不完全考核：模糊與精細混合的政府考核分析

來源 | 《社會學(xué)研究》2023年第6期

作者 | 練宏、陳純

責任編輯 | 徐宗陽

本文通過田野觀察一個稅務(wù)部門連續(xù)三年的考核過程，揭示了考核的復(fù)雜運作圖景，即受制于政府科層組織的獨特制度環(huán)境，考核難以完全按照泰勒科學(xué)管理的思路來進行精細化考核，而是呈現(xiàn)出模糊與精細并存的混合考核實踐。其中，精細化考核只是初步實現(xiàn)了考核目的，之后組織通過模糊運作獲得權(quán)威控制，緩解了精細化考核的事本主義，具有“模糊的精確性”功能。本研究有助于重新解釋考核中的偏差行為、審視單向度的科學(xué)管理和呼應(yīng)國家當前對唯指標論和優(yōu)績主義的反思。

一、研究問題

當代政府的考核愈發(fā)強調(diào)量化管理，由模糊性考核向精細化考核轉(zhuǎn)變。模糊性考核（ambiguous evaluation）指具有較為主觀、過程動態(tài)式、指標定性化、獎懲不嚴和結(jié)果部分公開等特點的考核。精細化考核（accuracy evaluation）則指具有相對標準化、固定化、指標清晰量化、獎懲嚴格和結(jié)果完全公開等特點的考核。精細化考核遵循泰勒的科學(xué)管理和福特主義思路，自現(xiàn)代以來被美國、德國、西班牙等多國采納，成為一種廣為接受的制度實踐（Guillen，1994）。斯科特指出，現(xiàn)代國家發(fā)展的一個趨勢是借助清晰化測量工具，實施一種簡約和標準的度量政治學(xué)（politics of measurement），“如果沒有標準化、固定性的度量單位，那么可能難以有效進行集中監(jiān)督或者控制性比較”（Scott，1998：30）。與之類似，中國自改革開放以來也在推進精細化考核，由最初的年終考核演變?yōu)閭?cè)重日常的近距離考核；指標由定量和定性并重轉(zhuǎn)向強調(diào)以“能量盡量”的量化考核為原則；由原來的趨同性考核轉(zhuǎn)為差異化考核，強制拉開指標差距；考核結(jié)果走向公開化并做到獎優(yōu)罰劣，推進干部能上能下，不能“干與不干一個樣、干多與干少一個樣、干好與干壞一個樣”。

一個令人困惑的現(xiàn)象是，改革開放四十余年來，雖然政府不斷推進精細化績效管理，但在實踐中模糊性考核現(xiàn)象仍普遍存在，甚至有些地方政府還主動或刻意保留模糊性。以本文關(guān)注的稅務(wù)部門為例，稅務(wù)在政府體系中屬于較早開展績效管理的單位。相比其他部門，它的考核體系相對完善，近幾年還建立了數(shù)字人事信息系統(tǒng)，能夠全面記錄、量化計算和自動提取業(yè)績數(shù)據(jù)。由此推測，稅務(wù)應(yīng)是最具備實施精細化管理條件的部門，但實際調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)存在諸多模糊與精細混合的現(xiàn)象：（1）定量指標比重趨于上升，但始終保留定性指標；（2）有些定性和定量指標可以靈活調(diào)整；（3）一些可調(diào)整指標在制定時被要求宜粗不宜細；（4）盡管定性指標總體減少，但領(lǐng)導(dǎo)評價定性指標依然保有重要位置；（5）組織內(nèi)部默許輪流坐莊現(xiàn)象；（6）考核結(jié)果的部分公開而非完全公開，等等。圖1展示了某稅務(wù)部門考核指標分值變化，反映了稅務(wù)考核既有精細化特征，也有模糊化圖景。

考核的模糊化折射了制度設(shè)計與實際執(zhí)行之間的張力。由此，本文提出如下研究問題：為何標準化和技術(shù)性較強的稅務(wù)系統(tǒng)難以做到理想意義的精細化考核？模糊性生成的制度環(huán)境是什么？進一步而言，如果模糊性考核重要，為什么沒有全部替代精細化考核？精細化考核的意義何在？

二、文獻評述

為了解答上述問題，我們檢索了相關(guān)文獻，梳理現(xiàn)有研究關(guān)于模糊性考核現(xiàn)象的解釋。經(jīng)過分類，至少有如下兩種類型的解釋。

（一）技術(shù)角度的解釋

這一角度的研究認為模糊性源于技術(shù)設(shè)計不足，具體分為三種情況：第一，技術(shù)信息不足。由于考核沒有建立或利用各類客觀數(shù)據(jù)庫和信息庫等，績效評估缺乏科學(xué)依據(jù)，形成人為主觀性的考核（尚虎平、趙盼盼，2012）。第二，技術(shù)統(tǒng)計不足。一些考核數(shù)據(jù)沒有給統(tǒng)計部門匯總和審核把關(guān)，導(dǎo)致考核的主觀性強，自話自說居多（崔述強等，2006）。第三，指標難以完全量化。蔡立輝和劉曉洋（2016）也認為實際考核過程很難把所有信息量化，使得考評者不得不憑主觀感覺打分，損害考評的公平性。文宏和郝郁青（2017）從政府職能出發(fā)，認為政府部門具有職能多樣性、工作復(fù)雜性等特征，使得很多工作無法被量化。

這一角度的研究以科學(xué)管理的精細化考核為參照，認為模糊性考核源于客觀技術(shù)的不足，具有一定的啟發(fā)性。但是，這一角度的有些觀點值得商榷。第一，隨著信息技術(shù)發(fā)展，當代政府的信息收集、信息統(tǒng)計及指標量化等能力均大大提升，并不像歷史上的政府那樣不太擅長數(shù)目字管理（黃仁宇，2015），上述文獻可能低估了現(xiàn)代政府駕馭統(tǒng)計信息的水平。第二，無法解釋刻意模糊現(xiàn)象。這一角度的研究難以解釋像上文稅務(wù)部門所表現(xiàn)的刻意模糊行為，即稅務(wù)部門在技術(shù)上明明可以把指標量化，卻主動不量化。因此，技術(shù)角度的解釋可能存在局限，正如諾斯等人所言，需要謹慎看待技術(shù)的作用，技術(shù)有時是結(jié)果而不是原因（North & Thomas, 1973）。

（二）權(quán)威角度的解釋

與技術(shù)視角的解釋不同，這一角度的研究認為模糊性并非技術(shù)不足，而是出于組織的調(diào)控需要。倘若考核完全精細，將不利于組織對考核的靈活調(diào)整與內(nèi)部控制，反過來會削弱組織權(quán)威。王漢生和王一鴿（2009）指出，不可量化的任務(wù)體現(xiàn)更為純粹的政治權(quán)威關(guān)系；如果所有任務(wù)都被量化，則上下級政府的權(quán)威關(guān)系將被稀釋甚至消解，而這不利于應(yīng)對基層政權(quán)運作和地方社會治理的復(fù)雜性和多樣性。這一觀點從權(quán)威能動性角度解釋了模糊性現(xiàn)象存在的原因。另外，還有一系列研究也注意到權(quán)威在政府行為中的作用。關(guān)于環(huán)保局考核的研究指出，上級政府通過內(nèi)部權(quán)威關(guān)系尤其是目標設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)的不同組合變化來調(diào)節(jié)上下級關(guān)系，激勵環(huán)保系統(tǒng)官員有效實現(xiàn)減排目標（周雪光、練宏，2012）。周黎安（2014）在行政發(fā)包制的研究中也指出，上級政府常常通過行政權(quán)控制、財政權(quán)分享與結(jié)果控制等方面的不同組合，實現(xiàn)對下級政府的有效管理。

