美國國際貿(mào)易法院和聯(lián)邦巡回法院先后作出判決，認(rèn)定特朗普總統(tǒng)依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）實施的關(guān)稅政策違法（主要涉及5份EO 14193，14194，14195，14257以及14266），違反憲法分權(quán)結(jié)構(gòu)與國會授權(quán)邊界。這一系列裁判不僅動搖了特朗普以“國家緊急狀態(tài)”為名所設(shè)貿(mào)易政策根基，更成為美國司法系統(tǒng)限制總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)權(quán)力擴(kuò)張的重要里程碑。本案聚焦于總統(tǒng)關(guān)稅權(quán)的界限，在IEEPA未明示授權(quán)加征關(guān)稅的情況下，總統(tǒng)能否以國家緊急狀態(tài)為由重構(gòu)整個貿(mào)易稅收架構(gòu)，是當(dāng)前行政權(quán)擴(kuò)張與國會立法權(quán)沖突的典型案例。

一、案件概述：中小企業(yè)及12個州挑戰(zhàn)特朗普關(guān)稅

2025年初起，特朗普總統(tǒng)以《國家緊急狀態(tài)法》（NEA）以及《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）為依據(jù)，連續(xù)發(fā)布公告與行政命令，推出兩類核心措施：

1.“販運關(guān)稅”（Trafficking Tariffs）

2025年2月1日 起，對加拿大、墨西哥產(chǎn)品征收 25% 從價稅，對中國產(chǎn)品征收 10% 從價稅，并逐步上調(diào)至20%。

該類關(guān)稅被直接歸因于“打擊毒品流入和跨國犯罪組織”的國家緊急狀態(tài)。

2.“互惠關(guān)稅”（Reciprocal Tariffs）

2025年4月2日 起，對幾乎所有主要貿(mào)易伙伴的進(jìn)口貨物加征 10% 基準(zhǔn)關(guān)稅，并擬額外加征11%至50%。

尤其針對中國，總統(tǒng)在4月8日將關(guān)稅大幅提高至84%，4月10日進(jìn)一步升至125%，后因中美磋商又降至10%。

該類關(guān)稅則被解釋為回應(yīng)“貿(mào)易不對等、非關(guān)稅壁壘以及外國經(jīng)濟(jì)政策壓制美國工資與消費”。

這些關(guān)稅措施均通過修改《美國統(tǒng)一關(guān)稅表》（HTSUS）實施，并以“國家緊急狀態(tài)”及“IEEPA授權(quán)”為依據(jù)，理由是在全球范圍內(nèi)長期存在的貿(mào)易逆差構(gòu)成“非同尋常與緊急威脅”，對幾乎所有進(jìn)口商品征收額外關(guān)稅，并對部分國家施加更高稅率。該政策并未區(qū)分具體國家或行業(yè)，也非傳統(tǒng)貿(mào)易救濟(jì)方法（如1974年貿(mào)易法§122或§301），而是將貿(mào)易逆差、外國制造業(yè)優(yōu)勢等問題納入“緊急經(jīng)濟(jì)威脅”的范疇，針對全球范圍全面征收！

Five Executive Orders that imposed tariffs of unlimited duration on nearly all goods from nearly every country in the world

2025年4月14日，以葡萄酒進(jìn)口商V.O.S. Selections為首的五家中小企業(yè)提起訴訟，認(rèn)為特朗普加征關(guān)稅的行為越權(quán)違法，隨后4月23日俄勒岡等12個州亦提出類似主張。兩案在美國國際貿(mào)易法院合并審理。

2025年5月28日，國際貿(mào)易法院三位法官一致判決，認(rèn)為特朗普政府超越了IEEPA 授權(quán)范圍，駁回了行政命令的合法性，并永久禁止政府實施這些關(guān)稅。

