“十四五”環(huán)保產業(yè)：政策引領下的成就與經驗總結

國聲智庫課題組

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。在這一關鍵時期，環(huán)保產業(yè)作為推動綠色發(fā)展、建設美麗中國的重要力量，在政策的有力引領下，取得了顯著成就，積累了寶貴經驗。本課題報告旨在對“十四五”期間環(huán)保產業(yè)在政策引領下取得的成就進行總結，并提煉相關經驗，為后續(xù)發(fā)展提供借鑒。

一、“十四五”環(huán)保產業(yè)政策引領措施

（一）國家層面的宏觀政策規(guī)劃

國務院印發(fā)了《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》，明確了節(jié)能減排的重點工程和目標，為環(huán)保產業(yè)的發(fā)展指明了方向，提供了明確的任務清單和發(fā)展重點。例如，重點行業(yè)綠色升級工程推進鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業(yè)節(jié)能改造和污染物深度治理，到 2025 年，完成 5.3 億噸鋼鐵產能超低排放改造。這些宏觀政策不僅為環(huán)保產業(yè)的發(fā)展提供了明確的政策支持，還推動了相關行業(yè)的綠色轉型。

各地也紛紛出臺了相應的“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，結合自身實際情況，制定了具體的環(huán)保目標和措施。例如，廣東省提出深入推進藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，優(yōu)化產業(yè)結構和能源結構，大力發(fā)展高端制造業(yè)和現代服務業(yè)，關停一批高耗能、高污染企業(yè)，推進清潔能源替代，煤炭消費總量持續(xù)下降。通過這些措施，廣東省的空氣質量顯著改善，水環(huán)境質量持續(xù)提升。

河北省提出加強凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，全面摸清土壤環(huán)境污染狀況，強化源頭治理和風險管控，同時推進綠色低碳轉型，優(yōu)化能源和產業(yè)結構，煤炭消費占比由 82%下降到 74.4%，非化石能源消費占能源消費比重提升至 7%。通過這些措施，河北省在減少污染物排放的同時，也為環(huán)保產業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的市場空間。

寧夏回族自治區(qū)在“十四五”期間，持續(xù)增強污染防治能力，完成火電行業(yè)超低排放改造，建成多個污水處理設施和人工濕地尾水凈化及生態(tài)修復工程，加強固體廢物處置設施建設，完善跨區(qū)域、跨流域污染聯(lián)防聯(lián)控機制。這些措施不僅提升了寧夏的環(huán)境質量，還推動了環(huán)保產業(yè)的快速發(fā)展。

（二）產業(yè)支持與激勵政策

政府通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、綠色金融等手段，支持環(huán)保產業(yè)的發(fā)展。這些政策有效緩解了環(huán)保企業(yè)的資金壓力，激發(fā)了企業(yè)的創(chuàng)新活力和市場競爭力。

在財政補貼方面，政府對環(huán)保項目給予直接的資金支持。例如，對從事污染防治的第三方企業(yè)減按 15%的稅率征收企業(yè)所得稅，對符合條件的環(huán)保設備投資給予一定比例的稅收抵免。這些稅收優(yōu)惠政策不僅減輕了企業(yè)的負擔，還鼓勵企業(yè)加大環(huán)保投入，提升環(huán)保技術水平。

在綠色金融方面，政府推動金融機構加大對環(huán)保產業(yè)的信貸支持。例如，設立綠色發(fā)展基金，引導社會資本參與環(huán)保項目建設。通過這些措施，環(huán)保企業(yè)能夠獲得更多的資金支持，推動環(huán)保項目的實施。同時，綠色金融的發(fā)展也為環(huán)保產業(yè)的市場化運作提供了有力保障。

（三）技術創(chuàng)新與標準制定政策

政府鼓勵環(huán)保企業(yè)開展技術創(chuàng)新，支持研發(fā)高效節(jié)能技術、污染治理技術、資源循環(huán)利用技術等。對取得重大技術突破的企業(yè)給予獎勵，推動環(huán)保技術的產業(yè)化應用。這些政策不僅提升了環(huán)保產業(yè)的技術水平，還推動了環(huán)保產業(yè)的高質量發(fā)展。

同時，政府加強環(huán)保標準的制定和修訂，提高污染物排放標準，推動環(huán)保產業(yè)向更高水平發(fā)展。嚴格的標準促使企業(yè)不斷升級環(huán)保技術和設備，提升環(huán)保產業(yè)的整體發(fā)展質量。例如，國家出臺了一系列嚴格的排放標準，要求企業(yè)必須達到相應的環(huán)保要求。這些標準不僅推動了環(huán)保技術的進步，還促進了環(huán)保產業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。

