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導語：

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部同時存在“一國兩制、三種貨幣、三個關(guān)稅區(qū)”的制度差異。這一制度嵌合既是合作的動力，也是治理的挑戰(zhàn)。過去四十年，香港通過資本、產(chǎn)業(yè)與制度溢出，塑造了灣區(qū)跨境合作的多重模式。然而，由于區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展同質(zhì)化、香港國際中介功能面臨挑戰(zhàn)等原因，原有的對接式一體化范式正遭遇邊際效應(yīng)遞減的困境。

IPP研究員趙巍與研究助理楊庭軒指出，長期以來，“跨境一體化”戰(zhàn)略模式一直是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的主要路徑，但如今已遇到增長的“天花板”。下一步，應(yīng)制定高水平一體化新戰(zhàn)略，推動制度共建與規(guī)則共創(chuàng)。香港應(yīng)采取差異化策略，重新定位為粵港澳大灣區(qū)的超級增長極，在仍具備比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域凸顯“與眾不同”。同時，香港還應(yīng)考慮針對不同的行業(yè)、領(lǐng)域、部門和地域范圍量身打造合作模式，在區(qū)域?qū)用嬷鸩叫纬砂ㄖ贫刃鸵惑w化、共創(chuàng)式一體化、管理一體化、協(xié)同式一體化，乃至可協(xié)調(diào)的差異化等多種機制的戰(zhàn)略組合體系。

【文章目錄】

一、內(nèi)生發(fā)展動力不足：粵港澳大灣區(qū)的核心挑戰(zhàn)

二、香港競爭力：作為增長極動能的邊際遞減

三、粵港區(qū)域合作模式與跨境一體化的局限

四、高水平一體化戰(zhàn)略：基于共創(chuàng)模式的大灣區(qū)科創(chuàng)政策設(shè)計

五、香港戰(zhàn)略：再造大灣區(qū)增長極的定位思路

*本文原題為《香港再戰(zhàn)略：粵港澳大灣區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力的重構(gòu)》，題目為編者所加。因篇幅較長，文章分為上下兩個部分推送。文章前半部分見本號昨日推送（），本期為文章后半部分：

三、粵港區(qū)域合作模式與跨境一體化的局限

一個地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力機制是由增長極及其輻射擴散效應(yīng)構(gòu)成的。香港作為增長極在大灣區(qū)中的輻射擴散作用和其他城市的虹吸反饋是靠香港、澳門與珠三角的聯(lián)系、互動和合作發(fā)展推動的。與香港經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中各板塊相關(guān)聯(lián)，粵港澳合作在很長一段時間也呈現(xiàn)出多種模式的并行演進。

迄今我們可以識別出四種具有代表性的粵港區(qū)域合作模式，分別為：引進模式、交易模式、對接模式和隨著區(qū)域一體化加深而新興的共創(chuàng)模式。這些模式反映了區(qū)域一體化過程中從要素流動逐漸涉及到制度建構(gòu)的市場邏輯演進，也反映出了政策工具從外源吸納向內(nèi)生協(xié)同的功能重心轉(zhuǎn)型。

在模式演進的背后，可以發(fā)現(xiàn)跨境一體化戰(zhàn)略是迄今為止粵港澳大灣區(qū)所采取的主要區(qū)域發(fā)展范式，而正是此一曾經(jīng)非常成功的戰(zhàn)略范式，現(xiàn)在卻越來越遇到了增長的“天花板”。

（一）引進模式：資本北上與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的早期融合

從1980年代至21世紀初，來自香港的港資、僑資等資本“北上”投資，推動珠三角及沿海地區(qū)形成出口導向型產(chǎn)業(yè)集群。在這一階段，資本、技術(shù)與企業(yè)管理理念由香港流入內(nèi)地，促成以“飛地經(jīng)濟”與“跳板經(jīng)濟”為支撐的區(qū)域分工格局。內(nèi)地政府通過招商引資、稅收優(yōu)惠與要素配置引導，成為香港制造業(yè)外溢的重要承接地，實現(xiàn)了“以資引產(chǎn)、以產(chǎn)促融”的初步一體化形態(tài)。

這一區(qū)域合作模式的核心在于經(jīng)濟互補與產(chǎn)業(yè)分工，但其主要建立在制度差異的基礎(chǔ)之上，缺乏制度層面的深度融合，對區(qū)域治理協(xié)同的作用相對有限。隨著中國市場逐步對全球資本全面開放，香港所特有的資本進入優(yōu)勢逐漸弱化，該合作路徑也逐步式微，成為了歷史性階段的成果而非持續(xù)性的機制。

