導 讀

9月20日，中國自然資源學會主辦的2025資源活化與城市更新學術年會召開。清華同衡海南分院劉烜赫受邀參會并作報告，報告基于清華同衡在全域土地綜合整治與城市更新領域多年的項目實踐，聚焦地方政府關注的“防控隱債”話題，分析了現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展特征與隱債的類型，提出以“大資源觀”“大財政觀”“大規(guī)劃觀”賦能項目和規(guī)劃，旨在與業(yè)內(nèi)同仁探討如何以新質(zhì)生產(chǎn)力理論支撐現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，從而更好地防控隱債。

原標題：《全域土地綜合整治與城市更新的隱債防控》

報告人：劉烜赫，清華同衡規(guī)劃設計研究院海南分院 所長

一、發(fā)展模式轉型與隱債類型

近日，清華大學建筑學院尹稚教授在四川日報中對中央城市工作會議精神進行解讀，提出了中國城市發(fā)展邏輯發(fā)生了重大改變，存量提質(zhì)增效成為城市發(fā)展工作重心是必然選擇，中國的人口分布和社會形態(tài)正在向城鄉(xiāng)共同繁榮、人民共同富裕、生態(tài)家園共享的“城鄉(xiāng)中國”邁進等觀點。表明在這個社會經(jīng)濟發(fā)展階段，需盤活存量和支持城鄉(xiāng)間多要素流動，以支撐更高質(zhì)量發(fā)展成為了顯著特征。

圖1 尹稚教授在四川日報發(fā)表的觀點

在現(xiàn)今發(fā)展階段，要分析隱債防控，首先要了解財政的四本賬之間的關系。我國財政分為四本賬，其中一般公共預算是核心。收入以稅收為主體，而稅收具備強制性、無償性、固定性。支出則包含了最基本的政府職能，例如一般公共服務(維持行政機關運轉)、外交國防、公共安全支出、教育公共衛(wèi)生等。除了社會保險外，政府性基金和國有資本經(jīng)營經(jīng)常調(diào)出資金到一般公共預算。

二三本賬在歷史上屬于預算外收支。二三本賬的收入都屬于非稅收入。2014年新預算法正式將其全部納入預算管理。

社會保險基金預算獨立性較強。另外三本賬之間會互相調(diào)入資金，而社?；痤A算只能調(diào)入不能調(diào)出。

圖2 財政四本賬的關系

我國財政特點是稅收和賣地雙支柱。全國來看，稅收是國家財政收入的最主要來源，但地方政府收入中賣地和稅收基本相當。稅收在財政三本賬(一般預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算)合計收入的占比接近六成，但央地財政結構差異較大。2021年稅收占中央財政收入的比重超過91%，是中央財政的絕對主力:而地方財政收入中稅收比重僅40.1%，賣地收入占比則達到40.6%。

地方財政收入占比超過中央，但穩(wěn)定性不如中央。三本賬中地方政府收入都超過中央，尤其是政府性基金。但財政收入中稅收的穩(wěn)定性明顯超過非稅收入，所以中央財政收入的穩(wěn)定性要明顯超過地方政府。

三本賬財政收入比例（2021年）

中央與地方收入占比（2021年）

從財政收入結構來看，地方政府大部分收入來自政府性基金，包括土地出讓金等規(guī)費，可見地方政府也需要科學經(jīng)營。否則社會經(jīng)濟發(fā)展需要的投入大，三本賬入不敷出就可能形成隱債。

我國政府的法定債務包括中央債務和地方債務,法定債務都有穩(wěn)定的還款來源，基本上不存在風險。其中隱性債務存在于地方政府債務和平臺債務中。

圖5 政府債務的分類

值得一提的是，公司經(jīng)營性債務，是在1990年國家開始清理“三角債”的背景下出現(xiàn)的，也是當時特定時期的“化債”舉動，然后在1994年推出了“分稅制”，影響整個國家深遠。如今國務院在大力化解地方政府隱性債務，也是在尹稚教授所指的盤活存量和支持城鄉(xiāng)間多要素流動這個現(xiàn)今的特殊歷史時段。理應也是清理完隱性債務，再進行相應的財稅體制改革，并配套相應的債務管理體系，才能適應下一階段的社會經(jīng)濟發(fā)展需求。所以這么看來，清理和防控隱債就十分必要！

