案 情

某市財(cái)政局2024年4月收到該市城北區(qū)某鎮(zhèn)紅星村的律師函，要求該局支付20萬(wàn)元的土地租金。財(cái)政局核查后發(fā)現(xiàn)，紅星村主張的租金與市自然資源局移交的物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓有關(guān)。事情的起因是，紅星村附近的城市快速路在2023年9月通車后，村委會(huì)未經(jīng)批準(zhǔn)違法占用農(nóng)用地建設(shè)物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓，并出租給某快遞公司作為轉(zhuǎn)運(yùn)倉(cāng)庫(kù)使用。2023年12月，市自然資源局收到舉報(bào)線索后，組織執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)紅星村違法占地行為進(jìn)行了查處。經(jīng)核查，物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓所占土地涉及曬場(chǎng)2100平方米、園地3500平方米、農(nóng)村道路1400平方米等用地，但符合當(dāng)?shù)貒?guó)土空間規(guī)劃。市自然資源局依據(jù)土地管理法第七十七條的規(guī)定，對(duì)紅星村村委會(huì)進(jìn)行了行政處罰。處罰內(nèi)容包括：沒(méi)收在非法占用土地上新建建筑物9800平方米，處以罰款20.60萬(wàn)元，責(zé)令退還非法占用的7000平方米土地。2024年1月，市自然資源局向市財(cái)政局發(fā)出《關(guān)于移交土地執(zhí)法檢查工作中沒(méi)收建筑物及構(gòu)筑物的函》，請(qǐng)市財(cái)政局依法接收市自然資源局沒(méi)收的建筑物及構(gòu)筑物，市財(cái)政局核驗(yàn)了處罰文書(shū)以及建筑物及構(gòu)筑物后，對(duì)物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓采取換鎖并貼封條的方式處理。2024年2月，市自然資源局向城北區(qū)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行了20.60萬(wàn)元的罰款。執(zhí)行完畢后，紅星村村委會(huì)向市自然資源局出具了《收到退還土地證明》。2024年3月，為盤活國(guó)有資產(chǎn)，市財(cái)政局委托市平臺(tái)公司對(duì)沒(méi)收取得的物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓等閑置不動(dòng)產(chǎn)組織公開(kāi)招租，快遞公司通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式，競(jìng)得此物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓的租賃權(quán)，在簽訂合同后支付了年租金45萬(wàn)元。紅星村了解到市財(cái)政局將物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓重新招租后，要求承租人快遞公司支付土地租金20萬(wàn)元?？爝f公司以出租方不是紅星村為由拒絕了該村的要求，紅星村就以律師函的方式要求市財(cái)政局支付土地租金。

分 歧

執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于違法占地的處罰，既有“責(zé)令退還違法占用的土地”與“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”并處，也有“責(zé)令退還違法占用的土地”與“沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”并處的情形。其中，矛盾和爭(zhēng)議最大的就是對(duì)集體土地上違法占地的情形并處“沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”與“責(zé)令退還違法占用的土地”兩項(xiàng)處罰引發(fā)的房屋歸屬分離的矛盾問(wèn)題。紅星村認(rèn)為，集體土地只能通過(guò)征收方式轉(zhuǎn)為國(guó)有，沒(méi)收集體土地沒(méi)有依據(jù)，該村違法建設(shè)行為經(jīng)市自然資源局處以責(zé)令退還違法占用的土地的處罰后，物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓涉及的土地應(yīng)歸屬該村集體所有，該村對(duì)該地塊享有使用權(quán)和所有權(quán)，對(duì)物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓的使用應(yīng)向該村繳納土地租金。

快遞公司認(rèn)為，該公司與紅星村簽訂的物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓租賃合同，在市自然資源局對(duì)違法占地進(jìn)行處罰時(shí)已解除。該公司依據(jù)與平臺(tái)公司簽訂的租賃合同取得了物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓的租賃權(quán)，按合同應(yīng)向平臺(tái)公司支付租金，合同沒(méi)有約定向紅星村繳納土地租金的義務(wù)，紅星村無(wú)權(quán)向該公司主張20萬(wàn)元的土地租金。

市財(cái)政局認(rèn)為，自然資源局向該局移交沒(méi)收的物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓，應(yīng)包括對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)。對(duì)于同一塊土地既處以退還的處罰又處以沒(méi)收的處罰相互矛盾，導(dǎo)致紅星村對(duì)此集體土地權(quán)利歸屬有異議問(wèn)題，建議該村向市自然資源局咨詢予以明確。市司法局認(rèn)為，對(duì)于違法占用集體農(nóng)用地行為既處沒(méi)收又處退還，將導(dǎo)致房地分離的問(wèn)題，不僅如此，由于紅星村既是違法占地主體同時(shí)也是涉案地塊的合法權(quán)利人，自然資源部門若機(jī)械適用法律責(zé)任條款，還將導(dǎo)致責(zé)令違法主體將違法占用的土地返還給違法主體自己的矛盾。市自然資源局認(rèn)為，按照有關(guān)執(zhí)法規(guī)定，對(duì)于違法占用集體農(nóng)用地行為，應(yīng)處“責(zé)令退還違法占用的土地”與“沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”。農(nóng)村集體出具的《收到退還土地證明》是結(jié)案的必備要件，此案也在上級(jí)下發(fā)的2023年衛(wèi)片圖斑范圍內(nèi)，為確保涉及衛(wèi)片圖斑的案件結(jié)案銷號(hào)，所以無(wú)論處以沒(méi)收處罰還是責(zé)令限期拆除處罰，都會(huì)將責(zé)令退還土地納入處罰決定書(shū)，所以就出現(xiàn)既退還土地又沒(méi)收建筑物的矛盾情況，對(duì)物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)應(yīng)屬于不確定狀態(tài)，紅星村主張租金的訴求不合理。