深圳80年代的“三來一補”工業(yè)。彼時大量港資企業(yè)在深圳投資設(shè)廠。圖源：新華社

（二）交易模式：互惠協(xié)定驅(qū)動的市場融合機制

1997年回歸后，香港與內(nèi)地的經(jīng)貿(mào)合作開始進入制度化推進階段，合作重點從單純的資本引進擴展到商品流通與服務(wù)貿(mào)易。該模式以《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）為代表，推動區(qū)域一體化邁入“協(xié)定驅(qū)動、市場導向”的新階段。通過“準入換互認”、“服務(wù)換市場”等機制安排，香港商品、資本與服務(wù)得以加速進入內(nèi)地市場，同時內(nèi)地也吸引更多香港企業(yè)與金融資源，加深了與廣東乃至全國范圍內(nèi)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系與要素融合。

在此框架下，香港產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)業(yè)體系獲得了向內(nèi)地延展的制度通道，進一步穩(wěn)固其在大灣區(qū)中的中介角色。交易模式強調(diào)雙邊協(xié)商、利益互惠，是典型的國家層面規(guī)則型區(qū)域合作機制。然而，隨著內(nèi)地市場開放程度不斷提升，CEPA等協(xié)定的邊際效應(yīng)逐漸減弱，該合作模式的影響力已不再處于主導地位，其制度整合作用也受到協(xié)定結(jié)構(gòu)和單向開放邏輯的限制。

《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）服務(wù)貿(mào)易協(xié)議簽署儀式。圖源：香港特別行政區(qū)政府

（三）對接模式：制度兼容與標準遷移的主導范式

自2015年以來，隨著香港服務(wù)貿(mào)易及本地高端服務(wù)業(yè)逐步向內(nèi)地擴展，粵港澳大灣區(qū)的一體化在政策戰(zhàn)略上進入以“規(guī)則對接、制度兼容”為特征的新階段。該模式的核心邏輯是通過引入香港在金融、醫(yī)療、食品安全、知識產(chǎn)權(quán)保護、社會管理等方面的成熟規(guī)則，推動內(nèi)地特別是廣東珠三角地區(qū)在制度層面實現(xiàn)對接式國際化。

如[1]，香港長期實踐的制度體系本身已具備高度國際通行性，與其對接，實際上是“以港接外”，繞過復雜的制度引進與再造過程，能夠?qū)崿F(xiàn)“低成本國際化”。他提出的“香港+”模式，即在香港規(guī)則基礎(chǔ)上做加法，將香港制度嵌入內(nèi)地關(guān)鍵領(lǐng)域，如互聯(lián)網(wǎng)、新能源、社會治理等，成為中央推動“高水平對外開放”與“制度型開放”的重要接口。

政策實踐方面，伴隨橫琴、前海、河套等先導平臺的設(shè)立，大灣區(qū)出現(xiàn)一批試點性區(qū)域，推動金融準入、法律服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)等重點制度“點對點”復制香港標準，形成“單邊開放”與“局部先行”的政策路徑。這些平臺多以珠三角領(lǐng)先城市為主導，如深圳、珠海、廣州等，成為大灣區(qū)目前最活躍的制度對接實踐區(qū)。

對接模式在當前階段仍處于主導地位，各地紛紛提出“制度型開放”，強調(diào)與香港在規(guī)制、標準、認證、服務(wù)體系等方面的深度對接。如肖耿教授提出的“雙總部”構(gòu)想是典型的對接模式延伸形態(tài)，即企業(yè)在香港與內(nèi)地分別設(shè)立國際與本土運營中心，實現(xiàn)制度耦合與產(chǎn)業(yè)融合的協(xié)同效應(yīng)。

盡管對接模式在實踐中取得一定成效，但其核心機制仍以內(nèi)地單方面接軌香港標準為主，存在標準輸入主導、缺乏雙向協(xié)商和區(qū)域治理整合等局限。若缺乏共建共治的根本性制度安排，該模式將難以持續(xù)擴展到更高層次的一體化階段。

國家“十五五”規(guī)劃的編制工作正在進行，香港正積極對接“十五五”規(guī)劃的相關(guān)工作。圖源：新華社

（四）目前跨境一體化戰(zhàn)略范式之局限

實際上，以上三種合作模式都屬于區(qū)域一體化的戰(zhàn)略范式，隨著粵港合作從物質(zhì)層面、技術(shù)層面、經(jīng)濟層面等開始進入制度和理念等更深層次，跨境一體化戰(zhàn)略開始遇到了難以逾越的“天花板”。現(xiàn)行的區(qū)域一體化戰(zhàn)略在大灣區(qū)的實踐中具有以下幾個方面的局限性：