上述權(quán)威視角的解釋比技術(shù)視角更具啟發(fā)性，它基于對政府內(nèi)部運作的田野調(diào)查，揭示了模糊性的另一種動因，即組織通過模糊性獲取權(quán)威，掌握考核主動性，進而形成組織抓手。當然，權(quán)威角度的解釋也留有一些問題尚待研究。其一，既然模糊性考核有助于權(quán)威關(guān)系的建立，那么為什么沒有完全替代精細化考核？精細化考核的作用何在？其二，考核中的權(quán)威有助于應(yīng)對復(fù)雜多樣的制度環(huán)境，那么復(fù)雜制度環(huán)境指的是什么？其三，模糊性運作既然可以增強權(quán)威控制與調(diào)節(jié)，那么背后的微觀運作機制是什么？

本研究在權(quán)威視角基礎(chǔ)上，試圖做出進一步的推進，意在揭示模糊與精細并存背后的制度成因及其微觀運作機制。文章接下來的內(nèi)容安排如下：首先，介紹精細化考核的運作特征。其次，分析模糊性考核的修正調(diào)整。最后，分析考核面臨的制度環(huán)境，以及在制度環(huán)境之下如何通過模糊考核獲取權(quán)威控制。

三、獎優(yōu)罰劣：精細化考核的運作分析

為便于理解，先介紹稅務(wù)局考核的組織背景，然后展現(xiàn)精細化考核過程。

（一）研究背景

從2018年到2020年，我們的研究團隊利用田野調(diào)查方法，在一個副省級城市的區(qū)稅務(wù)局（簡稱“Y”局）進行了長達三年的蹲點觀察。研究人員以績效辦經(jīng)辦人員的身份，每年數(shù)月在Y局上班，參與了Y局績效考核組織實施的各個環(huán)節(jié)，在日常工作環(huán)境中觀察記錄了上下級部門及內(nèi)部同事的大量交往互動。Y局具體的考核方案詳見表1。

Y局屬于中央垂直管理體制，人事和財政均由市稅務(wù)局負責。2018年機構(gòu)改革后，Y局由原來的區(qū)國稅局和區(qū)地稅局合并而成，被定為正處級。在市稅務(wù)局組織的歷年考核中，Y局總體成績居全市前列。表1呈現(xiàn)了Y局的績效考核方案，包括組織績效和個人績效兩部分?？己肆鞒倘缦拢菏紫龋瑖叶悇?wù)總局在第一季度經(jīng)過三次征求意見后，正式下發(fā)總局機關(guān)和省稅務(wù)局的考核體系。其次，省稅務(wù)局制定省局機關(guān)和市稅務(wù)局的考核體系，市稅務(wù)局制定市局機關(guān)和區(qū)稅務(wù)局的考核體系。再次，區(qū)稅務(wù)局考核科按照月考核、季度考核、半年考核和年度考核等時間節(jié)點，把考核成績錄入績效系統(tǒng)。最后，區(qū)稅務(wù)局按季度召開績效講評會議，年終考核結(jié)果由區(qū)稅務(wù)局黨委會議審議通過并公布。

（二）精細化考核的運作

精細化考核的初衷是借助分類和量化工具，形成相對公平和可比的考核體系，然后進行獎優(yōu)罰劣，最終產(chǎn)生激勵先進、鞭策后進和你追我趕的組織氛圍。Y局的考核正是在這一思路下進行的。表2呈現(xiàn)了精細化考核的具體過程。

首先，形成一套可衡量、客觀的競賽指標。如果考核基于一些模糊和主觀的標準，成員可能無所適從。為了防止指標模糊造成的激勵效果弱化，稅務(wù)系統(tǒng)采取了諸多措施：（1）提高定量指標的占比。如表2所示，2018—2020年的定量指標比重總體上升，由2018年占指標的65%上升穩(wěn)定至2020年的71%。（2）增強過程性考核?？己斯?jié)點分為月考核、季考核、半年考核和年度考核四種類型，其中年度考核的指標數(shù)量不超過指標總數(shù)量的30%。（3）業(yè)績數(shù)據(jù)的客觀化。對那些有明確考核標準的績效指標進行成績錄入時，考核科要求被考核主體提供日常工作臺賬或系統(tǒng)截圖作為佐證材料，作為業(yè)績客觀真實的保證。

其次，成員成績相對可分離和可比較。有些政府工作需要通力合作，如果考核沒有區(qū)分群體與個體的貢獻，容易弱化激勵。為此，稅務(wù)系統(tǒng)做了兩個方面的努力。（1）區(qū)分主辦和協(xié)辦。例如一個全局重點工作同時涉及主辦和協(xié)辦科室，若市局對區(qū)局這一工作加分，主辦科室可獲得所有加分，同時協(xié)辦科室獲得加分分值的50%；如果加分項目涉及不止一個主辦科室，則各主辦科室需共享市局加分。若市局對區(qū)局扣分，則主辦科室在承接失分的基礎(chǔ)上，又會將失分按工作情況分配給協(xié)辦科室，最終由主辦和協(xié)辦科室共同承擔失分。（2）區(qū)分個人績效與組織績效。從表1可以發(fā)現(xiàn)，職位越高者，個人績效與組織績效掛鉤比例越大，這可以讓領(lǐng)導(dǎo)者站在組織整體考慮問題，為組織負責；職位越低者，個人績效與組織績效掛鉤比例越小，但其三成的成績由更了解情況的部門領(lǐng)導(dǎo)來評價。由此形成一種相互傳導(dǎo)的效果，即領(lǐng)導(dǎo)為組織負責，個體為領(lǐng)導(dǎo)負責。

再次，成員努力與最終考核績效關(guān)聯(lián)。倘若成員無論如何努力，成績與努力之間的關(guān)聯(lián)很弱，激勵效果則會降低。為了保證成員的努力與成績存在較強關(guān)聯(lián)，稅務(wù)系統(tǒng)限定了兩個內(nèi)容。（1）限定上下級均不可調(diào)整的指標內(nèi)容。表2顯示不可調(diào)整內(nèi)容包括承接市局指標、共性指標和基層評價，這些指標占比從2018年的65%上升至2020年的74%，激勵組織成員通過自身努力影響最終考核成績。（2）除非出現(xiàn)不可控因素，否則不在年度內(nèi)對考核標準進行調(diào)整。2019年，市稅務(wù)局下發(fā)的績效考核規(guī)則顯示，“年度中間原則上不可對績效指標的完成時間和考評標準進行調(diào)整。因不可控原因確需調(diào)整的，由相關(guān)單位提出申請，績效辦審核并提出意見后，報分管績效工作的局領(lǐng)導(dǎo)審核，再由績效辦提交績效考評委員會進行審議”?？己藰藴实墓潭ɑ?，限制了隨意調(diào)整的可能性，有助于形成可置信承諾。

