復(fù)，國(guó)家能力建設(shè)正在取得進(jìn)步，并未如批評(píng)者所言，被宗派政治徹底綁架而癱瘓。

我們甚至可以說，伊拉克這種具有鮮明本土特性的正式權(quán)力分配模式與非正式分配模式的有效結(jié)合是伊拉克走出戰(zhàn)爭(zhēng)陰影、實(shí)現(xiàn)和平發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵制度要素——在被美國(guó)強(qiáng)行植入的聯(lián)邦議會(huì)制當(dāng)中嵌入適合本土特色的、基于傳統(tǒng)族群和教派結(jié)構(gòu)和習(xí)俗之上的非正式權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，才得以讓這種制度安排即合乎法理，亦尊重人情，能夠被各方接受。

二、選舉

此次選舉競(jìng)爭(zhēng)激烈，共有 31個(gè)聯(lián)盟、38個(gè)政黨和75個(gè)獨(dú)立名單角逐伊拉克議會(huì)的 329個(gè)席位。其中大部分為什葉派政黨，遜尼派和庫(kù)爾德派旗鼓相當(dāng)，居于弱勢(shì)地位。自2022年上臺(tái)的現(xiàn)任總理穆罕默德·希亞·蘇達(dá)尼（Mohammed Shia al-Sudani）所領(lǐng)導(dǎo)的“重建與發(fā)展聯(lián)盟”被普遍視為領(lǐng)跑者，有望繼續(xù)執(zhí)政。

伊拉克政黨選舉的一個(gè)特點(diǎn)是日趨分散化。2010年建立的“伊拉克團(tuán)結(jié)聯(lián)盟”如今衍生出多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的什葉派派系，包括總理蘇達(dá)尼領(lǐng)導(dǎo)的“重建與發(fā)展聯(lián)盟”、前總理努里·馬利基（Nouri al-Maliki）領(lǐng)導(dǎo)的“法治國(guó)家聯(lián)盟”（State of Law）、凱斯·哈扎利（Qais al-Khazali）的“誠(chéng)實(shí)者聯(lián)盟”（al-Sadiqoun）、哈迪·阿梅里（Hadi al-Ameri）的“巴德爾組織”（Badr）以及阿馬爾·哈基姆（Ammar al-Hakim）的“國(guó)家力量聯(lián)盟”（National State Forces Alliance）。其中一些團(tuán)體在不同程度上與伊朗存在歷史或政治聯(lián)系。這些政黨共同組成執(zhí)政的“什葉派協(xié)調(diào)框架”（Shia Coordination Framework，簡(jiǎn)稱SCF）由多個(gè)什葉派政黨組成，是目前的執(zhí)政聯(lián)盟。該聯(lián)盟最初支持蘇達(dá)尼出任總理。它們此次以各自獨(dú)立的選舉名單參選，但預(yù)計(jì)將在選舉后再度聯(lián)合，以組建議會(huì)最大陣營(yíng)。

SCF的主要對(duì)手是頗具影響力的什葉派宗教領(lǐng)袖穆克塔達(dá)·薩德爾（Muqtada Sadr）所代表的薩德爾運(yùn)動(dòng)，目前被稱為愛國(guó)什葉派運(yùn)動(dòng)。這也是伊拉克2025年選舉中最不穩(wěn)定的因素之一。薩德爾堅(jiān)持反美、反伊朗立場(chǎng)，主張伊拉克主權(quán)獨(dú)立，反對(duì)美國(guó)駐軍和伊朗對(duì)伊拉克內(nèi)政的滲透，同時(shí)倡導(dǎo)反腐敗、改善民生，尤其關(guān)注底層什葉派民眾的福利，通過提供醫(yī)療、教育服務(wù)等方式積累了廣泛的群眾基礎(chǔ)。該運(yùn)動(dòng)推動(dòng)跨教派合作，主張與遜尼派、庫(kù)爾德政黨結(jié)盟，打破什葉派內(nèi)部親伊朗勢(shì)力的壟斷，推動(dòng) “非教派民族主義”?！八_德爾運(yùn)動(dòng)” 通過議會(huì)選舉參與政治，2018年和2021年兩次成為議會(huì)第一大黨，但拒絕直接擔(dān)任總理職務(wù)，轉(zhuǎn)而通過組建聯(lián)盟影響政府?！斑~赫迪軍” 曾是薩德爾運(yùn)動(dòng)的武裝力量，后來轉(zhuǎn)型為“和平衛(wèi)士團(tuán)”，名義上參與反恐，實(shí)則保留武裝能力。2022年，因組閣失敗，薩德爾派議員集體辭職，隨后其支持者沖擊議會(huì)并引發(fā)流血沖突，薩德爾以“退出政壇”為策略施壓，最終迫使對(duì)手讓步。薩德爾派具有強(qiáng)大能力通過基層動(dòng)員挑戰(zhàn)政府權(quán)威。但其運(yùn)動(dòng)已宣布抵制本次選舉，而事實(shí)上是左右伊拉克選舉的重要一支力量，為此次選舉和選后的組閣增添了相當(dāng)大的不確定性。