1、制度完全對接一體化之不可能性造成的邊際成本上升。

經(jīng)歷了多年的向香港學習和對接，珠三角在諸多方面已經(jīng)學到不少東西，許多做法與香港一致。學習過程也由淺層次容易的部分到深層次困難的部分，即能改的和學的都已經(jīng)學到，而難改的和難學的部分涉及到了許多制度性、根本性、系統(tǒng)性的社會差異，連形式上模仿的可能性都較低。隨著一體化的推進，制度學習的復雜性和難度加大，成本也越來越高。

這背后的道理，則是制度變革理論中的“制度互補性”原理[2]，即不同制度安排之間存在耦合效應(yīng)，制度移植若脫離原有制度組合常導致功能失效。改變一個制度，就要相應(yīng)改變許多其他制度，最后整個制度系統(tǒng)發(fā)生根本變化。這意味著對粵港澳大灣區(qū)而言，在“一國兩制”的基本國策框架內(nèi)，至少短期內(nèi)實現(xiàn)完全的制度一體化之不可能。每種制度系統(tǒng)內(nèi)在的互補性是大灣區(qū)跨境一體化戰(zhàn)略目前很難再推進的理論原因。

2、一體化對接的邊際效益遞減。

一方面，內(nèi)地經(jīng)歷多年改革開放，與國際社會已經(jīng)建立了直接而多樣的聯(lián)系。許多做法、制度、規(guī)制等已經(jīng)可直接從外部取得，無需再“繞道”香港。

另一方面，雖然香港作為發(fā)達經(jīng)濟體在制度領(lǐng)域與內(nèi)地的差異依然存在，但由于其作為增長極的地位隨著區(qū)域發(fā)展的勻質(zhì)化反而不斷下降，作為“標桿的光環(huán)”早已褪去，在眾多領(lǐng)域內(nèi)地的規(guī)制制度甚至顯得比香港更先進，這都使得珠三角在制度上對接香港的積極性較以前減低。由于制度學習的邊際效益遞減、事倍功半，造成制度學習的刺激不足。

3、低水平一體化顯現(xiàn)，高水平一體化缺乏

在許多領(lǐng)域（特別是科創(chuàng)、文教等）其實需要更高水平的區(qū)域一體化，但這也對制度和政策的設(shè)計和管理等提出更高的要求，需要政策制定者掌握新的較專業(yè)知識和方法工具。建立在新的知識和方法基礎(chǔ)上的新一體化戰(zhàn)略和新政策需要高水平的政策制定能力，而這些專業(yè)政策能力需要一段時間才能培養(yǎng)獲得。目前大灣區(qū)仍缺少高水平一體化的政策設(shè)計和管理知識、行政能力。

總之，在粵港澳大灣區(qū)制對接已經(jīng)展開、區(qū)域發(fā)展增長極已經(jīng)多源化的背景下，傳統(tǒng)的以單向規(guī)則遷移為特征的對接模式正面臨邊際效應(yīng)遞減的結(jié)構(gòu)性局限，亟需重新思考一體化戰(zhàn)略的正負兩面效應(yīng)和不同水平層級的邏輯并產(chǎn)生新的合作機制。

（五）共創(chuàng)模式：雙方融為一體、推進增量改革的新探索

在“一國兩制”結(jié)構(gòu)性宏觀約束下，一體化進程將難以在存量制度上完成香港與珠三角的全盤整合，所以應(yīng)以制度“協(xié)同設(shè)計和創(chuàng)造”取代制度“單向?qū)牖驅(qū)印?/strong>，以共創(chuàng)新的政策增量作為大灣區(qū)一體化戰(zhàn)略的創(chuàng)新路徑。在此，我們提出“共創(chuàng)式一體化”模式作為未來粵港澳大灣區(qū)在特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域合作的主導模式設(shè)計。

此共創(chuàng)模式強調(diào)粵港澳三地基于平等協(xié)商的制度共建與標準制定，是超越“規(guī)則輸入—制度兼容”邏輯、邁向“制度共建—責任共擔”的協(xié)同治理新范式。在這一模式中，區(qū)域規(guī)則不再是某一方的制度復制品，而是多元主體博弈與合作下的“共同產(chǎn)出”，是新規(guī)制的創(chuàng)造；治理機制也不再依賴中央主導或某個地方試點，而應(yīng)構(gòu)建真正的涉及整個大灣區(qū)的多邊參與與穩(wěn)定協(xié)商機制、甚至行政框架。

