在河北唐山，一家民營(yíng)企業(yè)曾滿懷信心地參與籌建一項(xiàng)政府主導(dǎo)的大型展會(huì)項(xiàng)目。這不僅是一次商業(yè)投資，更被視為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)桿工程。整個(gè)項(xiàng)目總投資高達(dá)十幾億元，采用了“先由企業(yè)投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后，再整體移交地方政府”的運(yùn)作模式——這正是當(dāng)前大力倡導(dǎo)的PPP（Public-Private Partnership，政府與社會(huì)資本合作）項(xiàng)目的典型代表，具體形式為BOT（Build-Operate-Transfer，建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）。

然而，理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)卻很骨感。

項(xiàng)目如期建成并投入運(yùn)營(yíng)，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益初顯，但令人始料未及的是，地方行政機(jī)關(guān)因財(cái)政狀況緊張，遲遲未能支付應(yīng)結(jié)清的工程款、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼及相關(guān)回報(bào)資金。企業(yè)不僅無法收回成本，后續(xù)資金鏈也面臨斷裂風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)陷入嚴(yán)重困境。

面對(duì)如此巨額的賬款拖欠，企業(yè)負(fù)責(zé)人焦急萬分：我們是民營(yíng)企業(yè)，沒有行政權(quán)力，也沒有地方背景，該如何維權(quán)？難道只能被動(dòng)等待？

這起案件極具代表性，也暴露出當(dāng)前許多社會(huì)資本方在參與項(xiàng)目時(shí)普遍面臨的法律認(rèn)知盲區(qū)：你以為是普通的工程承包合同糾紛，實(shí)際上它屬于行政協(xié)議爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟解決！

為什么這類案件要走行政訴訟？

很多人第一反應(yīng)是：“我們和行政機(jī)關(guān)簽了合同，不就是民事合同嗎？當(dāng)然應(yīng)該去法院打民事官司?！钡聦?shí)并非如此簡(jiǎn)單。

早在2019年，最高人民法院就通過《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》明確指出：行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標(biāo)，與社會(huì)資本方協(xié)商訂立的具有協(xié)作性質(zhì)的協(xié)議，屬于“行政協(xié)議”。PPP項(xiàng)目中的投資建設(shè)協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、回購(gòu)協(xié)議等，均在此列。

這意味著，一旦發(fā)生爭(zhēng)議，企業(yè)不應(yīng)向法院提起民事訴訟，而應(yīng)提起行政訴訟，將行政機(jī)關(guān)列為被告，請(qǐng)求法院確認(rèn)其違約責(zé)任或依法判決補(bǔ)償。

那么問題來了：同樣是打官司，走民事訴訟和行政訴訟，到底有什么區(qū)別？為什么說選對(duì)路徑可能決定成?。?br/>

民事訴訟 vs 行政訴訟：兩種程序，天壤之別

我們先看民事訴訟。

根據(jù)《民事訴訟法》第三條，民事案件處理的是“平等主體之間”的財(cái)產(chǎn)和人身關(guān)系糾紛。它的基本假設(shè)是：原被告雙方地位對(duì)等，舉證能力相當(dāng)，法律適用中立。

但在PPP項(xiàng)目中，這種“平等”只是理論上的?，F(xiàn)實(shí)中，企業(yè)與行政機(jī)關(guān)之間存在巨大的信息不對(duì)稱、資源不對(duì)等、話語權(quán)不均衡。企業(yè)在合同談判、資料獲取、政策解讀等方面幾乎完全依賴行政機(jī)關(guān)一方。一旦發(fā)生糾紛，企業(yè)往往連完整的項(xiàng)目審批文件、財(cái)政支付計(jì)劃都難以調(diào)取。

而行政訴訟則完全不同。

《行政訴訟法》第一條開宗明義：“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

請(qǐng)注意關(guān)鍵詞：保護(hù)合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。

行政訴訟從制度設(shè)計(jì)上就承認(rèn)了“民”與“官”的不平等，并通過一系列規(guī)則傾斜保護(hù)相對(duì)弱勢(shì)的行政相對(duì)人（即企業(yè)）。例如：舉證責(zé)任倒置：行政機(jī)關(guān)必須證明自己行為合法，否則視為違法；全面審查原則：法院不僅審查協(xié)議內(nèi)容，還可審查行政行為的合法性、合理性；補(bǔ)償范圍更廣：不僅返還本金，還可主張預(yù)期收益、融資成本、機(jī)會(huì)損失等；禁止濫用“公共利益”免責(zé)：不能以“政策調(diào)整”“財(cái)政困難”為由隨意毀約。

真實(shí)案例對(duì)比：3億 vs 20億，差在哪？

讓我們看一個(gè)真實(shí)發(fā)生的案例，來自江蘇蘇州。

某房地產(chǎn)企業(yè)于2006年以3億元競(jìng)得一塊住宅用地，計(jì)劃開發(fā)高端樓盤。但由于各種歷史原因，項(xiàng)目長(zhǎng)期未能動(dòng)工。直到2015年前后，企業(yè)準(zhǔn)備啟動(dòng)建設(shè)時(shí)，地方主管部門因城市總體規(guī)劃調(diào)整，決定將其中一部分土地劃入生態(tài)保護(hù)紅線，禁止開發(fā)。

