“2023年全球平均城鎮(zhèn)化率為57.3%，發(fā)達國家普遍超過80%，如美國83%、日本92%。我國的名義城鎮(zhèn)化率為67%，看起來高于世界平均水平，而實際城鎮(zhèn)化率只有48.8%，低于世界平均水平?！?/p>

日前，原國家房改課題組組長、原中房集團董事長孟曉蘇在接受鳳凰網(wǎng)《問渠人物》采訪時表示，唯有打破戶籍與土地的雙重制度枷鎖，才能將幾億農(nóng)民從貧困的歷史循環(huán)中解放出來，讓他們能同城鎮(zhèn)居民一起，分享改革開放的成果，走向共同富裕的未來，并為中國經(jīng)濟注入持續(xù)發(fā)展的動力。

以下為部分采訪實錄：

問渠人物：過去常說，“要富裕農(nóng)民就必須減少農(nóng)民，要發(fā)展農(nóng)村就必須繁榮城市”。在城鎮(zhèn)化率發(fā)展到當(dāng)下水平時，是否依然適用？

孟曉蘇：這句話是八十年代農(nóng)村工作部門的共識。中國農(nóng)民要過上富裕的生活，發(fā)展城市化或稱為“城鎮(zhèn)化”就是不得不走的道路。這在當(dāng)下仍然如此，主要有幾個方面的原因，其中最重要的是我國人均耕地匱乏，這也是農(nóng)民貧困的結(jié)構(gòu)性根源。

我國存在著全球?qū)Ρ认碌娜司匚C。中國耕地總面積約1.33 億公頃，即20億畝，占全球耕地的9.4%，但人均耕地僅為0.12公頃，即1.43畝，不足世界平均水平的40%，在世界126個國家中排名末尾。加拿大、美國人均耕地分別為中國的18倍和5倍以上，連印度亦為我國人均耕地的1.2倍。這是中國實際存在的國情。

目前我國有限土地的承載力已達到極限。在我國每公頃耕地需養(yǎng)活12人，遠(yuǎn)超全球均值約4人/公頃，土地生產(chǎn)力已逼近生態(tài)紅線。這就造成土地質(zhì)量劣化加劇。我國35%的耕地為低產(chǎn)田，是鹽堿化、水土流失的劣質(zhì)土壤。為增加單位產(chǎn)量大量使用化肥、農(nóng)藥，加重了對地力的掠奪與破壞。

1978年我國總?cè)丝跒?10億人，城鎮(zhèn)化率只有17.9%，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口多達8.2億人。農(nóng)業(yè)人口眾多是多年不發(fā)展城鎮(zhèn)化、畏懼發(fā)展城鎮(zhèn)化所造成的后果。如今雖然情況發(fā)生了很大變化，但是人口總量增長了，農(nóng)村戶籍人口仍占總?cè)丝诘?1.2%，即7.2億農(nóng)村人口。2023年全球平均城鎮(zhèn)化率為 57.3%，發(fā)達國家普遍超過80%，如美國83%、日本92%。我國的名義城鎮(zhèn)化率為67%，看起來高于世界平均水平，而實際城鎮(zhèn)化率只有48.8%，低于世界平均水平。

問渠人物：戶籍制度在城鎮(zhèn)化進程中起到哪些作用？

孟曉蘇：建國初期，我國為應(yīng)對戰(zhàn)亂的國際環(huán)境，不得不實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并推出配套的經(jīng)濟政策和社會政策。1953年起國家實施“以農(nóng)補工”，通過廉價收購農(nóng)作物與高價出售農(nóng)用物資，營造出農(nóng)村補貼城市、農(nóng)業(yè)補貼工業(yè)的“剪刀差”。

1957年工業(yè)生產(chǎn)需要，農(nóng)民進城人口達到2000萬人，對城市供應(yīng)體系形成沖擊，讓當(dāng)時的城市管理者不能承受。1958年我國出臺的《戶口登記條例》，就是為維護當(dāng)時的城市供應(yīng)體系，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口遷進城鎮(zhèn)而發(fā)布的。1960年起，又將部分城市居民“下放”到農(nóng)村，以化解城市供應(yīng)體系遇到的難關(guān)。

此次從“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”演變?yōu)椤俺青l(xiāng)二元制度”：戶籍制度是一種人們與生俱來就被綁定身份的制度，分為農(nóng)業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶，用它綁定糧票、住房、教育等有限資源的供應(yīng)。城市居民可以享受政府提供的基本生活保障，占到財政支出30%以上。而廣大農(nóng)民群眾卻被排除在基本保障之外，理由就是他們有耕地和房屋，國家不必保障他們的生活。

這種制度在國家初創(chuàng)時期有短期的合理性，并取得了一定成果。1958—1978年，農(nóng)業(yè)部門為工業(yè)部門提供的積累占比達到GDP的20%，農(nóng)民群眾用辛苦付出支持我國建成獨立的工業(yè)體系。