最后，拉開成員間的業(yè)績差異。如果所有人的績效都保持相同，那么大家都成了優(yōu)勝者，可能誘導(dǎo)偷懶。為了防止這種情況出現(xiàn)，稅務(wù)系統(tǒng)進行了精心設(shè)計：（1）設(shè)立強制拉開差距的指標（簡稱“強制拉差指標”）。從表2可以看到，強制拉差指標占比不斷變大，從2018年的16.9%上升至2020年的39.2%。（2）加大不同檔次的得分差距并限定優(yōu)秀比例。表2顯示領(lǐng)導(dǎo)評價指標分為優(yōu)秀、良好和合格，對應(yīng)標準分值是100%、90%和80%，并限定優(yōu)秀比例或人數(shù)不得超過50%或10個。（3）對考出差異的部門加分。為了防止一些領(lǐng)導(dǎo)做“老好人”，不愿拉開下級考核結(jié)果差距，上級通過設(shè)置額外的加分項目，激勵大家盡量考出差異。

（三）獎優(yōu)罰劣：精細化考核的目標

以上考核運作旨在精細化管理基礎(chǔ)上進行獎優(yōu)罰劣，達到激勵效果，具體包括如下措施。第一，開展績效講評督促。區(qū)局每季度召開績效講評會議，公布市稅務(wù)局對區(qū)局的考核成績，并由局長對下一階段考核提出相應(yīng)要求。第二，制定獎優(yōu)罰劣規(guī)則并公布結(jié)果。區(qū)局根據(jù)考核績效，在干部選拔、評先評優(yōu)和人才項目等方面進行獎優(yōu)罰劣，并公布所有信息。其中獎優(yōu)指：（1）排名前兩位，次年將被優(yōu)先提拔，年度增加2個優(yōu)秀名額；（2）排名連續(xù)兩年上升且累計上升位次最大，次年優(yōu)先提拔，年度增加1個優(yōu)秀名額；（3）連續(xù)兩年第1段，年度個人績效第1段比例從40%提高到50%。罰劣是指：（1）排名末兩位，次年減少1個科級晉升名額，年度減少2個優(yōu)秀名額；（2）排名連續(xù)兩年下降且累計下降位次最大，次年減少1個科級晉升名額，年度減少1個優(yōu)秀名額；（3）連續(xù)兩年均排名末位，部門主要負責人認定為不適宜擔任現(xiàn)職的，予以調(diào)整。

從上面看到，稅務(wù)部門連續(xù)三年的考核，試圖解決指標量化程度不高、只考部門不考個人、隨意調(diào)整標準、分數(shù)差距小等問題。這一精細化考核類似淘汰賽模型（Lazear & Rosen，1981），其核心機制是相對績效考核，即比較成員業(yè)績的相對排名而非絕對排名，以剔除一些共同的、未被觀察的噪音因素，增強考核精確度。在此激勵模式之下，部門及成員為了贏得考核而競相努力，以取得比其他考核者更好的排名或段位。

四、限高、穩(wěn)中與托底：模糊性考核的修正調(diào)整

以上只是呈現(xiàn)了考核的部分故事，田野觀察也揭示了另一部分圖景，即Y局后續(xù)通過一系列模糊化運作，把原來精細化的獎優(yōu)罰劣規(guī)則調(diào)整為限高、穩(wěn)中與托底規(guī)則。接下來，先介紹模糊性考核的運作特點，然后展現(xiàn)限高、穩(wěn)中與托底的微觀案例。

（一）模糊性考核的運作

首先，定性指標的制定相對粗放。在上節(jié)展現(xiàn)的精細化考核中，定量指標占比雖有波動但趨于上升，定性指標僅剩三成，集中在部門重點工作、領(lǐng)導(dǎo)評價和一部分加減分項目中。田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為了增強對這些指標的控制，上級要求標準制定宜粗不宜細。2018年1月，Y局召開領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議績效考核方案。黨委書記表示今年因為是機構(gòu)改革，所以是比較特殊的一年，無論是市局明確的政策傾斜要求也好，還是照顧原國地稅干部的心理也好，都需要績效管理作為調(diào)節(jié)工具。分管績效考核的副局長問考核科科長今年有哪些指標可以用來調(diào)節(jié)，考核科科長表示按照往年情況，像領(lǐng)導(dǎo)評價指標和一些加減分項目是可以調(diào)整的，尤其領(lǐng)導(dǎo)評價指標對最終考核能夠起到一錘定音的作用。隨后黨委書記要求考評標準不用寫得太詳細，不然到年底不好調(diào)整。最后，考核科把領(lǐng)導(dǎo)評價指標如全面從嚴治黨、重點任務(wù)落實、工作質(zhì)效和工作創(chuàng)新等只作大方向描述，沒有明確規(guī)定細節(jié)，以增強后續(xù)調(diào)整空間（田野資料20180125）。

其次，保證指標的靈活調(diào)整。在精細化考核中，承接市局指標、共性指標和基層評價屬于市稅務(wù)局有明確要求的指標，區(qū)局無法調(diào)整（如表3所示）。部門重點工作、領(lǐng)導(dǎo)評價和加減分等指標則像一種自選動作，市局沒有明確要求，區(qū)局可以調(diào)整。另外，一般認為定量指標沒有調(diào)整空間，但實際觀察表明一些定量指標也可以調(diào)整。表3顯示承接市局指標（定量與定性）、共性指標（定量）、基層評價（定性）均無調(diào)整空間，而領(lǐng)導(dǎo)評價（定性）、部門重點工作（定性）及加減分指標（定量與定性）均有調(diào)整空間。這反映了指標調(diào)整不完全由定量或定性類型決定，而是受到上級的規(guī)定動作限制。如果上級沒有明確框定，則下級可以同時對定量或定性指標進行調(diào)整。

再次，考核標準非固定，以應(yīng)對政策環(huán)境變化。田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，考核標準很難像精細化考核所述的那樣保持年內(nèi)不調(diào)整，而是至少面臨兩輪調(diào)整：一是在全國兩會結(jié)束后的五六月份，根據(jù)兩會精神，調(diào)整部分考核方案；二是在上半年工作已經(jīng)結(jié)束的八九月份，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展等情況調(diào)整稅收政策，修正考核方案。2020年，國家稅務(wù)總局發(fā)現(xiàn)，即使每年有季度性的指標優(yōu)化調(diào)整，也無法滿足經(jīng)常變化的實際工作需要，于是設(shè)立了動態(tài)調(diào)整機制。2020年4月，Y局召開績效講評會，考核科科長通報了上級動態(tài)調(diào)整機制的消息，分管考核的副局長表態(tài)道，“既然上級正式提出了動態(tài)調(diào)整，那我們就只能做好思想準備，積極應(yīng)對每一次調(diào)整，各部門應(yīng)該加強與市局對口處室溝通，第一時間獲知指標的考評動向，變被動為主動”（田野資料20200401）。