二、“十四五”環(huán)保產業(yè)取得的成就

（一）污染治理成效顯著

1. 大氣污染治理方面

全國多地空氣質量明顯改善。例如，廣東省通過實施機動車尾氣治理、工業(yè)廢氣減排、揚塵管控等一系列措施，空氣質量優(yōu)良天數比例持續(xù)提升。江蘇省通過優(yōu)化交通結構，推廣新能源汽車，減少了機動車尾氣排放，同時加強工業(yè)廢氣治理，推動了工業(yè)企業(yè)的綠色轉型。這些措施的實施，使得廣東省和江蘇省的空氣質量得到了顯著改善，藍天白云的日子越來越多。

2. 水污染治理方面

多地水環(huán)境質量持續(xù)好轉。廣東省全面消除黑臭水體，污水處理率達到 95%以上，日污水處理能力大幅提升。河北省通過建設污水處理廠和再生水利用設施，實現了水資源的高效利用。同時，通過加強水污染治理，改善了河流、湖泊等水體的生態(tài)環(huán)境，提升了城市的生態(tài)品質。

3. 土壤污染治理方面

受污染耕地和建設用地安全利用率不斷提高。河北省受污染耕地全部實行分類管理，污染地塊環(huán)境風險得到有效管控。四川省通過實施土壤污染治理工程，有效改善了土壤環(huán)境質量，保障了農產品質量和人居環(huán)境安全。

（二）綠色發(fā)展水平提升

1. 能源結構調整方面

多地加快能源結構轉型。廣東省煤炭消費總量大幅下降，優(yōu)質能源比例提升到 98.5%以上，基本解決了燃煤污染問題。河北省煤炭消費占比由 82%下降到 74.4%，非化石能源消費占能源消費比重提升至 7%。通過這些措施，多地減少了污染物排放，推動了能源的可持續(xù)發(fā)展。

2. 產業(yè)結構優(yōu)化方面

各地積極發(fā)展綠色產業(yè)。廣東省大力發(fā)展高端制造業(yè)和現代服務業(yè)，第三產業(yè)占比穩(wěn)定在 70%以上，退出一批高耗能、高污染企業(yè)。四川省通過發(fā)展生態(tài)農業(yè)和生態(tài)旅游，推動了綠色經濟的發(fā)展。這些措施不僅推動了產業(yè)結構的優(yōu)化升級，還提升了經濟發(fā)展的質量。

（三）環(huán)保產業(yè)規(guī)模擴大

1.環(huán)保產業(yè)發(fā)展多元化

在“十四五”期間，環(huán)保產業(yè)的多元化發(fā)展態(tài)勢明顯。除了傳統(tǒng)的污染治理領域，如大氣、水、土壤污染治理，環(huán)保產業(yè)還向生態(tài)修復、資源循環(huán)利用、環(huán)境監(jiān)測與咨詢服務等新興領域拓展。例如，山東省在生態(tài)修復領域取得了顯著成效，通過實施一系列生態(tài)修復工程，有效改善了當地的生態(tài)環(huán)境質量。同時，山東省還大力發(fā)展資源循環(huán)利用產業(yè)，推動了固體廢棄物的無害化處理和資源化利用，提升了資源利用效率。

2. 環(huán)保產業(yè)集聚效應顯現

環(huán)保產業(yè)集聚效應在“十四五”期間逐漸顯現。多個省市通過建設環(huán)保產業(yè)園區(qū)，吸引了大量環(huán)保企業(yè)入駐，形成了產業(yè)集群。例如，江蘇省的環(huán)保產業(yè)園區(qū)吸引了眾多國內外知名的環(huán)保企業(yè)，形成了涵蓋技術研發(fā)、設備制造、工程服務、運營管理等全產業(yè)鏈的產業(yè)集群。這些園區(qū)通過提供政策支持、資金扶持、技術研發(fā)平臺等服務，促進了環(huán)保企業(yè)的協(xié)同發(fā)展，提升了產業(yè)的整體競爭力。同時，環(huán)保產業(yè)集聚也促進了技術創(chuàng)新和人才交流，推動了環(huán)保產業(yè)的高質量發(fā)展。

（四）技術創(chuàng)新能力增強

1. 環(huán)保技術不斷突破

環(huán)保技術不斷突破。廣東省在大氣污染治理方面，研發(fā)并應用了先進的機動車尾氣凈化技術和工業(yè)廢氣處理技術，有效降低了污染物排放。浙江省在水污染治理方面，開發(fā)了高效的污水處理工藝和生態(tài)修復技術，提升了水環(huán)境質量。同時，各地環(huán)保企業(yè)也加大了對資源循環(huán)利用技術的研發(fā)投入，推動了固體廢棄物的無害化處理和資源化利用。