當前，“共創(chuàng)模式”尚處于探索階段，但在多個領(lǐng)域已顯示出實踐潛力，尤其適用于以下四類合作機制構(gòu)建：

第一，政策共策與制度共制：三地應(yīng)在前期即共同參與制度設(shè)計、政策起草與實施機制討論，突破以往“復制—適用”路徑，形成戰(zhàn)略融合導向的制度安排，真正實現(xiàn)從政策與決策源頭的一體化。

第二，協(xié)同治理平臺構(gòu)建：從中長期來看，應(yīng)設(shè)立跨區(qū)域常設(shè)治理機構(gòu)，如“粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)委員會”或“共創(chuàng)事務(wù)秘書處”，作為制度談判、政策協(xié)商與項目推進的組織基礎(chǔ)，替代當前碎片化推進模式。

第三，區(qū)域試驗與平臺創(chuàng)新：在全面鋪開前，可選擇特定行政區(qū)塊（如南沙、橫琴、前海等）與港澳進行制度共建實驗，形成可復制、可推廣的先行經(jīng)驗。

第四，領(lǐng)域突破與功能嵌入：優(yōu)先在科技創(chuàng)新領(lǐng)域推動共創(chuàng)合作（詳見下文第四部分）。該領(lǐng)域政治敏感性較低、協(xié)作基礎(chǔ)較強，具備從制度共建到產(chǎn)業(yè)對接的完整路徑，可作為“共創(chuàng)模式”的先導與突破口，打造以協(xié)同研發(fā)、知識產(chǎn)權(quán)共管、跨境創(chuàng)新平臺共建為核心的一體化樣板。

“共創(chuàng)式一體化”不僅能提供制度協(xié)調(diào)的未來方向，也可能成為粵港澳區(qū)域合作由制度對接走向制度共創(chuàng)的關(guān)鍵路徑，能為中國式區(qū)域一體化積累制度性經(jīng)驗，提升治理體系的現(xiàn)代化水平。

四、高水平一體化戰(zhàn)略：基于共創(chuàng)模式的大灣區(qū)科創(chuàng)政策設(shè)計

科技創(chuàng)新領(lǐng)域具有政治敏感性低、合作基礎(chǔ)堅實、人才流動頻繁等特征，是制定高水平一體化新戰(zhàn)略、推動制度共建與規(guī)則共創(chuàng)的理想切入點。我們建議以體制創(chuàng)新為抓手，重新設(shè)計區(qū)域科技政策總體框架，在粵港澳大灣區(qū)設(shè)立一個全新的專業(yè)執(zhí)行機構(gòu)，作為行政主體負責制定與實施創(chuàng)新一體化政策，確立戰(zhàn)略目標，構(gòu)建高度融合的“粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新體系”，從而推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，打造具有全球競爭力的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)超級集群。

（一）頂層設(shè)計：構(gòu)建推動區(qū)域科技融合的核心執(zhí)行機制

1.行政架構(gòu)建議：建立實體化的專業(yè)管理機構(gòu)

建議中央設(shè)立一個派駐地方的科技創(chuàng)新專業(yè)行政實體，解決目前政策執(zhí)行主體缺位問題。該機構(gòu)應(yīng)直屬國家發(fā)改委等中央部門，直接向中央報告，專責統(tǒng)籌粵港澳科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化及新興產(chǎn)業(yè)培育工作。機構(gòu)人員可由中央、廣東、珠三角與港澳相關(guān)政府部門抽調(diào)或公開招聘。

在發(fā)展階段上,初期以咨詢與規(guī)劃為主；中期作為協(xié)調(diào)平臺，推動三地政策協(xié)同；長期則整合三地科技管理部門，最終發(fā)展為粵港澳科技創(chuàng)新政策的統(tǒng)籌機構(gòu)。這一演進路徑類比歐盟的機構(gòu)發(fā)展邏輯：由專業(yè)聯(lián)合體逐步走向統(tǒng)一立法與行政體系，最終構(gòu)建共同治理結(jié)構(gòu)，為粵港澳區(qū)域治理一體化奠定制度基礎(chǔ)。

2.地域覆蓋建議：設(shè)立“創(chuàng)新試驗特區(qū)”

建議該機構(gòu)在初期聚焦最具創(chuàng)新潛力的區(qū)域，統(tǒng)籌珠三角內(nèi)已有的國家級合作試驗區(qū)（河套、前海、南沙、橫琴），加上東莞濱海灣新區(qū)、香港北部都會區(qū)、科技走廊與澳門部分片區(qū)，作為政策“試驗田”。

通過統(tǒng)一規(guī)劃、資源聚合、項目合作、經(jīng)驗互鑒等方式，推動上述片區(qū)政策協(xié)同、機制融合，重點探索包括科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)集群、全球人才引進、金融科技及數(shù)字統(tǒng)一市場在內(nèi)的創(chuàng)新舉措，為打造世界級科創(chuàng)中心構(gòu)建中堅力量。