聯(lián)邦政府上訴至聯(lián)邦巡回法院，該案以En Banc（全院）方式審理。

二、核心爭議焦點

1. 總統(tǒng)是否擁有通過IEEPA加征關(guān)稅的權(quán)力？

• 是否可將關(guān)稅措施視為IEEPA所允許的“regulate importation”？

• 若包括，是否與U.S. Constitution, Art. I, §8 賦予國會的專屬征稅權(quán)相沖突？

• IEEPA是否默示授權(quán)總統(tǒng)在國家緊急狀態(tài)下加征、調(diào)整、或重新構(gòu)建關(guān)稅體系？

2. EO 所宣稱的“緊急狀態(tài)”是否符合法定標(biāo)準(zhǔn)？

• 是否存在“unusual and extraordinary threat”（IEEPA §1701）？

• “貿(mào)易逆差”是否足以觸發(fā)緊急狀態(tài)授權(quán)機(jī)制？

3. 此舉是否違反非委托原則（Nondelegation Doctrine）與重大問題原則（Major Questions Doctrine）？

• 是否構(gòu)成國會對行政機(jī)關(guān)的過度授權(quán)？

• 是否需明確且具體的國會立法授權(quán)才能調(diào)整關(guān)稅架構(gòu)？

庭審中的焦點問題

• 歷史實踐：法官質(zhì)疑，為何IEEPA 實施 50 年從未被用來征稅？

• 條文語境：多位法官指出“regulate ≠ tax”。

• 特別法優(yōu)先：法官強(qiáng)調(diào)已有1974年貿(mào)易法 §122（15%/150天） 的專門條款，IEEPA不應(yīng)成為“繞道工具”。

• 越權(quán)擔(dān)憂：法官直言特朗普措施等于“重寫整部關(guān)稅表HTS”。

• 司法可審性：若“unusual and extraordinary threat”等標(biāo)準(zhǔn)不可被法院審查，授權(quán)是否已無邊界？

三、聯(lián)邦巡回法院判決分析

（一）多數(shù)意見：總統(tǒng)越權(quán)，IEEPA不授權(quán)關(guān)稅措施

1. IEEPA 未明示授權(quán)征稅

拒絕行政機(jī)關(guān)“自行立法”：IEEPA §?1702(a)(1)(A) 允許總統(tǒng)“regulate or prohibit… importation of… property”，但“regulate importation”未必包括關(guān)稅。IEEPA中并未出現(xiàn)“tariff”或“duty”，而國會在授權(quán)時通常用語明確，“征稅”并非當(dāng)然包含在“regulate”語義中，不能以IEEPA模糊條文為由，自行制定全國性稅制規(guī)則。

本案應(yīng)與 YoshidaⅡ案區(qū)分，YoshidaⅡ所認(rèn)可的附加稅屬于臨時、有限措施，不可類比本案中的普遍性大規(guī)模關(guān)稅。

法院認(rèn)為，IEEPA立法史未顯示國會有意將關(guān)稅政策納入其授權(quán)范圍，特別是考慮到1974年貿(mào)易法§122（19 U.S.C. §2132）明確賦予總統(tǒng)在特定國際支付問題情境下臨時加征關(guān)稅的獨立權(quán)力，說明國會知曉此類情形需獨立授權(quán)。

IEEPA中的“通報國會”機(jī)制，不等于“獲得授權(quán)”：雖然IEEPA要求總統(tǒng)報告國會，但這只是制衡機(jī)制，不應(yīng)理解為授權(quán)總統(tǒng)制定關(guān)稅的依據(jù)。

IEEPA授權(quán)不適用于設(shè)定普遍性關(guān)稅：法院明確指出，IEEPA原本意圖為“凍結(jié)資產(chǎn)、限制金融交易”之類Sanction制裁手段，并非賦予總統(tǒng)長期、廣泛設(shè)立關(guān)稅的權(quán)力。若允許以“緊急狀態(tài)”為名設(shè)定全面關(guān)稅，將完全繞開國會授權(quán)制度。從歷史實踐的角度，自1977年IEEPA生效以來，無一總統(tǒng)嘗試用其征收普遍性關(guān)稅。

2. 對總統(tǒng)權(quán)力的司法限制應(yīng)適度介入

法院有責(zé)任界定行政權(quán)邊界，不能因涉外交事務(wù)即完全放棄司法審查，IEEPA的適用范圍應(yīng)限制在其明確規(guī)定的框架內(nèi)。征稅與調(diào)節(jié)貿(mào)易是不同權(quán)力，征稅專屬于國會的核心財政職權(quán)，不能由行政部門通過模糊用語間接取得。

根據(jù)美國最高法院的判例，當(dāng)政府所主張的權(quán)力在“歷史和范圍”上極其廣泛，并且涉及重大的“經(jīng)濟(jì)和政治意義”，涉及“重大問題原則”（Major Questions Doctrine）。本案關(guān)稅調(diào)整構(gòu)成對HTSUS的大規(guī)模實質(zhì)性更改，因為這些關(guān)稅既是“前所未有的unheralded”，又具有“變革性transformative”的影響，因此適用“重大問題原則”（Major Questions Doctrine），政府需要獲得國會明確的立法授權(quán)。