2. 環(huán)保產業(yè)的數字化轉型加速

環(huán)保產業(yè)的數字化轉型加速。通過大數據、物聯(lián)網、人工智能等技術，環(huán)保企業(yè)實現了對污染源的實時監(jiān)測、精準治理和高效管理。例如，一些地區(qū)利用衛(wèi)星遙感和無人機技術對大氣污染、水污染和生態(tài)破壞進行動態(tài)監(jiān)測，提高了環(huán)境監(jiān)管的效率和精準度。這些技術的應用不僅提升了環(huán)保產業(yè)的管理水平，還推動了環(huán)保產業(yè)的智能化發(fā)展。

（五）生態(tài)修復成果顯著

1. 生態(tài)系統(tǒng)保護和修復

多地取得了顯著成效。廣東省通過實施生態(tài)修復工程，新增造林綠化面積超過 50 萬畝，森林覆蓋率達到 18.5%，城市綠化覆蓋率達到 40%。四川省通過實施生態(tài)保護工程，有效改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，提升了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和服務功能。這些措施不僅提升了生態(tài)系統(tǒng)的質量和功能，還改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

2. 濕地保護與修復

在“十四五”期間，全國濕地保護與修復工作也取得了顯著進展。例如，江西省通過實施鄱陽湖生態(tài)修復工程，有效保護了濕地生態(tài)系統(tǒng)，提升了區(qū)域生態(tài)功能。鄱陽湖是中國最大的淡水湖，其濕地生態(tài)系統(tǒng)對維持區(qū)域生態(tài)平衡具有重要意義。通過退耕還濕、生態(tài)補水等措施，鄱陽湖濕地面積顯著增加，濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性和多樣性得到了有效保護。據相關數據顯示，截至2025年，全國濕地保護率達到55%以上，濕地生態(tài)系統(tǒng)功能顯著提升。這表明我國在濕地保護與修復方面取得了顯著成效，濕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能得到了有效恢復和提升。

3. 草原保護與修復

草原生態(tài)系統(tǒng)是我國重要的生態(tài)屏障，其保護與修復工作在“十四五”期間也取得了顯著成效。例如，內蒙古自治區(qū)通過實施草原生態(tài)保護修復工程，有效改善了草原生態(tài)環(huán)境，提升了草原生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和服務功能。通過退牧還草、草原禁牧等措施，草原植被覆蓋度顯著提高，草原生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能得到了有效恢復。據相關數據顯示，到2025年，全國草原綜合植被蓋度達到57%左右。這表明我國在草原保護與修復方面取得了顯著成效，草原生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能得到了有效提升。

4. 山地生態(tài)系統(tǒng)保護與修復

山地生態(tài)系統(tǒng)是我國重要的生態(tài)資源，其保護與修復工作在“十四五”期間也取得了顯著成效。例如，寧夏回族自治區(qū)通過實施賀蘭山生態(tài)修復工程，有效改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，提升了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和服務功能。賀蘭山是我國重要的生態(tài)屏障，其生態(tài)系統(tǒng)對維持區(qū)域生態(tài)平衡具有重要意義。通過生態(tài)修復工程，賀蘭山的植被覆蓋度顯著提高，生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能得到了有效恢復。據相關數據顯示，截至2025年，全國森林覆蓋率達到24.1%，森林生態(tài)系統(tǒng)功能顯著提升。這表明我國在山地生態(tài)系統(tǒng)保護與修復方面取得了顯著成效，森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能得到了有效恢復和提升。

三、存在的問題與挑戰(zhàn)

（一）區(qū)域發(fā)展不平衡

盡管“十四五”期間我國環(huán)保產業(yè)取得了顯著成就，但區(qū)域發(fā)展不平衡的問題依然突出。東部地區(qū)和經濟發(fā)達地區(qū)的環(huán)保產業(yè)發(fā)展迅速，技術創(chuàng)新能力較強，環(huán)保基礎設施較為完善，市場機制較為成熟。例如，廣東、江蘇、浙江等省份在環(huán)保技術研發(fā)、污染治理、生態(tài)修復等方面取得了顯著進展，環(huán)保產業(yè)收入持續(xù)增長，產業(yè)集中度逐步提高。