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》將濱海灣新區(qū)納入大灣區(qū)六大特色合作平臺。圖源：新華社

3.職能設(shè)計建議：整合創(chuàng)新鏈條政策

建議該機構(gòu)專注于圍繞創(chuàng)新鏈上下游制定政策，涵蓋基礎(chǔ)研究、技術(shù)轉(zhuǎn)化、科技金融支持，以及教育人才、基礎(chǔ)設(shè)施和知識產(chǎn)權(quán)等關(guān)鍵創(chuàng)新要素。機構(gòu)將統(tǒng)籌原各片區(qū)科技管理職能，研判并制定大灣區(qū)科技與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，推動創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈的一體化協(xié)同，實現(xiàn)政策系統(tǒng)化、轉(zhuǎn)化路徑明確化，率先在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新質(zhì)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

（二）對該專業(yè)執(zhí)行機構(gòu)運作的具體措施建議

作為粵港澳大灣區(qū)未來創(chuàng)新政策主體，這一專業(yè)執(zhí)行機構(gòu)設(shè)立后，將作為大灣區(qū)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的總高政策機構(gòu)承擔大量職責和工作，能做的事情也非常多，政策創(chuàng)新的空間也非常大，茲列舉若干建議措施如下：

1.借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，構(gòu)建新型區(qū)域創(chuàng)新政策體系

參考歐盟“智慧專精戰(zhàn)略（S3）”、美國區(qū)域創(chuàng)新集群政策、日本“產(chǎn)學官金”協(xié)同機制等國際經(jīng)驗，結(jié)合粵港澳地區(qū)制度異質(zhì)性與區(qū)域間發(fā)展不均的現(xiàn)實情況，構(gòu)建具備戰(zhàn)略性、適應(yīng)性和落地性的區(qū)域創(chuàng)新政策體系。

例如，可根據(jù)各片區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)制定差異化支持政策：在前海聚焦金融科技、在橫琴發(fā)展中醫(yī)藥與康養(yǎng)技術(shù)、在南沙打造智能制造試驗區(qū)、在河套聚焦AI與信息科技，逐步構(gòu)建功能互補、系統(tǒng)協(xié)同的創(chuàng)新政策布局。

河套深圳園區(qū)聚集了超440家科技企業(yè)、200個高端科研項目，1.5萬名科研人才。 圖源：新華社

2.通過組織專業(yè)培訓，為粵港澳大灣區(qū)培養(yǎng)科技創(chuàng)新政策管理人才。

該專業(yè)執(zhí)行機構(gòu)可聯(lián)合粵港澳三地高校設(shè)立“科技創(chuàng)新政策研究與培訓中心”，系統(tǒng)開展干部培訓工作。課程內(nèi)容可借鑒國際一流管理學院，如哈佛商學院、INSEAD等在創(chuàng)新管理領(lǐng)域的教學體系，圍繞全球創(chuàng)新趨勢、戰(zhàn)略制定、價值鏈升級、產(chǎn)業(yè)組織模式、創(chuàng)新空間規(guī)劃與政策工具等模塊進行設(shè)計。

通過集中培訓與實戰(zhàn)模擬相結(jié)合的方式，幫助政府主管部門及政策制定者全面掌握現(xiàn)代技術(shù)創(chuàng)新與治理的理論與方法，將其應(yīng)用于大灣區(qū)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行。該舉措將有效提升區(qū)域治理現(xiàn)代化水平，打造一支具備系統(tǒng)性思維和全球視野的科技創(chuàng)新政策與公共管理骨干隊伍，為大灣區(qū)長遠發(fā)展提供堅實的制度與人才支撐。

3.吸收國際專家智慧，一體化推進粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃。

區(qū)域科技創(chuàng)新規(guī)劃應(yīng)堅持“產(chǎn)業(yè)導向”與“空間優(yōu)化”并重。一方面，需緊扣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展脈絡(luò)，推動科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，科學設(shè)計新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)的集群形態(tài)，對標美國硅谷、日本筑波、歐盟EIT等全球典范，打造具全球競爭力的灣區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

另一方面，規(guī)劃需注重創(chuàng)新活動的空間布局，解決現(xiàn)有資源錯配、功能重疊和細分方向重復等問題。港澳地區(qū)可借鑒珠三角在項目落地、政策配套和生態(tài)營造方面的成功經(jīng)驗，推動多層次治理體系下的創(chuàng)新生態(tài)優(yōu)化。