另一個(gè)巨大的不確定因素是庫(kù)爾德人。庫(kù)爾德人曾統(tǒng)一于“庫(kù)爾德斯坦聯(lián)盟”旗下，如今則通過各自旗幟參選，包括庫(kù)爾德斯坦民主黨（KDP）、庫(kù)爾德斯坦愛國(guó)聯(lián)盟（PUK）及多個(gè)小型庫(kù)爾德運(yùn)動(dòng)。遜尼派的“共識(shí)陣線”和“伊拉克名單”同樣已分裂，催生出多個(gè)遜尼派主導(dǎo)的政黨，包括穆罕默德·哈爾布西（Mohammed al-Halbousi）的“進(jìn)步黨”（Taqaddum）、哈米斯·汗賈爾（Khamis al-Khanjar）的“主權(quán)黨”（al-Siyada）以及穆薩納·薩馬賴（Muthanna al-Samarrai）的“決心聯(lián)盟”（Azm Alliance）。

總體而言，目前的局勢(shì)是，什葉派協(xié)調(diào)框架（SCF）預(yù)計(jì)將主導(dǎo)政府組建，繼續(xù)決定總理人選及行政職位分配，蘇達(dá)尼會(huì)繼續(xù)連任。薩德爾運(yùn)動(dòng)可能保持其反對(duì)派的角色，其影響力足以左右結(jié)果，但又保持疏離。與此同時(shí)，主要庫(kù)爾德和遜尼派政黨將試圖奪回上屆組閣過程中失去的地盤，爭(zhēng)取更大權(quán)力份額。但最大的問題可能在于選舉結(jié)束后組閣的進(jìn)程會(huì)面臨挑戰(zhàn)，這也是每次大選后最復(fù)雜的問題。

三、外部干預(yù)與內(nèi)在不穩(wěn)定性

伊朗是2003年后影響伊拉克的最重要外部力量之一。這種影響即使在以色列和美國(guó)的重壓之下依舊明顯，特別是在“協(xié)調(diào)框架”（SCF）內(nèi)的兩個(gè)核心人物之間——現(xiàn)總理蘇達(dá)尼和前總理馬利基。二人曾同屬一個(gè)由伊朗支持的聯(lián)盟，但如今各自率領(lǐng)不同陣營(yíng)，關(guān)系緊張，權(quán)力之爭(zhēng)日益激烈，將在此次大選中正面交鋒，因此被視為伊拉克什葉派政治格局中最受關(guān)注的角逐之一。蘇達(dá)尼與馬利基的矛盾既有個(gè)人恩怨，也反映了SCF內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾，而這種矛盾是伊朗對(duì)伊拉克影響的直接體現(xiàn)。馬利基依靠“法治國(guó)家”陣營(yíng)，與掌握武裝派別的政黨結(jié)盟，如哈迪·阿米里（法塔赫聯(lián)盟）和凱斯·哈扎利（阿薩伊卜真主旅），定位于SCF內(nèi)親伊朗的、更強(qiáng)硬的一翼。而蘇達(dá)尼2019年退出“法治國(guó)家”陣營(yíng)后成為對(duì)馬利基的傳統(tǒng)力量最重要的挑戰(zhàn)。蘇達(dá)尼在SCF內(nèi)代表了更傾向制度政治的力量，強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)，并積極開展外交，贏得華盛頓支持，被認(rèn)為成功避免了2025年6月以色列與伊朗的沖突蔓延至伊拉克。二者的對(duì)立也體現(xiàn)在地區(qū)上。馬利基在南部省份（如巴士拉、濟(jì)加爾、米桑、卡爾巴拉、納杰夫、巴比勒）支持基礎(chǔ)牢固，而蘇達(dá)尼在中北部人氣旺盛。這種南北差異同樣能反映出伊朗的影響。

伊朗之外的另一個(gè)關(guān)鍵外部力量是美國(guó)。美國(guó)目前對(duì)伊拉克的影響主要體現(xiàn)在對(duì)伊拉克人民動(dòng)員部隊(duì)（PMF）的施壓。PMF是在2014年“伊斯蘭國(guó)”（ISIS）迅速崛起過程中為對(duì)抗恐怖運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生，最初是約70個(gè)以什葉派為主的武裝組織聯(lián)合體，成員約25萬人。PMF成立初期，伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)動(dòng)員了聽命于時(shí)任圣城部隊(duì)指揮官卡西姆?蘇萊曼尼的什葉派民兵組織加入，部分響應(yīng)西斯塔尼號(hào)召的戰(zhàn)士也逐漸向伊朗靠攏。此外，許多親伊朗的 PMF派系（如真主黨旅、正義聯(lián)盟）被美國(guó)列為外國(guó)恐怖組織，而且PMF在 2003-2011 年間殺害過數(shù)百名美軍官兵，成為伊朗在伊拉克施加影響力的重要工具，自然也成為美國(guó)的打擊對(duì)象。2016年，伊拉克議會(huì)曾通過《人民動(dòng)員委員會(huì)法》，將PMF正式確立為獨(dú)立實(shí)體，直接向總理匯報(bào)，獨(dú)立于國(guó)防部和內(nèi)政部。但PMF擁有獨(dú)立的指揮體系和資金來源，且部分派系不聽從伊拉克政府指令，擅自襲擊駐伊美軍設(shè)施、以色列目標(biāo)，甚至伊拉克政界人士和平民，因此形成“平行軍隊(duì)”，很難被管控，一直成為威脅伊拉克國(guó)家主權(quán)與安全秩序的內(nèi)在力量。