然而，中西部地區(qū)和經濟欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)保產業(yè)發(fā)展相對滯后。這些地區(qū)在資金、技術、人才等方面存在明顯不足，環(huán)保基礎設施建設相對薄弱，污染治理能力有限。例如，一些中西部省份的污水處理廠、垃圾處理設施覆蓋率較低，部分地區(qū)的土壤污染治理仍處于起步階段。這種區(qū)域發(fā)展不平衡不僅影響了全國環(huán)保目標的實現，也制約了環(huán)保產業(yè)的整體發(fā)展水平。

（二）技術創(chuàng)新瓶頸

技術創(chuàng)新是環(huán)保產業(yè)發(fā)展的核心動力，但當前我國環(huán)保產業(yè)的技術創(chuàng)新仍面臨一些瓶頸。首先，部分核心技術依賴進口，自主創(chuàng)新能力不足。例如，在大氣污染治理領域，一些高效的尾氣凈化技術和工業(yè)廢氣處理設備仍需依賴進口，這不僅增加了企業(yè)的運營成本，也限制了我國環(huán)保產業(yè)的國際競爭力。

其次，環(huán)保技術研發(fā)與市場需求的結合不夠緊密。部分科研成果停留在實驗室階段，難以轉化為實際生產力。例如，一些高校和科研機構研發(fā)的環(huán)保技術在實際應用中面臨成本高、效率低等問題，導致技術成果難以推廣。此外，環(huán)保產業(yè)的技術創(chuàng)新還面臨資金投入不足、人才短缺等問題，這些問題在一定程度上制約了環(huán)保產業(yè)的高質量發(fā)展。

（三）市場機制不完善

環(huán)保產業(yè)的市場機制仍需進一步完善。環(huán)境權益交易市場的發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。例如，碳排放權交易市場雖然已經初步建立，但交易規(guī)則仍不完善，市場流動性不足，交易價格波動較大。這些問題影響了企業(yè)的參與積極性，也制約了市場機制在環(huán)保領域的有效運行。

此外，環(huán)保產業(yè)的市場化運作還存在一些體制機制障礙。例如，環(huán)保項目的投資回報機制不完善，社會資本參與環(huán)保項目的積極性不高。部分環(huán)保項目存在前期投資大、回報周期長、收益不穩(wěn)定等問題，導致社會資本望而卻步。同時，環(huán)保產業(yè)的市場監(jiān)管機制尚不健全，一些環(huán)保企業(yè)存在違規(guī)操作、偷排漏排等行為，影響了市場的公平競爭環(huán)境。

（四）公眾意識有待提高

盡管公眾環(huán)保意識有所提高，但總體水平仍需進一步提升。部分公眾對環(huán)保問題的認識仍停留在表面，缺乏實際行動。例如，一些城市雖然開展了垃圾分類宣傳，但居民的參與度和分類準確率仍較低。同時，公眾參與環(huán)保的渠道和機制仍需進一步完善。目前，公眾參與環(huán)保決策的渠道有限，參與環(huán)保項目的監(jiān)督機制不夠健全，公眾的監(jiān)督作用未能充分發(fā)揮。

此外，公眾對環(huán)保產業(yè)的認知度和信任度也有待提高。一些環(huán)保項目在實施過程中，由于缺乏有效的溝通機制，引發(fā)了公眾的誤解和抵觸情緒。例如，一些垃圾焚燒項目在選址過程中，因公眾的“鄰避效應”而難以順利推進。這些問題不僅影響了環(huán)保項目的實施效果，也制約了環(huán)保產業(yè)的社會支持基礎。

四、展望“十五五”環(huán)保產業(yè)發(fā)展

（一）政策持續(xù)引領

在“十五五”期間，政策的持續(xù)引領作用至關重要。政府應進一步完善環(huán)保產業(yè)政策體系，制定更加嚴格的環(huán)境標準和更加有力的產業(yè)支持政策，推動環(huán)保產業(yè)高質量發(fā)展。例如，可以進一步細化和落實碳達峰、碳中和目標下的政策措施，加大對低碳、零碳技術的研發(fā)和應用支持，推動能源結構的深度轉型。同時，應加強政策的穩(wěn)定性和連貫性，避免政策的頻繁變動給企業(yè)帶來不確定性，為環(huán)保企業(yè)提供穩(wěn)定的政策預期，鼓勵企業(yè)進行長期的環(huán)保技術研發(fā)和市場布局。

此外，政策引領還應體現在對環(huán)保產業(yè)新興領域的引導和支持上。隨著科技的不斷進步和市場需求的變化，環(huán)保產業(yè)也在不斷拓展新的領域，如生態(tài)修復、環(huán)境監(jiān)測大數據應用、綠色金融創(chuàng)新等。政府應通過政策引導，促進這些新興領域的發(fā)展，推動環(huán)保產業(yè)向多元化、高端化方向邁進。