為實現(xiàn)科學規(guī)劃，該執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)設(shè)立“粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新政策國際委員會”，邀請國際科技政策專家擔任顧問，參與發(fā)展戰(zhàn)略制定與政策評估，提供全球前沿經(jīng)驗與資源支撐。委員會同時可面向灣區(qū)企業(yè)，提供技術(shù)顧問服務(wù)與政策導航，協(xié)助提升管理能力和成果轉(zhuǎn)化效率。政府亦可設(shè)立專項資金，資助企業(yè)聘請國際專業(yè)團隊開展“診斷+咨詢”，推動區(qū)域科技政策與產(chǎn)業(yè)實踐深度對接。

4.設(shè)立粵港澳大灣區(qū)國際自然科學基金，支持基礎(chǔ)研究向世界水平躍升。

可專門設(shè)立一個粵港澳大灣區(qū)國際自然科學基金，融合廣東和香港的資金，吸納世界頂級科學家加入其科學委員會，資助粵港澳大灣區(qū)在基礎(chǔ)科研方面的短板項目。且項目可重點鼓勵粵港澳大灣區(qū)跨珠三角和港澳的聯(lián)合申請。這個區(qū)域級的自然科學基金會可以參照國家級的基金會如美國科學基金、歐盟研究基金即歐洲研究委員會、或中國自然科學基金的運作模式，將大大提升粵港澳大灣區(qū)在國際科學界的整體聲望和信譽。

5.積聚創(chuàng)新資源，推動粵港澳聯(lián)合建設(shè)一批大型研發(fā)機構(gòu)和各種“創(chuàng)新平臺”。

為有效集聚創(chuàng)新資源，推動科技成果轉(zhuǎn)化為新興產(chǎn)業(yè)，建議由該專業(yè)執(zhí)行機構(gòu)牽頭，聯(lián)合粵港澳三地高校、科研機構(gòu)與企業(yè)，共同建設(shè)一批大型工業(yè)研究院或應(yīng)用技術(shù)開發(fā)院，專注于未來關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)與產(chǎn)業(yè)孵化。這些機構(gòu)可借鑒日本AIST、韓國ETRI、臺灣工研院等國際經(jīng)驗，成為整合區(qū)域資源、推動技術(shù)追趕和戰(zhàn)略突破的重要平臺。

依托此類機構(gòu)，可設(shè)立“粵港澳研發(fā)框架計劃”，將三地經(jīng)過論證的重大項目統(tǒng)一納入管理，通過公開招標或定向委托方式，吸引全球頂尖團隊參與，推動技術(shù)集成與示范應(yīng)用。同時，應(yīng)著力打造完整的創(chuàng)新平臺生態(tài)，涵蓋初創(chuàng)企業(yè)孵化器、風險投資基金、專業(yè)服務(wù)機構(gòu)（如會計所、律所、培訓公司）、檢驗檢測與計量認證平臺等，為科技創(chuàng)新提供全鏈條支撐。

特別應(yīng)推動設(shè)立跨區(qū)域聯(lián)合的技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)和中試服務(wù)基地，鼓勵來自粵、港、澳不同地區(qū)的高校、科研院所和企業(yè)共同建設(shè)，實現(xiàn)科研成果的規(guī)?；D(zhuǎn)化與工程化落地，為大灣區(qū)新興產(chǎn)業(yè)提供源源不斷的技術(shù)供給和創(chuàng)新動能。

6.加強粵港澳內(nèi)部各片區(qū)的合作和交流，同時擴展廣泛國際聯(lián)系。

隨著粵港澳大灣區(qū)城市間交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施的日益發(fā)達，現(xiàn)有的香港北部都會區(qū)、深證前海、河套地區(qū)、珠海橫琴、廣州南沙等在地域上的技術(shù)、信息等的集聚與溝通正越發(fā)頻繁緊密，形成超級創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。特別以深圳河套地區(qū)和香港落馬洲地區(qū)的深港創(chuàng)新合作區(qū)地理上本就相連，具有融合創(chuàng)新、資源集聚的天然趨勢，善加利用，很快就能整合為一批具有國際水平的科技創(chuàng)新空間。

8月26日，是深圳經(jīng)濟特區(qū)建立45周年的日子，與之緊密相連的前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)也滿15周年。 圖源：新華社

可組織所覆蓋的各片區(qū)多進行各種形式的交流、互動，推動粵港澳科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的人員之間交往合作、建立長久聯(lián)系。從正式的關(guān)系如聯(lián)合研究、出版、聯(lián)合專利、許可、科研合同，到各種非非正式的關(guān)系，如會議、研討、研究員與研究生的實習、科學委員會、培訓、咨詢及其他各種非正式的聯(lián)系，都需要投入大量精力予以編織組織。在這方面，應(yīng)學習香港科創(chuàng)體系中廣泛利用各種非官方的社會組織、專業(yè)協(xié)會、工商會等的作用，并與國際研發(fā)技術(shù)界廣泛聯(lián)系。