隨著伊朗在中東的盟友網(wǎng)絡(luò)接連受挫，美國(guó)政府試圖借此機(jī)會(huì)進(jìn)一步削弱伊朗在伊拉克的影響力，而PMF作為伊朗在伊拉克的核心代理力量，自然成為美國(guó)施壓伊拉克改革的關(guān)鍵目標(biāo)。2025年3月，伊拉克提出將PMF地位從臨時(shí)部隊(duì)提升為常設(shè)軍事機(jī)構(gòu)的“民兵組織整編法案”，美國(guó)國(guó)務(wù)卿盧比奧明確警告，稱該法案會(huì)“使伊朗影響力和武裝恐怖組織制度化”，可能引發(fā)美伊關(guān)系全面審查及制裁，迫使法案暫時(shí)從議會(huì)撤回。2025年10月21日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿魯比奧與蘇達(dá)尼通話，轉(zhuǎn)達(dá)了華盛頓對(duì)巴格達(dá)的呼吁，要求其緊急解除親德黑蘭“民兵”武裝。但伊拉克領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)魯比奧的講話并不歡迎，總理辦公室發(fā)布了通話記錄，批評(píng)了華盛頓針對(duì)巴格達(dá)采取的“單邊”措施，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)采取“溝通與磋商”。與蘇達(dá)尼的這次通話凸顯了美國(guó)更加強(qiáng)硬的姿態(tài)，將伊拉克對(duì)武裝團(tuán)體的管理與能源和重大商業(yè)合作等更廣泛的領(lǐng)域聯(lián)系起來。

但從伊拉克政府的角度來講，解除PMF并非易事。PMF名義上受總理指揮，但實(shí)際仍保持高度獨(dú)立性。蘇丹尼領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政聯(lián)盟“什葉派協(xié)調(diào)框架”本質(zhì)上是PMF的政治分支，蘇丹尼雖稱改革法案是“安全改革必要一步”，卻難以真正約束親伊朗派系，對(duì)于PMF的很多非法行為很少認(rèn)真追究。

伊拉克內(nèi)部以及美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于處理PMF都有巨大爭(zhēng)議。不可否認(rèn)的一點(diǎn)是，這些外部干預(yù)進(jìn)一步讓伊拉克陷入到對(duì)PMF改革的“兩難困境”：一方面，PMF的獨(dú)立性已嚴(yán)重威脅國(guó)家主權(quán)與安全，不改革將導(dǎo)致“國(guó)中之國(guó)”長(zhǎng)期存在，政治穩(wěn)定難以實(shí)現(xiàn)；另一方面，改革若操之過急，可能引發(fā)親伊朗派系暴力抵抗。而美國(guó)的過度施壓可能使伊拉克更依賴伊朗，反而加劇地區(qū)動(dòng)蕩。換言之，伊拉克的改革不應(yīng)該單純聚焦PMF軍事整合，而是應(yīng)該在維護(hù)主權(quán)與避免沖突間尋找平衡，改革需配套結(jié)構(gòu)性措施，如完善選舉制度、打擊腐敗、強(qiáng)化議會(huì)監(jiān)督等。但最終，如何在美國(guó)和伊朗這兩個(gè)外部力量之間獲得平衡是任何一屆伊拉克政府都不得不面對(duì)的巨大挑戰(zhàn)，也會(huì)困擾選舉。候選人在處理PMF時(shí)都不可避免會(huì)反映出對(duì)于外部干預(yù)力量的應(yīng)對(duì)。這些干預(yù)造成的最大影響可能還不在于選舉結(jié)果本身，而在于選后組閣的過程中。

總之，2025年的伊拉克大選是在一個(gè)充滿希望但又充滿挑戰(zhàn)的環(huán)境中舉行。伊拉克的脆弱穩(wěn)定來之不易，即源于內(nèi)部力量之間的博弈，也源于中東地區(qū)地緣政治的變化提供的機(jī)遇。此次大選雖然結(jié)果不會(huì)有太大懸念，真正的挑戰(zhàn)成為消失，在選后反而會(huì)更為明顯。政治精英能否有意愿和能力把握住目前相對(duì)和平的環(huán)境所提供的機(jī)遇，各自退讓一步，讓伊拉克的脆弱穩(wěn)定能向前邁進(jìn)一步，將決定這個(gè)國(guó)家的未來。■

文章來源于《北京語(yǔ)言大學(xué)國(guó)別和區(qū)域研究簡(jiǎn)報(bào)》2025年10月總第七十三期

圖文編輯：張洵

責(zé)任編輯：劉菁波