財政部通報的隱債基本上分為六個類型，大致是因為地方政府讓平臺違規(guī)墊資、讓銀行違規(guī)融資、違規(guī)讓平臺質(zhì)押特許經(jīng)營權，而后導致還款困難。

圖6 財政部通報地方政府隱性債務的類型

地方政府隱性債務的化解，有以下四個基本方式。

圖7 化債的四個方式

從項目類型來看，全域土地綜合整治與城市更新項目都屬于打包項目，其子項目基本上都是“肥瘦搭配”，有“瘦”的項目就一定會出現(xiàn)隱債風險。

圖8 政府建設項目的類型

從打包項目的收益邏輯上看，如果政府強行指定平臺去實施項目，就必定會出現(xiàn)隱債風險，所以項目應該要科學地進行社會投資人遴選或招標。而且即使招來了社會投資人，指標收益和經(jīng)營收益也不一定能覆蓋融資成本，在這種虧損情況下，如財政保證兜底，就又會形成隱債。從“防”的角度，主要有五個手段：制度合規(guī)、流程科學、控制資金成本、監(jiān)控收益并預警、明確獎懲責任等，讓整體收益大于融資成本。但如果五個手段一起上，相信市場上很難有社會投資人能接受，所以“防”并不是一個主動作為的手段，而是被動防守。

圖9 防止打包項目出現(xiàn)隱債的邏輯和手段

財政部在9月12日在國新辦舉行的新聞發(fā)布會上表示，財政部將繼續(xù)統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，加快建立健全與高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，為經(jīng)濟行穩(wěn)致遠提供有力支撐。

第一，在存量上做減法。繼續(xù)落實好一攬子化債舉措，多措并舉化解存量隱性債務。第二，在管理上做加法。強化專項債“借用管還”全生命周期管理。依法加大債務信息公開力度，提升管理透明度。第三，在效益上做乘法?？茖W安排債券規(guī)模、結構，合理把握發(fā)行時機、節(jié)奏，保障重大項目、重點領域資金需求，提升債券資金使用績效，更好發(fā)揮政府債券的帶動放大效應。第四，在風險上做除法。嚴格落實舉債終身問責和債務問題倒查機制，堅決遏制新增隱性債務。

財政部發(fā)布會的內(nèi)容說明，“防”不是首選，“控”才是。債務風險肯定是要有的，債務不一定可怕，可怕的是沒有控制的債務風險。所以在發(fā)展中化債，本質(zhì)上是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，以高質(zhì)量發(fā)展化解債務。新質(zhì)生產(chǎn)力以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優(yōu)化組合的躍升為基本內(nèi)涵，所以“控”的核心應是通過提升資源價值組合（大資源觀—影響勞動對象）、通過財政管運（大財政觀—影響勞動資料）、通過規(guī)劃統(tǒng)籌（大規(guī)劃觀—影響勞動者），實現(xiàn)資產(chǎn)資本的有效增值！從單一化債走向與發(fā)展協(xié)同。

圖10 新時期地方政府隱性債務的防控模式（作者總結）

二、大資源觀、大財政觀、大規(guī)劃觀

大資源觀

大資源體系發(fā)揮著基礎性和總控的作用，決定了項目的規(guī)模和可行性。傳統(tǒng)資源體系以自然資源（土地、礦產(chǎn)、森林等）和基礎經(jīng)濟資源（資本、設備）為核心，強調(diào)資源的物理稀缺性與獨占性，如城鎮(zhèn)土地、煤炭產(chǎn)能、耕地面積等。

大資源體系包括自然資源（山水林田湖草礦）、經(jīng)濟資源（房屋、資本、企業(yè)、設備、技術專利、數(shù)據(jù)）、人力資源（技能、知識）、文化資源（品牌、非遺、農(nóng)遺）、政治與制度資源（政策、治理模式）等。

圖11 傳統(tǒng)資源體系與大資源體系的對比（作者總結）

資源增值的路徑：傳統(tǒng)資源體系依賴規(guī)模擴張（如林、田、礦等產(chǎn)能）；大資源體系強調(diào)價值共創(chuàng)（如林田湖片區(qū)旅游開發(fā)）、融合創(chuàng)新（如農(nóng)文旅結合）、礦區(qū)綜合修復（生態(tài)價值實現(xiàn)），讓區(qū)域內(nèi)資源有了價值提升的基礎。