7.設(shè)立一個大灣區(qū)的聯(lián)合創(chuàng)新基金，大力發(fā)展大灣區(qū)的科技金融體系。

運用香港的專業(yè)優(yōu)勢，依托粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)有股權(quán)投資平臺的資源與經(jīng)驗，牽頭聯(lián)合政府產(chǎn)業(yè)引導基金、國有企業(yè)資本，來自香港、澳門的境外資金、和珠三角社會資本所組成的超大體量混合型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資基金，為大灣區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足資本來源。

以歐洲投資銀行集團的歐洲投資基金（EIF）的模式為例，為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)、增長、創(chuàng)新、研發(fā)提供資金，在促進歐洲一體化和推進歐盟政策方面將全體歐盟國家更加緊密地聯(lián)系在一起。歐洲投資基金的股東為歐洲投資銀行（59.15%），歐盟執(zhí)委會代表（30.00%）和34家歐盟民間金融機構(gòu)（10.85%），透過民營銀行給中小企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)投資和擔保貸款。

EIF并不像傳統(tǒng)的銀行直接向企業(yè)放貸，而是通過擔保、股權(quán)投資等金融工具支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目。圖源：Wikimedia Commons

大灣區(qū)未來的聯(lián)合基金應(yīng)充分發(fā)揮香港金融體系的獨特優(yōu)勢，利用香港國際金融中心在跨境融資方面的低成本、高效率優(yōu)勢，在粵港澳大灣區(qū)實現(xiàn)跨境貿(mào)易資金自由流動，利于境外資本暢通涌入大灣區(qū)。同時，發(fā)展包括粵港澳多地同時聯(lián)動互通的股權(quán)交易中心、私募股權(quán)場外交易市、新三板、創(chuàng)業(yè)板、中小板市場的科技資本市場體系，以及為廣大中小創(chuàng)新企業(yè)服務(wù)的粵港澳大灣區(qū)科技銀行體系等。

五、香港戰(zhàn)略：再造大灣區(qū)增長極的定位思路

與全球其他灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)的獨特性在于其內(nèi)部存在顯著的制度性“跨境”差異，涉及法律、行政、社會治理與經(jīng)濟體系等多個層面。這種制度差異化的格局，一方面給區(qū)域協(xié)作帶來結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)；但另一方面，如善加利用，也能形成基于制度差異的“跨境優(yōu)勢”。

建立在香港作為強大的增長極且因制度差異而形成的跨境一體化輻射擴散、合作互動正是粵港澳大灣區(qū)過去40多年來的內(nèi)生發(fā)展動力機制，使其成為全球范圍內(nèi)少有的多制度背景下區(qū)域一體化戰(zhàn)略成功的實驗場。

然時過境遷，大灣區(qū)的“跨境優(yōu)勢”漸弱，對香港而言，夾在中間兩頭都不到岸的“跨境陷阱”風險漸增。深層原因，在于隨著香港作為區(qū)域增長極的動能逐步下降，以及傳統(tǒng)“對接式”一體化等合作模式的邊際效益因區(qū)內(nèi)的均衡化而遞減，粵港澳大灣區(qū)的整體內(nèi)生發(fā)展動力機制正失去活力。

從重新制定區(qū)域內(nèi)生發(fā)展戰(zhàn)略的角度看，當務(wù)之急有兩個：

一是推動香港重新激活作為區(qū)域增長極的功能、產(chǎn)生極化效應(yīng)，通過戰(zhàn)略再定位增強其經(jīng)濟競爭力與制度影響力；

二是探索在制度差異長期存在的背景下，如何構(gòu)建具備協(xié)商基礎(chǔ)與共建能力的新型跨境合作機制，從而形成持續(xù)穩(wěn)定的區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動力機制。增長極的極化建設(shè)和其擴散合作模式，這是大灣區(qū)內(nèi)生動力機制重構(gòu)的一體兩面。

在增長動力源方面，香港應(yīng)采取差異化策略重新定位為粵港澳大灣區(qū)中的超級增長極。在全球化退潮且與內(nèi)地已有深度融合的大背景下，香港已經(jīng)難以再回到傳統(tǒng)的國際中介職能定位，且正變得與內(nèi)地城市同質(zhì)化，甚至受到內(nèi)地增長極的“反哺”。這種情況下，香港欲重獲增長極地位就必須采取差異化策略，令自己再次“與眾不同”。