此時(shí)，該地塊市場(chǎng)估值已超過20億元。企業(yè)損失巨大，遂提起訴訟。

起初，企業(yè)聘請(qǐng)了一位上海知名民事律師，提起民事訴訟，主張繼續(xù)履行合同或賠償損失。法院審理后認(rèn)為：因“公共利益”需要，行政機(jī)關(guān)調(diào)整規(guī)劃屬于合法行政行為，原土地出讓合同無法繼續(xù)履行，應(yīng)予解除。依據(jù)《民法典》合同編相關(guān)規(guī)定，雙方互不承擔(dān)違約責(zé)任，行政機(jī)關(guān)只需退還土地出讓金3億元。

結(jié)果：企業(yè)拿回本金，但近17億元的增值收益和開發(fā)利潤(rùn)化為烏有。老板最終申請(qǐng)破產(chǎn)，痛呼“一輩子的心血打了水漂”。

但如果換一種思路呢？

同樣是因公共利益導(dǎo)致合同無法履行，若該案被認(rèn)定為行政協(xié)議爭(zhēng)議，適用行政訴訟程序，則結(jié)果可能完全不同。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條，以及《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第七十條明確規(guī)定：

“因國(guó)家利益、社會(huì)公共利益需要改變協(xié)議內(nèi)容的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行補(bǔ)償程序，對(duì)社會(huì)資本方因此受到的損失予以公平、合理補(bǔ)償?！?/blockquote>

這里的“合理補(bǔ)償”，不僅包括已投入的資金、利息、稅費(fèi)，還包括可預(yù)期的經(jīng)營(yíng)收益、項(xiàng)目增值部分、融資成本、機(jī)會(huì)成本等。也就是說，企業(yè)完全有可能獲得接近市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償，而非僅僅拿回原始出資。

同樣是行政機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致項(xiàng)目終止，一個(gè)賠3億，一個(gè)可能賠20億——差距就在于：你是否正確識(shí)別了法律關(guān)系的本質(zhì)？

PPP項(xiàng)目維權(quán)：訴訟不是唯一出路

當(dāng)然，并非所有PPP糾紛都必須走到對(duì)簿公堂的地步。

回到開頭唐山的這個(gè)案例，楹庭政企糾紛律師團(tuán)隊(duì)在深入分析后，組織了多位行政法、PPP領(lǐng)域的專家進(jìn)行論證，為企業(yè)量身定制了一套分階段、多層次的維權(quán)策略：

1. 法律定性先行：確認(rèn)協(xié)議性質(zhì)為行政協(xié)議，鎖定行政訴訟路徑；
2. 證據(jù)系統(tǒng)梳理：收集項(xiàng)目立項(xiàng)、投資憑證、運(yùn)營(yíng)記錄、行政承諾文件等關(guān)鍵證據(jù)；
3. 類案支撐：整理全國(guó)范圍內(nèi)類似勝訴判例，增強(qiáng)談判底氣；
4. 非訴協(xié)商推動(dòng)：通過律師函、聽證申請(qǐng)、信訪督辦等方式，施加合法壓力；
5. 多元解紛機(jī)制介入：必要時(shí)引入上級(jí)行政部門協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督、營(yíng)商環(huán)境投訴平臺(tái)等渠道；
6. 訴訟作為兜底保障：在協(xié)商無果時(shí)，果斷提起行政訴訟，確保權(quán)利不落空。

實(shí)踐證明，許多地方行政機(jī)關(guān)并非不愿支付，而是受制于財(cái)政流程、內(nèi)部審批或歷史遺留問題。只要企業(yè)依法依規(guī)、有理有據(jù)地表達(dá)訴求，往往能在不激化矛盾的前提下達(dá)成和解。

寫在最后：別讓錯(cuò)誤的維權(quán)方式毀掉企業(yè)

PPP模式本意是“共贏”：行政機(jī)關(guān)借助社會(huì)資本提升公共服務(wù)效率，企業(yè)通過長(zhǎng)期回報(bào)實(shí)現(xiàn)盈利。但當(dāng)行政機(jī)關(guān)違約、財(cái)政拖欠時(shí)，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)卻被無限放大。
很多企業(yè)家吃虧，不是因?yàn)椴欢?jīng)營(yíng)，而是因?yàn)椴欢伞`把行政協(xié)議當(dāng)民事合同，錯(cuò)把維權(quán)方向當(dāng)妥協(xié)退讓。

記住：企業(yè)和行政機(jī)關(guān)簽的不是普通合同，而是行政協(xié)議；面對(duì)的不是商業(yè)對(duì)手，而是行政主體；企業(yè)的維權(quán)路徑，不應(yīng)是民事訴訟，而應(yīng)是行政訴訟！