這種制度能加強政府的管理功能。在物資普遍匱乏年代，通過制度把農(nóng)業(yè)人口固定在農(nóng)村，能維持城市的基本穩(wěn)定。

問渠人物：延續(xù)至今的戶籍制度，如何平衡“限制”與“發(fā)展”的關(guān)系？

孟曉蘇：2024年戶籍城鎮(zhèn)化率48.8%，與常住城鎮(zhèn)化率67%相差18個百分點，2.97億農(nóng)民工和農(nóng)村留守兒童無法市民化。農(nóng)民工的工資收入僅為城鎮(zhèn)職工的60%。

城鄉(xiāng)分割的教育制度讓國家長期發(fā)展受阻。來自農(nóng)村的勞動者平均受教育年限平均為9.8年，低于城鎮(zhèn)職工的平均11.3年，難以支撐技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。目前城鎮(zhèn)教育資源比較豐富，但是卻用考試制度限制住農(nóng)民工子女，讓他們無法在城鎮(zhèn)接受教育。

可以說，戶籍制度的社會代價，已經(jīng)從“不得已”成為了“發(fā)展枷鎖”。

內(nèi)需不足的結(jié)構(gòu)性矛盾，對消費需求產(chǎn)生抑制效應(yīng)。未落戶的農(nóng)民工邊際消費傾向僅0.38，遠(yuǎn)低于市民的0.65。若戶籍人口差距縮小能10個百分點，可釋放消費需求約2萬億元。還造成政府財政資 源配置低效化。按戶籍人口配置公共服務(wù)，導(dǎo)致人口流入地（如東莞）的醫(yī)療、教育資源緊張短缺，而流出地的設(shè)施空置率超過40%。

另外，農(nóng)村建設(shè)用地浪費與城市用地緊缺并存。農(nóng)村常住人口減少了40%，但宅基地面積反而增加了10%。嚴(yán)控宅基地向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓的制度，正在加劇土地資源浪費與違背農(nóng)民意愿狀況的發(fā)展，造成多達3.29億畝農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地處于半閑置狀態(tài)，而目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積是1.55億畝，農(nóng)村建設(shè)用地是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2.12倍。隨著城鎮(zhèn)化進程與“半城鎮(zhèn)化”逐步坐實，會有越來越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市居住。

問渠人物：在您看來，目前戶籍束縛與土地困局應(yīng)該如何突圍？國際上有哪些可借鑒的案例？

孟曉蘇：應(yīng)該吸取拉美國家的教訓(xùn)，避免“中等城鎮(zhèn)化陷阱”。比如巴西的城鎮(zhèn)化率達到86%，但缺乏住房保障使貧民窟人口占到1/4。公共服務(wù)缺位導(dǎo)致社會問題叢生。要學(xué)習(xí)德國榜樣。德國通過《空間規(guī)劃法》推行保障房等公共服務(wù)均等，即使在小鎮(zhèn)也配備完善學(xué)校與醫(yī)院，讓農(nóng)民進城無后顧之憂。

土地規(guī)?；?jīng)營才能釋放剩余。以我國的情況，只有當(dāng)農(nóng)業(yè)人口更多轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生活工作，促進土地向種田大戶或農(nóng)場集中，讓耕農(nóng)戶均耕地擴至50畝以上，務(wù)農(nóng)的收入水平才可接近城鎮(zhèn)就業(yè)的收入水平。

中國戶籍制度誕生于經(jīng)濟匱乏下的工業(yè)化原始積累困境，其短期合理性不能掩蓋制度性弊端:它固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民陷入“耕地內(nèi)卷—低效生產(chǎn)—貧困循環(huán)”的陷阱，并阻礙勞動力優(yōu)化配置與消費升級。這種在計劃經(jīng)濟下產(chǎn)生的特殊制度，是在舊中國都沒有過的，在其它前社會主義國家中也是另類。

厲以寧教授曾經(jīng)舉電視劇《闖關(guān)東》為例，他說山東農(nóng)民闖關(guān)東到了東北，可以在城里建房、買房、開店，生下孩子就是城里的人口；他們愿意種地、愿意住在農(nóng)村也可以。在城里居住的可以搬到農(nóng)村，在農(nóng)村居住的也可以搬到城市。“可見那時有二元結(jié)構(gòu)存在，卻沒有二元結(jié)構(gòu)制度”。厲以寧指出：“建國后戶籍制度被一分為二變成城市戶口和農(nóng)村戶口，導(dǎo)致生產(chǎn)要素的割裂，城鄉(xiāng)之間的流動受到極大限制。這個難題不取消，我們就與市場經(jīng)濟有不小距離”。

唯有打破戶籍與土地的雙重制度枷鎖，才能將幾億農(nóng)民從貧困的歷史循環(huán)中解放出來，讓他們能同城鎮(zhèn)居民一起，分享改革開放的成果，走向共同富裕的未來，并為中國經(jīng)濟注入持續(xù)發(fā)展的動力。