最后，增強領(lǐng)導(dǎo)對業(yè)績結(jié)果的可控性。如果完全按照精細化考核的走向開展考核，可能產(chǎn)生一些非預(yù)期后果，例如差距過大、公平性不足和淘汰實際努力者等。為了增強對業(yè)績結(jié)果的可控性，Y局形成了一些隱蔽的微妙過程。（1）領(lǐng)導(dǎo)評價指標的權(quán)重調(diào)整。表4顯示2018年主要局領(lǐng)導(dǎo)、分管局領(lǐng)導(dǎo)和其他局領(lǐng)導(dǎo)在領(lǐng)導(dǎo)評價指標上的評分權(quán)重各占1/3。2019年和2020年，三者權(quán)重調(diào)整為40%、30%和30%，局長的決策權(quán)重提高了。（2）維護主要領(lǐng)導(dǎo)的決策優(yōu)勢。如表4所示，在部門重點工作指標的考評上，主要局領(lǐng)導(dǎo)的決策權(quán)重仍是40%，同樣強調(diào)主要領(lǐng)導(dǎo)的決策優(yōu)勢。（3）先由副局長評分再由局長評分。對部門重點工作和領(lǐng)導(dǎo)評價指標進行評分時，局長要求先由各副局長評分，這樣局長不僅可以參考各副局長的打分情況，還可以對各部門的總成績進行最終把控。表4呈現(xiàn)了模糊性考核的整體情況。

（二）限高、穩(wěn)中與托底：模糊性考核的目標

田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以上一系列靈活運作旨在限高、穩(wěn)中和托底。限高指獎勵優(yōu)秀者時，除非其實力不可撼動，否則讓排位靠前的成員，輪流拿排名前兩位，以提高前列優(yōu)秀者的積極性。穩(wěn)中指激勵中間層，有時讓排位處于中間的成員輪流獲得第一段/檔/等/梯隊的業(yè)績，提高中間層的積極性。托底指保護末位者，除非其觸犯底線，通常適當照顧，即業(yè)績差者輪流拿末位，防止其連續(xù)兩年處于末位而被調(diào)崗。圖2a和圖2b的示意圖對比刻畫了這一過程。此外，考核也強調(diào)部分而非完全公開排名信息。例如2020年9月，Y局召開上半年績效講評會議。在開會前，分管局長要求考核科在制作會議PPT時只公開成績第一段的部門，其他部門自行到績效管理系統(tǒng)查詢成績（田野資料20200903）。這一選擇性公開旨在刻意模糊化，有助于保護業(yè)績落后者的“臉面”，使組織氛圍相對融洽。

（三）案例呈現(xiàn)：限高、穩(wěn)中和托底的微觀運作

為便于進一步理解，接下來展現(xiàn)2018年至2020年我們在稅務(wù)局的田野觀察案例，以更好呈現(xiàn)考核的微觀細節(jié)與過程。

1.限高

案例1：加減分方案的三易其稿。在Y局一次加分項目的分數(shù)分配中，Ａ科獲得加分0.5分，按照規(guī)則可以將0.25分分配給協(xié)辦科室。但是，在年終考核中，各科室之間存在直接競爭關(guān)系，因此，A科在上報的第一稿加分方案中沒有提報協(xié)辦科室（如表5所示）。局長看到第一稿后電話聯(lián)系A(chǔ)科室科長，詢問加分事項的工作情況，得知除A科外，B、C、D三個科室也參與了該項工作后，要求A科將這三個科室納入?yún)f(xié)辦，形成第二稿加分方案。2020年２月，各部門總成績出來后，局長又一次致電A科科長，“B、C、D三個科室和你一樣作為主辦科室吧，這樣協(xié)辦科室可以列多幾個部門，你把局里這些科室都加上，給大家都加點分讓大家都開開心心的，這樣明年做工作他們才有動力！放心吧，這個加分分配出去不會影響你的排名，就是因為不會影響排名我才讓你改的”（田野資料20200221）。在最后形成的第三稿加分方案中，A、B、C、D四個科室共同作為主辦部門，另有五個科室作為協(xié)辦部門，共有九個部門得到加分。

案例2：前面排位的輪流坐莊。業(yè)績獎勵通常有排名、劃段與進步三個維度，其中劃段比排名容納的名額多，因此，當排名無法滿足中上者的需求時，可以用段位間的輪流坐莊替代解決。某稅務(wù)所所長透露，“第1段總共5個名額，常年處于優(yōu)勢的兩個稅務(wù)所占了2個，意味著剩下7個稅務(wù)所要競爭3個第1段名額。領(lǐng)導(dǎo)考慮輪流坐莊，大家輪流拿第1段”（訪談資料20200425）。其實這一限高邏輯不僅反映在區(qū)局，市稅務(wù)局也有相似行為。2017年，市稅務(wù)局分上下半年對各區(qū)局的“信息公開”指標進行考核。由于Y局分管信息公開的副主任非常重視該項工作，上半年考評時Y局在全市11個區(qū)局中被評為第1段。下半年考評前，副主任按照考評標準計算出Y局積分依然遙遙領(lǐng)先，下半年也有望被評為第1段，但最終考評結(jié)果顯示Y局下半年成績僅被劃為第2段。市稅務(wù)局經(jīng)辦人員私人解釋道，“該指標被領(lǐng)導(dǎo)拿來平衡了，你們11個區(qū)局輪流坐莊”（訪談資料20180108）。

2.穩(wěn)中

案例3：補償機構(gòu)改革的受損者。2018年機構(gòu)改革后，國地稅合并，原本兩套領(lǐng)導(dǎo)班子合并為一套，領(lǐng)導(dǎo)編制數(shù)量減少。為照顧機構(gòu)改革受損者的心理，市稅務(wù)局要求各區(qū)稅務(wù)局在績效考核中對正職轉(zhuǎn)副職（簡稱“正轉(zhuǎn)副”）干部有所傾斜。2019年1月，考核科計算排名時發(fā)現(xiàn)，某“正轉(zhuǎn)副”干部成績排名靠后，劃段位于第2段?？己丝瓢堰@一難題匯報給局長，局長要求這位干部的分管局長調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)評鑒分數(shù)，讓其成績進入第1段。考核科科長事后透露，“其實局長本意也不想讓分管局領(lǐng)導(dǎo)調(diào)分，最好的辦法是局長這邊調(diào)分，但是這位干部的上半年成績太低，只靠局長調(diào)整分數(shù)也救不了他”（訪談資料20190124）。另外，由于國稅人員比地稅人員多，為了照顧地稅干部的心理，國稅出身的局長在第1段的人數(shù)比例上也有所平衡。最終評分結(jié)果是原國稅干部比原地稅干部的第1段人數(shù)只多一個，這樣不至于讓兩支隊伍的差距太大，引起原地稅干部的不滿。