（二）技術創(chuàng)新驅動

技術創(chuàng)新是環(huán)保產業(yè)發(fā)展的核心動力。在“十五五”期間，應加大對環(huán)保技術研發(fā)的投入，鼓勵企業(yè)開展自主創(chuàng)新。政府可以通過設立專項科研基金、提供稅收優(yōu)惠等方式，支持企業(yè)、智庫、高校和科研機構開展環(huán)保技術研發(fā)。重點突破一批關鍵核心技術，如高效節(jié)能技術、污染治理技術、資源循環(huán)利用技術等，這些技術的突破將為環(huán)保產業(yè)的發(fā)展提供有力的技術支撐。

同時，加強產學研合作是推動技術創(chuàng)新的重要途徑。通過建立產學研合作平臺，促進高校和科研機構的科研成果與企業(yè)的市場需求相結合，加速科技成果轉化和產業(yè)化應用。例如，可以建立環(huán)保產業(yè)創(chuàng)新聯(lián)合體，構建“環(huán)保界”數字平臺，定期組織產學研對接活動，推動環(huán)保技術的創(chuàng)新和應用。此外，還應注重培養(yǎng)和引進環(huán)保技術人才，為技術創(chuàng)新提供人才保障。

（三）市場機制完善

進一步完善環(huán)保產業(yè)的市場機制是實現環(huán)保產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵。在“十五五”期間，應健全環(huán)境權益交易市場，優(yōu)化交易規(guī)則，提高市場流動性。例如，完善碳排放權交易市場，擴大交易范圍，增加交易品種，提高市場的活躍度和有效性。同時，應加強環(huán)境權益交易市場的監(jiān)管，確保交易的公平、公正、公開。

此外，加強環(huán)保產業(yè)的市場化運作也是完善市場機制的重要內容。政府應進一步完善相關體制機制，降低環(huán)保產業(yè)的市場準入門檻，吸引更多的社會資本參與環(huán)保項目建設。例如，通過特許經營、PPP模式等方式，引導社會資本參與污水處理、垃圾處理、生態(tài)修復等環(huán)保項目。同時，應加強對環(huán)保市場的監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，打擊不正當競爭行為，營造良好的市場環(huán)境。

（四）區(qū)域協(xié)調發(fā)展

加強區(qū)域協(xié)同治理，推動環(huán)保產業(yè)的區(qū)域協(xié)調發(fā)展是實現全國環(huán)保目標的重要保障。在“十五五”期間，應通過建立跨區(qū)域、跨流域的污染聯(lián)防聯(lián)控機制，實現資源共享、優(yōu)勢互補。例如，加強京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，建立統(tǒng)一的監(jiān)測、預警和應急響應機制，共同應對區(qū)域大氣污染問題。同時，推進長江經濟帶、黃河流域等重點流域的水污染聯(lián)防聯(lián)控，加強流域內上下游、左右岸的協(xié)同治理。

此外，加大對中西部地區(qū)和經濟欠發(fā)達地區(qū)的支持力度也是實現區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關鍵。政府應通過財政轉移支付、項目傾斜等方式，支持中西部地區(qū)和經濟欠發(fā)達地區(qū)加強環(huán)保基礎設施建設，提升環(huán)保產業(yè)發(fā)展水平。同時，鼓勵東部地區(qū)與中西部地區(qū)開展環(huán)保產業(yè)合作，促進環(huán)保技術和管理經驗的交流與共享，推動區(qū)域環(huán)保產業(yè)的均衡發(fā)展。

（五）公眾參與深化

深化公眾參與機制，提高公眾環(huán)保意識是推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展的重要社會基礎。在“十五五”期間，應通過宣傳教育和公眾參與平臺的建設，引導公眾積極參與環(huán)保行動。例如，利用新媒體、社區(qū)宣傳等多種渠道，廣泛開展環(huán)保知識普及活動，提高公眾對環(huán)保問題的認識和理解。同時，建立公眾參與環(huán)保決策的機制，鼓勵公眾參與環(huán)保項目的監(jiān)督和管理，增強公眾對環(huán)保工作的參與感和責任感。

此外，完善公眾監(jiān)督機制也是深化公眾參與的重要內容。政府應建立健全公眾舉報、投訴處理機制，鼓勵公眾對環(huán)境違法行為進行監(jiān)督和舉報。對于公眾反映的問題，應及時調查處理，并向社會公開處理結果，充分發(fā)揮公眾在環(huán)保治理中的監(jiān)督作用。通過深化公眾參與，形成全社會共同參與環(huán)保的良好氛圍，為環(huán)保產業(yè)的發(fā)展提供強大的社會支持。