大財政觀

大財政體系發(fā)揮著上限和管控的作用，決定了項目的價值上限和風險管理。傳統(tǒng)財政體系是計劃導向，通過統(tǒng)收統(tǒng)支實現(xiàn)資源集中分配，強調(diào)政府主導資源配置；強調(diào)增量循環(huán)，聚焦年度預算收支，以“做大增量—分配增量”為核心邏輯；屬于被動調(diào)控，主要在市場失靈時干預經(jīng)濟，彌補缺口而非主動構建發(fā)展動力。

大財政體系是全局統(tǒng)籌，基于社會主義市場經(jīng)濟，強調(diào)“生財、聚財、用財”協(xié)同，將財政定位為國家治理的“基礎和重要支柱”；且存量增量并重，統(tǒng)籌存量資源（如國有資產(chǎn)）與增量資金，構建跨周期資源調(diào)配機制；主動驅(qū)動，通過規(guī)劃引領和有效投資，形成“有效資產(chǎn)—有效債務—新有效資產(chǎn)”的動態(tài)循環(huán)，推動高質(zhì)量發(fā)展。

圖12 傳統(tǒng)財政體系與大財政體系的對比（作者總結）

傳統(tǒng)財政的局限是資源碎片化，債務風險管控弱，政策協(xié)同不足；大財政體系的創(chuàng)新機制是資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，有效債務錨定，跨部門聯(lián)動（整合國資、財政、金融），主動防控債務風險！

大規(guī)劃觀

大規(guī)劃體系發(fā)揮著承上啟下和主控的作用，決定了項目的成敗和質(zhì)量，規(guī)劃師的能力對項目價值實現(xiàn)有著至關重要的作用。

圖13 傳統(tǒng)規(guī)劃體系與大規(guī)劃體系的對比（作者總結）

規(guī)劃要有戰(zhàn)略思維，才能將規(guī)劃的類型層級與技術要求整體結合，實現(xiàn)價值躍遷。有戰(zhàn)略思維的規(guī)劃才是真正的大規(guī)劃觀，否則只是部門管理型規(guī)劃。

圖14 新舊三觀的差異對比（作者總結）

圖15 戰(zhàn)略與新三觀的全流程閉環(huán)分析（作者自繪）

三、全域土地綜合整治與城市更新2.0版的組織模式

2.0版組織模式的核心是強化部門融合，強調(diào)跨領域統(tǒng)籌、戰(zhàn)略引領、規(guī)劃先行、主動謀劃，并依托數(shù)字化工具，構建全生命周期的高效管理體系。

圖16 新三觀下的項目組織模式（作者總結）

2.0版組織模式要求規(guī)劃院作為智庫，把政府、投資人、其他設計機構和運營商等緊密協(xié)同，規(guī)劃院作為帶頭機構在項目開始之前迅速總結經(jīng)驗，然后馬上組織實施，即先總結再行動。

圖17 2.0版的智庫組織形式

2.0版組織模式要求項目必須進行制度集成創(chuàng)新研究，從而為項目的順利實施保駕護航。但制度集成創(chuàng)新是在項目實施中研究總結出來的，所以需要先行動再總結。

圖18 項目的制度集成創(chuàng)新模式案例

圖19 項目的制度集成創(chuàng)新體系研究案例

四、結語

從未來要進行財稅體制改革和建立相應的債務管理體系角度來看，地方政府的法定債務并不可怕，有效的債務反而代表了地方政府的發(fā)展動力和發(fā)展訴求，可怕的是藏在冰山下的隱性債務和對這類債務認知不足。

從歷史上看，每個特定發(fā)展和轉型的時期都會積攢有不同形式的隱性債務，都需要政府高層用智慧作頂層設計化解，所以“化債”形式和方法也是跟著歷史的車輪螺旋式上升的。作為規(guī)劃設計和科研機構人員，希望在現(xiàn)今地方政府隱性債務防控的底層邏輯和認知上進行探討，給執(zhí)政者提供一個科學決策的思考框架。

編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜2025資源活化與城市更新學術年會海報

供稿｜清華同衡 海南分院