案例4：調(diào)整付出實際努力的部門排名。由于機構(gòu)改革，從2018年第二季度開始，某后勤部門就著手籌備國地稅合并事宜，工作業(yè)務(wù)涉及辦公場地規(guī)劃、工作設(shè)備采購和干部就餐協(xié)調(diào)等，加班時間遠多于其他部門。這一后勤部門的工作屬于輔助類業(yè)務(wù)，成績排名長期處于第2段。由于工作量增加，局領(lǐng)導(dǎo)能夠感受到該部門的實際付出，但是按照年初制定的考核方案，這些實際付出將不會得到體現(xiàn)。為此，局長決定進行調(diào)整，在進行領(lǐng)導(dǎo)評價指標評分時，特意給予該后勤部門優(yōu)秀名額，使其三年來第一次登上第1段位置。

3.托底

案例5：股員的輪流坐莊。2020年4月，考核科下發(fā)第一季度領(lǐng)導(dǎo)評鑒工作的通知，一個稅務(wù)所所長打電話向考核科抱怨，“我覺得領(lǐng)導(dǎo)評鑒評分方式很不好??！這個指標完全是把考核壓力轉(zhuǎn)移給主管領(lǐng)導(dǎo)嘛，直接由主管領(lǐng)導(dǎo)評鑒分數(shù)，來決定干部的排名和段次，這樣會把矛盾全部集中到主管領(lǐng)導(dǎo)這里來的。天天都有人來我這里吵，我真的不知道要怎么辦”（田野資料20200409）。實際上，許多稅務(wù)所私下都采用輪流坐莊的辦法，一位稅務(wù)所所長在聊天中透露，“連續(xù)兩年末位的又要換崗，那就只能我們主管領(lǐng)導(dǎo)去調(diào)整咯，去年你末位，今年就別讓你末位”（訪談資料20200513）。

案例6：局長的苦惱。在2018年的年終考核中，某科長因不想承擔責任，采取抽簽方式?jīng)Q定部門末位人選。這一消息被其他部門知曉并擴散，在Y局引發(fā)了不小的轟動。這件事傳到局長耳中，誰也想不到局長竟非常高興！因為他一直苦于尋找科長末位人選，現(xiàn)在終于可以“槍打出頭鳥”。隨后局長在全局性會議上佯裝不高興，嚴肅批評這位科長，“這是原則性錯誤！”最終該科長當年的個人績效被評為末位。2019年年終考核時，局長又陷入考慮末位人選的苦惱，在辦公室來回踱步。臨近考核截止日期，局長要求人事科把近兩年已晉升的名單整理出來，從中挑選一位去年已晉升但今年工作完成一般的科長作為末位，并跟分管局長解釋，“評為末位，不是代表他工作做得差，只是權(quán)衡后，選了一個影響最小的人作為末位，畢竟他去年剛晉升，近幾年也不會再晉升了。如果今年晉升的是他，我肯定會考慮的，不會讓他末位”（田野資料20200106）。

以上一系列案例表明，組織的模糊運作為考核的修正調(diào)整提供了靈活操作空間。一方面，通過調(diào)整部門重點工作、領(lǐng)導(dǎo)評價和加減分等指標對一些特殊部門進行照顧，縮小部門間分差，減少部門間的考評矛盾。另一方面，通過調(diào)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)評鑒指標對一些特殊個體進行補償，體現(xiàn)其實際努力水平。由此可見，考核并不完全是精細化思路，它需要保留一定程度的模糊性，以對理想意義的獎優(yōu)罰劣規(guī)則進行調(diào)整，形成更契合實際工作環(huán)境的限高、穩(wěn)中和托底規(guī)則。

五、制度環(huán)境、刻意模糊與權(quán)威控制：一個解釋框架

上面介紹了考核的靈活運作，但并未提供理論解釋。一個需要回答的問題是考核為什么要留有口子、刻意保留部分模糊性？我們首先分析制度環(huán)境壓力，進而揭示精細化考核的困境，最后考察模糊性考核的功能。

（一）制度環(huán)境壓力

考核離不開制度環(huán)境的影響。政府在考核時至少面臨三個方面的制度環(huán)境：相對績效的弱比較、上下級人事關(guān)系的強連帶和政策環(huán)境的多變性。這些特征使其區(qū)別于企業(yè)考核，反映了政府科層組織的特殊處境。

1.弱比較的結(jié)構(gòu)環(huán)境

在理想狀態(tài)中，組織可通過制度設(shè)計保證各個部門進行相對比較，產(chǎn)生令人信服的考核成績。但是田野調(diào)查表明，組織受到一些結(jié)構(gòu)因素影響，難以做到精細的績效比較。

例如在業(yè)務(wù)科室中，一些稅務(wù)所因管轄企業(yè)較多，績效考核具備先天優(yōu)勢。此時，業(yè)績與成員努力關(guān)聯(lián)不大，而是跟所在組織結(jié)構(gòu)中的地位有關(guān)。同理，在行政科室中，辦公室、人事科等部門經(jīng)常與領(lǐng)導(dǎo)接觸，這一結(jié)構(gòu)特性使得局領(lǐng)導(dǎo)更能夠直觀感受到他們的工作付出。與之相比，后勤、財務(wù)等部門每年工作大同小異，被局領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣性地視為輔助部門。另外，紀檢部門一直處于結(jié)構(gòu)劣勢，在基層評價的考核中常年排名倒數(shù)。該部門科長表示，“沒辦法，我們部門的工作很容易得罪人，你看各種揭發(fā)檢舉，還有今年嚴查酒駕、醉駕，這些都是吃力不討好的事情，稅務(wù)所怎么會給我們高分呢？”（訪談資料20191227）

上述內(nèi)容表明，在相同努力的條件下，一些科室因常年占據(jù)結(jié)構(gòu)的核心位置，比那些處于結(jié)構(gòu)邊緣位置的科室更易獲得較好的績效。這就意味著如果僅按照精細化考核思路，不采用其他手段調(diào)節(jié)，將導(dǎo)致成員的努力付出與回報不一致，引發(fā)不公平問題。

2.強連帶的人事環(huán)境

按照理想的組織形態(tài)，政府內(nèi)部的上下級關(guān)系至少有兩大特點：一是人事流動是流暢的，可以按照獎優(yōu)罰劣原則進行考核結(jié)果運用，推進干部能上能下；二是上下級是一種嚴格的科層或等級關(guān)系，下級對業(yè)務(wù)獨立負責，如果表現(xiàn)不佳，上級不負有責任，全然由下級自負全責。

但是，在實際運作中這兩個假定均不能成立。首先，與私人部門相比，政府等公共部門的人事流動性相對較低，呈現(xiàn)非違規(guī)不退出的“終身制”或“鐵飯碗”。其次，上下級之間是一種相對扁平的利益和責任連帶關(guān)系，而非純粹的等級化關(guān)系。這一關(guān)系意味著上級否定下級可能會打擊下級士氣，削弱下級未來的政策執(zhí)行配合或支持。當面臨問責時，直接上下級是一個隱性的責任共同體，下級表現(xiàn)不佳，表明上級領(lǐng)導(dǎo)不力。在此約束下，上級會盡可能保護下級。

因此，在上述人事特征下，組織無法完全獎優(yōu)罰劣，并嚴格做到人事能上能下，相反還要通過各種舉措力求同事間的關(guān)系融洽。例如案例1中加減分方案三易其稿和案例2中的稅務(wù)所輪流坐莊，均旨在削弱過度競爭，防止人事關(guān)系惡化。