3. 其他考量因素

總統(tǒng)在國家安全事務(wù)中的廣泛裁量空間，但將“長期存在的貿(mào)易逆差”作為“unusual and extraordinary threat”依據(jù)，是否缺乏足夠急迫性。長期貿(mào)易逆差不構(gòu)成“非同尋常的緊急威脅”，IEEPA文本指出，該法僅適用于“嚴(yán)重且具體的威脅”，特朗普所主張之“全球制造業(yè)劣勢”或“貿(mào)易不平衡”未達(dá)到該門檻。

若總統(tǒng)真要以國家安全等原因征稅，則1974年貿(mào)易法 §122 及§301已設(shè)立路徑，但前提是必須滿足法規(guī)所設(shè)定的特定條件，而現(xiàn)關(guān)稅政策并未遵循這些約束。

（二）協(xié)同意見補(bǔ)充說明

協(xié)同意見（同意判決結(jié)果，但理由不同）指出IEEPA根本不允許任何形式的關(guān)稅，總統(tǒng)無權(quán)借此途徑增加稅負(fù)，并進(jìn)一步指出，若接受總統(tǒng)的解釋，將使其權(quán)力廣度不設(shè)上限，將可能“以國家緊急狀態(tài)之名”對所有進(jìn)口行為施加任意性關(guān)稅，此舉將根本顛覆國會制定的 HTSUS 體系，損害立法權(quán)。

（三）異議意見：總統(tǒng)行為合法，IEEPA授權(quán)包括關(guān)稅

異議意見持完全相反立場，主張總統(tǒng)行為完全合法且合憲。

1. “Regulate importation”自然包含征稅

異議意見認(rèn)為，從美國歷史上的貿(mào)易與海關(guān)法律體系來看，“regulate importation”包括征稅是一種常識，強(qiáng)調(diào)IEEPA本意即賦予總統(tǒng)“在面對威脅時迅速干預(yù)”的能力。他們認(rèn)為，法院不應(yīng)將IEEPA“regulate”解釋得過于狹窄，甚至削弱政府應(yīng)對突發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的靈活性。

2. IEEPA 為總統(tǒng)提供開放式權(quán)力工具箱

異議認(rèn)為，IEEPA §?1702(a)(1) 所列舉的措施極具廣度，包括凍結(jié)資產(chǎn)、限制金融交易，關(guān)稅作為較溫和手段更應(yīng)在其授權(quán)范圍內(nèi)。法院不應(yīng)“引入人為限制”。

3. 總統(tǒng)對國家安全風(fēng)險判斷享有高度尊重

異議意見認(rèn)為，行政命令識別的威脅并非傳統(tǒng)貿(mào)易問題，而是結(jié)構(gòu)性制造業(yè)空心化、供應(yīng)鏈風(fēng)險、食品安全風(fēng)險等復(fù)合性問題，構(gòu)成IEEPA 所稱“threat to national security, foreign policy, or economy”。外交與國家安全領(lǐng)域傳統(tǒng)上應(yīng)給予總統(tǒng)更大處理權(quán)限。

4. 重大問題原則與非委托原則不適用

Major Questions Doctrine 通常用于約束獨立行政機(jī)構(gòu)，而總統(tǒng)屬憲法授權(quán)機(jī)關(guān)，Nondelegation Doctrine 不適用于外交安全相關(guān)法律，IEEPA中已授權(quán)總統(tǒng)在此領(lǐng)域采取行動，而根據(jù)美國最高法院的裁判先例賦予總統(tǒng)在外交領(lǐng)域廣泛的權(quán)力，這應(yīng)包括關(guān)稅權(quán)。

四、判決結(jié)果

（一）確認(rèn)違法

聯(lián)邦巡回法院確認(rèn)（維持）國際貿(mào)易法院的判決，即被質(zhì)疑的總統(tǒng)行政命令所施加的“交易與對等關(guān)稅”（Trafficking and Reciprocal Tariffs）超出了《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）授予總統(tǒng)的權(quán)限。