所謂“極化”，其實就是特殊化和集群化。香港可以在尚具備比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域如教育、科創(chuàng)、金融、專業(yè)服務(wù)、醫(yī)療、文旅、設(shè)計等等為基礎(chǔ)做出獨特的核心產(chǎn)業(yè)選擇和發(fā)展規(guī)劃，且為每個所選、所創(chuàng)的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域做出一對一的與大灣區(qū)相匹配的合作模式和產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計進行極化建設(shè)。

在這方面，國際化仍然是令香港特殊的重要變量。香港特區(qū)政府應(yīng)牽頭引入國際智庫資源和全球頂級咨詢機構(gòu)，在整個灣區(qū)范圍內(nèi)開展系統(tǒng)性戰(zhàn)略評估和場景預測，為未來的集群功能布局與產(chǎn)業(yè)政策重構(gòu)提供技術(shù)支撐和路徑建議。

香港特區(qū)政府低空經(jīng)濟“監(jiān)管沙盒”啟動禮。圖源：新華社

在增長動力機制方面，香港連同整個粵港澳大灣區(qū)應(yīng)采取高水平一體化策略，升級區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的合作互動模式，以重獲“跨境優(yōu)勢”。一體化不應(yīng)成為發(fā)展目標，而是發(fā)展工具，且僅是工具之一。

應(yīng)以“多模式并舉、精準適配”為原則，針對不同的行業(yè)、領(lǐng)域、部門和地域范圍量身訂做粵港澳合作模式，在區(qū)域?qū)用嫘纬砂ㄖ贫刃鸵惑w化、共創(chuàng)式一體化、管理一體化、協(xié)同式一體化、甚至可協(xié)調(diào)的差異化等多種機制的戰(zhàn)略組合體系，避免倉促上馬一刀切式的對接融合一體化做法。

例如，在商品貿(mào)易與服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，可繼續(xù)深化“交易式”合作模式，通過協(xié)定機制推動市場準入便利化與雙邊互利機制。

而在涉及人員流動、執(zhí)業(yè)資格、社會保障銜接等民生相關(guān)領(lǐng)域，應(yīng)強化“對接式”政策安排，通過規(guī)則兼容、互認機制以及邊界治理實驗，逐步實現(xiàn)制度磨合和治理協(xié)同。

在科技創(chuàng)新、數(shù)據(jù)治理、金融監(jiān)管、法治合作等制度密集型與戰(zhàn)略敏感型領(lǐng)域，應(yīng)提升一體化安排，突破現(xiàn)行體制，率先推進“共創(chuàng)式”合作模式，通過設(shè)立聯(lián)合機制、聯(lián)合立法平臺或?qū)Ｘ焻f(xié)調(diào)機構(gòu)，推動區(qū)域制度的共建共治。這不僅有助于增強制度供給能力，也將帶動三地治理范式的協(xié)同轉(zhuǎn)型，為更高水平的一體化破局開路。

從中長期來看，“共創(chuàng)式一體化”不僅是粵港澳大灣區(qū)制度整合的重要方向，更有望引領(lǐng)整個區(qū)域治理體系實現(xiàn)從分散協(xié)作向制度一體的戰(zhàn)略躍遷。采取這一模式本身，即是對未來治理架構(gòu)的先行建構(gòu)，也是中國推進制度型區(qū)域一體化的前瞻性實驗。

目前，大灣區(qū)跨境合作的新模式，特別是共創(chuàng)式、制度型一體化應(yīng)匹配相應(yīng)的地域?qū)嵤┓秶?，制定明確的政策工具包和治理機構(gòu)配置建議等。例如，不同的合作模式可在河套、前海、橫琴、南沙、北部都會區(qū)等特定區(qū)域率先部署，形成“制度飛地”或“政策試驗區(qū)”聯(lián)動機制，促進局部突破與經(jīng)驗外溢。這實際上是為粵港澳大灣區(qū)打造多個能與香港聯(lián)動的內(nèi)生發(fā)展動力增長極。

參考文獻：

[1]IPP評論，觀點集錦｜鄭永年：應(yīng)對“特朗普沖擊”，需要保持戰(zhàn)略定力, https://mp.weixin.qq.com/s/rTqDm_vSCtdPsgGfGkv-EQ

[2]制度互補性理論，由奧本大學教授安德魯·科特爾（Andrew Cortell）等學者提出，來自資本主義多樣性理論，是指國際制度與國內(nèi)制度之間的一致性程度及相互調(diào)適和嫁接的空間。

本文作者：

趙巍 華南理工大學公共政策研究院研究員

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楊庭軒 華南理工大學公共政策研究院研究助理

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審閱｜劉　深

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