3.非穩(wěn)定的政策環(huán)境

一般認為，相比企業(yè)面對不確定的市場環(huán)境而言，政府面對著更加穩(wěn)定的政策環(huán)境。由此推之，在政府考核中，年初制定標準后，全年可以保持不變，后續(xù)按照既定考核政策穩(wěn)定推進即可。

然而，這只是部分反映政府的環(huán)境特征，在稅務(wù)部門實際考核中，年初制定的考核政策常常受到上級政府的政策調(diào)整影響。首先，政府每年會在不同季度進行政策調(diào)整。例如稅務(wù)部門年初制定的考核方案在第二季度會根據(jù)全國兩會精神進行修正，在第三季度再根據(jù)上半年完成情況進行調(diào)整。另外，動態(tài)調(diào)整機制的出臺意味著考核方案無論是時間節(jié)點還是調(diào)整內(nèi)容都充滿變化。除此之外，案例3和案例4表明機構(gòu)改革也是一種不能忽略的政策環(huán)境，它通常在若干年之內(nèi)會發(fā)生變化。一旦變化，除了當時的機構(gòu)合并或增減，還牽涉到后續(xù)幾年的政策磨合。這意味著考核制度無法保持靜態(tài)、單一或穩(wěn)定，而是需要不斷修正調(diào)整以滿足多方關(guān)切。

總之，上述內(nèi)容反映政府內(nèi)部的政策環(huán)境充滿非穩(wěn)定性，除了年內(nèi)的季度政策變化、年內(nèi)不定期的動態(tài)政策調(diào)整，還面臨若干年一變的機構(gòu)改革。這些政策環(huán)境的不穩(wěn)定性意味著年初制定后不再調(diào)整的靜態(tài)精細化考核在變化的環(huán)境面前將顯得較為被動。

（二）精細化考核的困境

上述內(nèi)容表明，在制度環(huán)境影響下，精細化考核面臨一系列問題，包括相對績效的弱比較引發(fā)不公平、過度競爭惡化同事關(guān)系、只關(guān)注優(yōu)勝者導(dǎo)致整體激勵不足、靜態(tài)考核無法應(yīng)對政策環(huán)境變化，等等。一般而言，當面臨上述問題時，組織可以通過權(quán)威介入，以補償處于結(jié)構(gòu)劣勢的部門、削弱過度競爭、形成整體激勵和提高考核彈性等方式來解決。然而，在精細化考核背景下，一個管理困境是組織權(quán)威不僅不能增加，反而被不斷削弱，這背后至少存在三個復(fù)雜而隱微的組織機制。

1.規(guī)則的平等化機制

技術(shù)化的精細考核具有普遍主義原則和平等化傾向，不僅約束下級，也約束上級，這使得當負責考核的上級進行靈活調(diào)整時面臨著規(guī)則約束。正如韋伯所指出的，“理性化的規(guī)則讓正式化的非人格化因素占主導(dǎo)地位……不管對象是誰，每個個體都獲得了正式過程的平等對待，科層體系的發(fā)展大大推動了身份地位的平等，這是理性化規(guī)則發(fā)展的一般趨勢”（Weber，1978：225-226）。也有研究指出，“規(guī)則起到了使成員的身份地位極大地趨于平等的作用：那些運用規(guī)則并監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行的人，同那些受規(guī)則支配的人一樣會受到規(guī)則的制約”（孔飛力，1999：250-251）。法國社會學(xué)家克羅澤爾（Michel Crozier）強調(diào)，理性化的規(guī)則存在一種悖論，它在約束下級的同時，也在限制上級權(quán)力（Crozier，1964）。

2.由權(quán)威控制者變成數(shù)據(jù)統(tǒng)計員

一般認為，上級可以在精細化考核中掌握主動性。但是，在精細化考核背景下，決策已由數(shù)據(jù)主導(dǎo)，上級變成了一個普通的數(shù)據(jù)統(tǒng)計員，其權(quán)威遭到統(tǒng)計數(shù)據(jù)的削弱。正如布勞對美國政府考核的研究所指出的，評估下屬是上級的主要職責，如果評估完全依賴于統(tǒng)計指標，那么上級的職責就被簡化成一個普通職員的工作，這不僅使上級的工作固化，還會破壞他在下屬中的權(quán)威（Blau，1955）?；氐街袊Z境，陶然等人在批評周黎安的晉升錦標賽模型時強調(diào)，“中國這樣一個重視集權(quán)的政治體系中，如果下級官員的政治升遷與客觀的、可衡量的競賽指標掛鉤，那么上級領(lǐng)導(dǎo)將在很大程度上喪失其在官員任命上的最終控制權(quán)，而對下級官員任命的最終控制權(quán)，恰恰是當前政治體制的一個基本特征”（陶然等，2010：17）。由此可見，精細化考核將使權(quán)威下移或平均化而非上移，上級的身份由監(jiān)督控制者變成一個數(shù)目字管理員或文書操作者，權(quán)威由此旁落。

3.下級適應(yīng)性預(yù)期限制上級調(diào)整

為保證組織在常規(guī)環(huán)境中的穩(wěn)定運作而設(shè)立的精細化考核在增強下級適應(yīng)性預(yù)期的同時，也使得下級在環(huán)境變化、上級須調(diào)整考核方案時不愿意改變原來的游戲規(guī)則。換言之，在精細化考核條件下，成員熟悉了考核規(guī)則，知曉了自己的努力方向與范圍，倘若上級突然修訂或靈活調(diào)整，將破壞成員的適應(yīng)性預(yù)期，由此觸發(fā)下級抱怨甚至抵制。受制于科層壓力，下級雖然不會公開抵制，但可以采取消極反抗或討價還價作為應(yīng)對措施。故此，精細化考核在增強下級穩(wěn)定預(yù)期的同時，也限制了上級的靈活調(diào)整能力。正如孔飛力的研究所指出的那樣，“規(guī)章條例在為下級的職責劃定某種邊界的同時，也為他們提供了一定的保護，使他們得以對抗來自上級的專斷要求”（孔飛力，1999：250）。

總之，不可否認，精細化考核對組織運作的貢獻巨大，它是一種指揮棒和風向標，確保了成員的穩(wěn)定預(yù)期和組織的常規(guī)運作。但是，精細化考核也會帶來一系列問題。（1）對下級而言，相對績效考核受到結(jié)構(gòu)優(yōu)劣影響，導(dǎo)致個人成績與實際努力不完全匹配，引發(fā)不公平問題。（2）對上級而言，上級由權(quán)威控制者變成了數(shù)據(jù)統(tǒng)計員，權(quán)威旁落，無法根據(jù)環(huán)境對考核規(guī)則進行調(diào)整。（3）對組織而言，精細化考核偏重激勵優(yōu)勝者而無法實現(xiàn)整體激勵，可能誘發(fā)過度競爭而破壞融洽的組織文化，更加麻煩的是組織的權(quán)威下移甚至平均化，使得組織缺乏抓手，降低了在復(fù)雜環(huán)境下的問題解決能力。