法院同樣確認(rèn)國際貿(mào)易法院所作出的確認(rèn)性救濟(jì)裁定（declaratory relief），即該行政命令“因違反法律而無效”（invalid as contrary to law）。

（二）撤銷永久禁令并發(fā)回

聯(lián)邦巡回法院撤銷國際貿(mào)易法院作出的“對交易與對等關(guān)稅實施普遍禁止執(zhí)行的永久禁令”（Permanent Injunction），認(rèn)為下級法院雖然可以做出禁止執(zhí)行的裁定，但其范圍不應(yīng)過于寬泛（即“universally enjoining”，對所有情況一刀切禁止執(zhí)行），因此撤銷這一點并發(fā)回國際貿(mào)易法院，要求其在重新考慮“eBay 案”四項標(biāo)準(zhǔn)（eBay factors）和美國最高法院在“CASA案”中的裁判基礎(chǔ)上，重新評估是否應(yīng)授予禁令性救濟(jì)以及該救濟(jì)的適當(dāng)范圍。

這里說明，聯(lián)邦巡回法院不否定國際貿(mào)易法院可授予禁令，但要求其必須嚴(yán)格依據(jù)聯(lián)邦判例法中的permanent injunction判斷標(biāo)準(zhǔn)。

五、法律意義與制度影響

（一）再次確立國會的“關(guān)稅立法權(quán)”地位

《美國憲法》明確規(guī)定，征稅權(quán)力專屬國會。本案裁判強(qiáng)調(diào)，即便總統(tǒng)可應(yīng)對突發(fā)經(jīng)濟(jì)情況，但不得永久性、制度性地修改稅收制度。

（二）IEEPA權(quán)力邊界被重新厘清

法院將IEEPA的使用范圍限制在“資產(chǎn)凍結(jié)、金融封鎖”等傳統(tǒng)意義上的制裁領(lǐng)域，防止總統(tǒng)借“緊急狀態(tài)”對外貿(mào)體系實施結(jié)構(gòu)性調(diào)整。對未來行政當(dāng)局企圖以“國家安全”為由規(guī)避貿(mào)易規(guī)則的行為設(shè)定清晰界限。

（三）司法系統(tǒng)介入經(jīng)濟(jì)政策的必要性被強(qiáng)化

在“重大問題原則”下，司法機(jī)關(guān)不再對經(jīng)濟(jì)政策實施“完全退讓”，而是對總統(tǒng)行政命令進(jìn)行實質(zhì)性合法性審查。涉及國家層面征稅、貿(mào)易壁壘構(gòu)建等措施，除非有明確授權(quán)，否則不能由行政機(jī)關(guān)“默示獲得”。

V.O.S. Selections案不僅是一場中小企業(yè)對關(guān)稅制度的反擊，更是一場關(guān)于總統(tǒng)權(quán)力與國會立法權(quán)邊界的憲政較量。法院的判決雖暫緩執(zhí)行至10月14日，政府仍可能申請最高法院復(fù)審（certiorari），但就現(xiàn)階段而言，“特朗普關(guān)稅政策違法”已成美國法律史上的重要篇章。

【作者介紹】

張帆律師

中國執(zhí)業(yè)律師、美國加州執(zhí)業(yè)律師

美國聯(lián)邦法院注冊律師

（聯(lián)邦巡回、第九巡回、加州中區(qū)、加州北區(qū)、國際貿(mào)易法院）

迪拜國際仲裁中心DIAC仲裁員

英國皇家特許仲裁協(xié)會全球青工委大使

英國皇家特許仲裁師資深會員 FCIArb

ACCA國際特許會計師高級商業(yè)會計

國際貿(mào)易金融專家(CITF)

FIDIC認(rèn)證咨詢專家

京師律所（全國）商事仲裁專委會理事

京師律所（全國）合同法專委會理事

京師成都律所黨總支委員、第一支部書記

京師成都律所涉外法律事務(wù)部主任

京師阿聯(lián)酋辦公室（籌）業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人

成都市發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟(jì)體制改革智庫專家

中國貿(mào)促會、中國國際商會商委會聯(lián)合認(rèn)證RCEP培訓(xùn)師資

高級企業(yè)法律顧問、高級建設(shè)工程法務(wù)師

張帆律師有10余年企業(yè)運營、投融資經(jīng)驗，金融、法學(xué)雙學(xué)士，擅長涉外糾紛、國際貿(mào)易、商事談判、財會稅法、民行刑綜合糾紛。