（三）引入模糊性考核：刻意模糊與權(quán)威控制

田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當精細化考核面臨問題時，組織主動或刻意嵌入模糊性，生成靈活性，用于權(quán)威調(diào)節(jié)，糾正精細化考核帶來的諸種問題，提高應(yīng)對環(huán)境的組織能力。下文將分析組織通過嵌入模糊性獲取權(quán)威控制的微觀機制。

1.從信息對稱到信息不對稱

精細化考核意在保證上下級的信息對稱，以生成下級的穩(wěn)定預(yù)期和組織的常規(guī)運作。與之不同，模糊化考核則是有意讓上級掌握一些不為下級知曉的信息，制造信息不對稱。例如局領(lǐng)導(dǎo)要求定性指標制定宜粗不宜細、部分指標留有調(diào)整空間、考核標準非固定化等舉措均反映了與傳統(tǒng)的委托代理理論不同的地方（Holmstrom & Milgrom，1991），后者意在消除上下級之間的信息不對稱，而這里則是刻意制造上下級之間的信息不對稱。

從信息對稱到信息不對稱，看起來是信息問題，實則是權(quán)威運作問題，背后反映了信息與權(quán)威的微妙關(guān)系。信息對稱意在將紛亂復(fù)雜的考核過程標準化、固定化與清晰化，最終增強考核的可信度。但實際上還需要一個信息不對稱的過程。通過信息不對稱生成權(quán)威運作的空隙，便于上級對完全清晰標準化所帶來的弊病進行糾偏，緩解環(huán)境變化帶來的組織緊張。在這里，信息不對稱生成制度縫隙主要借助于兩個微妙的過程：一是信息類型由同質(zhì)走向異質(zhì)，造成多向度的信息過程，使上級掌握著不為下級知曉的關(guān)鍵異質(zhì)信息，獲得對整個考核的控制、調(diào)節(jié)與引導(dǎo)；二是信息加工由自動提取數(shù)據(jù)變成自動與人為雙頭并進，為上級的信息加工和信息選擇提供機會。

2.從事前約定到執(zhí)行博弈

考核并非是事前約定后就不再更改，而是伴隨著執(zhí)行過程中的種種博弈。例如在案例中，為了讓更多科室有干勁，局長在加分環(huán)節(jié)與那些想獨享的科長博弈，希望他們讓步；為了彌補機構(gòu)改革的受損者，局長勸說下屬調(diào)整分數(shù)，讓受損者的排位上升；為了補償在國地稅合并中付出轉(zhuǎn)多、貢獻突出的后勤部門，局長需要調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)評價指標。

以上表明，考核制度并非是靜態(tài)的，而是一個動態(tài)運作過程。由于原初制度無法考慮和覆蓋所有方面，只能讓實施者進行博弈，從而賦予其足夠的調(diào)適空間。否則，一切按單向度的制度規(guī)定，容易造成考核的固化和教條虛設(shè)，無法應(yīng)對組織內(nèi)外環(huán)境的變化與需要。因此，制度決策過程和執(zhí)行過程是一個整體，事前約定的制度決策過程塑造了相對穩(wěn)定的預(yù)期，而事中事后的制度執(zhí)行過程通過政策的再界定與再調(diào)整，讓制度具有充分的靈活性和彈性，保有組織在具體實踐過程中的權(quán)宜性。正如馬奇（March，1988）所言，執(zhí)行過程是組織決策過程的延續(xù)，一個沒有考慮執(zhí)行過程的決策是一個不完整的決策。

3.從前臺展演到后臺運作

精細化考核類似于前臺程序標準化運作的展演，而模糊性考核則是后臺組織調(diào)節(jié)的非制度化呈現(xiàn)。在上述案例中，考核結(jié)果的部分公開、增強領(lǐng)導(dǎo)者的決策權(quán)重以及副局長先評而局長后評等方式均體現(xiàn)了組織的后臺運作邏輯。相比前臺嚴格的形式化程序，后臺博弈往往更加復(fù)雜，需要考慮平衡諸種因素，包括外部政策環(huán)境多變、業(yè)績測量不準所引發(fā)的公平問題以及非流動不退出的政府特殊人事關(guān)系等。在此情況下，如何通過后臺進行考核的局部調(diào)整、制度擴展和優(yōu)化就顯得非常重要。

這背后隱含的道理是，在復(fù)雜制度環(huán)境之下，組織運作需要同時擁有前后臺設(shè)置（Goffman，1969）。前臺的精細化考核將考核的激勵方向以最為簡化和明晰的方式呈現(xiàn)出來，最大程度減少復(fù)雜性、隨意性和波動性。但是，只有前臺是遠遠不夠的，后臺可以對信息進行重新辨識、篩選和組合，建立一套屬于組織或上級有辨識度的考核系統(tǒng)。通過前后臺相互補充的組織考核過程，最終造就一種多主體結(jié)構(gòu)和多重性空間，增強考核制度運行中的變異性和權(quán)威控制。

4.從事本主義到詮釋解釋

從案例中可以看到，在組織考核中，領(lǐng)導(dǎo)層之間和上下級之間會頻繁溝通、互動和解釋，例如領(lǐng)導(dǎo)小組的專門會議、末位人選挑選的商量和考核結(jié)果多次調(diào)整的溝通。這反映出組織考核過程并不僅僅是精細化考核的事本呈現(xiàn)（Weber，1978），還體現(xiàn)出組織自身的意義解釋和詮釋（Daft & Weick，1984）。

由此看到，不能把考核過程簡單理解為一種量化文本的照念照搬，而要注意到在具體實踐過程中嵌入了解釋和詮釋，它至少有三大功能。首先，領(lǐng)導(dǎo)層之間的溝通互動，有助于增進組織上層的共識，形成權(quán)威抓手，避免對一些重點問題做碎片化的分散決策。其次，上級對下級的日常溝通，通過運用關(guān)鍵事件和典型個案對一些矛盾、困境和難點進行重點講解，有利于強化決策參與者和接收者的感受力和信任度。最后，上級對業(yè)績不滿者“做工作”，帶有一種安全閥性質(zhì)的制度化解功能，發(fā)送了上級對下級抱怨予以重視或關(guān)切的信號。通過一系列非事本化的組織解釋過程，信息得以重新編碼、篩選和組合，多級、多重和多向度的詮釋得以展開，給組織留出了足夠的空間。總之，這是一個文本再詮釋或再演繹的過程，也可視為意義建構(gòu)、意義衍生和權(quán)威控制過程，體現(xiàn)了實踐的不確定性。

上文展現(xiàn)了一系列通過模糊運作獲取權(quán)威控制的機制，它把可能陷入僵化的考核實踐重新活躍起來，打破過度精細化考核的慣常邊界，留出獨特的韌性或彈性的空間，從而為整體激勵賦予真正的氣息和活力。由此也可以看出，考核并不是一個簡單的考核問題，而是一種治理術(shù)（governmentality），它由信息重新編碼、執(zhí)行博弈、前后臺交替和詮釋解釋等一套復(fù)雜操作組合而成，形成了信息場域、博弈場域、空間場域和話語場域，為組織留出大量彈性空間和余地，這有助于提高地方政府在復(fù)雜人事環(huán)境下的問題解決能力。

六、總結(jié)：不完全考核

組織經(jīng)濟學(xué)的不完全契約理論指出，受到有限理性和機會主義等因素影響，組織訂立的契約通常是不完全的（Hart & Moore，2004，2008）。從廣義角度看，我們可以把真實世界的政府考核理解為一種契約，即上級基于精細化考核和下級簽訂了付出與回報相關(guān)聯(lián)的激勵契約。從以上分析看到，這一契約也是不完全的。受到制度環(huán)境（弱比較的結(jié)構(gòu)環(huán)境、強連帶的人事環(huán)境和非穩(wěn)定的政策環(huán)境）影響，上級無法按照精細化考核達成契約，由此引入模糊性考核，借由信息對稱到信息不對稱、從事前約定到執(zhí)行博弈、從前臺展演到后臺運作、從事本過程到詮釋解釋等一系列機制獲取剩余控制權(quán)，解決由純粹精細化考核所引發(fā)的一系列問題，如業(yè)績不可比削弱公平、局部激勵而非整體激勵、過度競爭惡化同事關(guān)系、靜態(tài)規(guī)則難以應(yīng)對環(huán)境變化和上級權(quán)威削弱，等等。由此，我們可以把這一考核特征概括為“不完全考核”。圖3是本文的解釋框架。進一步看，這一研究可以帶來三個方面的思考。

第一，反思單向度的科學(xué)管理。在現(xiàn)代社會，理性的計算精神、道德中立的技術(shù)觀念和工程化的社會管理模式已經(jīng)滲透到各類組織之中，單向度的科學(xué)管理日益明顯（Taylor，1911）。在這一技術(shù)理性不斷擴張和蔓延時，現(xiàn)代組織越來越變成一個沒有“人”的組織，大家只是遵照技術(shù)程序和規(guī)則行事，毫無獨立思考和價值理念，呈現(xiàn)按部就班、謹慎行事和嚴守規(guī)章的非人格化特征，最終把手段當作目標，以工具價值代替最終價值。有學(xué)者在研究企業(yè)的績效考核時指出，“沒有一個測量系統(tǒng)能夠完美捕捉績效的所有重要方面和成員需要為組織付出并促進組織成功的所有行為。指標測量只是一個大綱，對行為起引導(dǎo)作用而已，它在實際執(zhí)行中不可能有如此強大的作用，以至于可以替代組織所必需的判斷與智慧”（Pfeffer & Sutton，2000：153）。除了企業(yè)領(lǐng)域，近年來國內(nèi)外教育領(lǐng)域也出現(xiàn)了對于過度單一化指標評價體系的反思，例如，國家最近發(fā)文要扭轉(zhuǎn)唯指標論的教育評價導(dǎo)向。另外，哈佛大學(xué)教授桑德爾（Michael Sandel）從道德哲學(xué)角度反思優(yōu)績主義給教育帶來的非預(yù)料性后果，強調(diào)優(yōu)績主義的成功觀雖然選拔了優(yōu)秀人才，但也造成了精英的傲慢，使成功者深信其成功是自身努力的結(jié)果，忘記了背后幫助其成功的結(jié)構(gòu)和運氣，進而輕視比自己不幸和缺乏資格的人（Sandel，2020）。這一優(yōu)績主義將固化社會階層、擴大貧富差距和助長階層對立，因此應(yīng)該反思教育的本質(zhì)追求、工作的價值尊嚴和成功的意義所在?？傊?，本文所關(guān)注的精細化考核，雖然暫未導(dǎo)致上述組織后果出現(xiàn)，但至少也從另外一個側(cè)面表明，需要反思當下過度技術(shù)化、統(tǒng)計化的現(xiàn)代管理趨勢，應(yīng)該把人的主體地位、創(chuàng)造性及價值理念重新找回來，發(fā)揮其主動性，以應(yīng)對過度理性化所可能引發(fā)的系統(tǒng)性后果。

第二，重新看待考核的偏差行為。已有文獻指出，政府考核過程常常存在許多偏差現(xiàn)象，例如輪流坐莊、模糊指標以及考核結(jié)果部分公開等，認為這些偏差行為降低了考核有效性（姜曉萍、馬凱利，2005；劉昕，2007；唐健、方振邦，2017）。本文研究則表明，如果跳出規(guī)范視角進入地方政府的實際運作情景中，則會發(fā)現(xiàn)上述特征并非是簡單的偏差行為，而是復(fù)雜制度環(huán)境的必然產(chǎn)物，甚至在某種意義上具有對技術(shù)主義進行糾偏的功能與作用。首先，輪流坐莊看似平均主義，實質(zhì)是對前位、中位和末位進行適當調(diào)整，讓不同層次的隊伍都有盼頭與期望，形成整體激勵。其次，模糊指標表面看是一種考核的主觀化，實質(zhì)上是為了解決政策環(huán)境變化導(dǎo)致考核結(jié)果沒有反映一些部門或個體實際努力的問題。組織通過模糊指標提供了考核的再調(diào)整、再界定與再修復(fù)功能。最后，考核結(jié)果的部分公開并非僅僅為了“暗箱操作”，它在很大程度上是為了弱化比較、防止過度競爭和保護落后者，是一種組織關(guān)懷之舉。因此，一些模糊過程與組織目標之間不一定是捍格不入的，反而會有助于達成組織的整體目標。

第三，揭示模糊性運用的邊界條件。盡管模糊性在考核中不可或缺，但它也有適用條件。當考核指標與成員努力關(guān)聯(lián)較強時，指標要清晰，自由裁量權(quán)要變得較小，這樣才能形成強激勵。周黎安（2007）的晉升錦標賽正是在這個意義上講的考核激勵。當考核指標與成員努力關(guān)聯(lián)較弱時，指標要模糊，自由裁量權(quán)要變大些，這樣才能靈活調(diào)整，根據(jù)實際情況彌補利益受損者。這類似于環(huán)境減排研究所揭示的弱排名激勵（練宏，2016）。本文關(guān)注的稅務(wù)部門考核貼近后者而非前者，強調(diào)的是在政府科層組織的復(fù)合環(huán)境影響下，精細化考核無法保證成員努力與回報的相對一致，為此嵌入模糊性，生成權(quán)威控制，根據(jù)實際情況進行平衡。因此，這一研究有助于明確模糊性運用的邊界條件。感謝匿審專家提出的建議，啟發(fā)本文進一步分析模糊性運用的邊界或約束條件。

當然，限于篇幅，本文也還存在許多不足，例如沒有進一步討論精細化考核與模糊性考核的平衡問題。把握這兩者的邊界是一項高超的技藝，需要細致揣摩拿捏。如果產(chǎn)生過度的模糊性，或隨意更改踐踏，將使人們無所適從。進一步來看，本文沿著模糊性考核與精細化考核的路徑推進，但可能過于側(cè)重分析模糊性考核，對精細化考核的功能意義及其與模糊性考核之間的張力分析尚嫌不足，也沒能細化分析“精細—模糊”和“強激勵—弱激勵”的各種組合關(guān)系。筆者期待未來能夠進一步研究和拓展上述議題。