分 析

符合規(guī)劃的集體土地上的違建可適用沒(méi)收處罰自然資源部門對(duì)于非法占用土地的處罰，主要依據(jù)的是土地管理法第七十七條中“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款”的相關(guān)規(guī)定，規(guī)定中適用沒(méi)收處罰的條件是用地須符合土地利用總體規(guī)劃，也就是說(shuō)即便行為人違法建筑占用的土地屬于集體用地，但其符合土地利用總體規(guī)劃，自然資源部門可以作出沒(méi)收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的處罰決定，而不是責(zé)令限期拆除。沒(méi)收措施是對(duì)違法占地行為的一種法律制裁，旨在維護(hù)土地使用的合法性和規(guī)劃的有效性。此類處罰決定也將得到人民法院的支持，這在最高人民法院的（2020）最高法行申4372號(hào)行政裁定書(shū)的裁定意見(jiàn)中有著清晰表述。但實(shí)踐中需要特別注意的是，同時(shí)并處其他處罰時(shí)，需要避免出現(xiàn)邏輯性的矛盾。本案例中，紅星村未經(jīng)審批建設(shè)了物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓，因建設(shè)占地位于該市國(guó)土空間規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，符合法律規(guī)定的沒(méi)收處罰情形，市自然資源局作出沒(méi)收紅星村非法新建的建筑物和其他設(shè)施的處罰決定，符合相關(guān)的法律法規(guī)。但為達(dá)到圖斑結(jié)案銷號(hào)的效果，又同時(shí)并處責(zé)令退還土地的處罰，導(dǎo)致了執(zhí)行的矛盾。違法占地建筑的沒(méi)收處罰應(yīng)遵循“房地一體”原則對(duì)集體土地上違法建筑物采取沒(méi)收處置，在實(shí)踐中極易引發(fā)的是房地分離的爭(zhēng)議。由于行政處罰涉及集體土地權(quán)利轉(zhuǎn)移的路徑?jīng)]有明確規(guī)定，當(dāng)集體土地上建筑物被沒(méi)收后，若同時(shí)并處責(zé)令違法主體將土地退還集體，將導(dǎo)致沒(méi)收建筑物與其所占用的土地權(quán)屬分離，即建筑物為政府所有而土地為集體所有的房地分離問(wèn)題，與民法典第三百五十七條中“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”的相關(guān)規(guī)定不符，違背了“房地一體化處置”原則。其根源在于，自然資源執(zhí)法規(guī)則中要求退還土地的處罰材料作為結(jié)案的必備要件，使得自然資源部門在執(zhí)法實(shí)踐中，習(xí)慣性將“沒(méi)收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”與“責(zé)令退還土地”兩項(xiàng)處罰并處，但沒(méi)收的建筑物又不能脫離非法占用的土地而獨(dú)立存在，實(shí)際上退還非法占用的土地與沒(méi)收建筑物行政處罰無(wú)法實(shí)際執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致責(zé)令退還土地淪為“紙面執(zhí)法”。要消除此類問(wèn)題，首先要及時(shí)調(diào)整自然資源執(zhí)法結(jié)案規(guī)則，從根源上消除將兩項(xiàng)處罰硬性并處的機(jī)械執(zhí)法習(xí)慣；其次，基層自然資源執(zhí)法部門在作出具體行政處罰時(shí)，結(jié)合實(shí)際分析案件的內(nèi)部邏輯，既要避免責(zé)令違法主體將土地退還給違法主體自己的矛盾現(xiàn)象，又要避免房地分離處置而引發(fā)權(quán)利歸屬爭(zhēng)議。本案例中，市自然資源局對(duì)紅星村違法建設(shè)物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓處以沒(méi)收的處罰后，又責(zé)令將土地退還紅星村，在執(zhí)法處罰文件中以書(shū)面方式將物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓與集體土地使用權(quán)分離。紅星村雖然不能實(shí)際運(yùn)營(yíng)土地取得收益，卻以房地權(quán)利分離為由主張分享建筑物出租中對(duì)應(yīng)的土地收益。由此引發(fā)的糾紛，需要市自然資源局通過(guò)糾正處罰中的物權(quán)處置矛盾予以解決。應(yīng)完善手續(xù)確保被沒(méi)收建筑物可合理利用值得注意的是，責(zé)令限期拆除在非法占用土地上新建建筑物和其他設(shè)施的處罰，在行為人履行拆除義務(wù)并恢復(fù)土地原狀后，無(wú)論是對(duì)建筑物或是土地都沒(méi)有繼續(xù)完善相關(guān)手續(xù)的要求。然而，沒(méi)收建筑物的處罰則有所不同，它并不會(huì)因?yàn)榱P沒(méi)而使得建筑物自動(dòng)轉(zhuǎn)為合法，仍須補(bǔ)辦用地、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)手續(xù)使得被沒(méi)收建筑物合法化，特別是涉及集體土地的，還應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)。為使被沒(méi)收建筑物能夠?qū)崿F(xiàn)合理利用，資產(chǎn)管理部門應(yīng)會(huì)同自然資源管理部門針對(duì)實(shí)際情況補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，并組織對(duì)建筑物的實(shí)際情況進(jìn)行論證，經(jīng)論證質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、消防安全、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等方面均符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建筑物，可通過(guò)臨時(shí)使用、出租、調(diào)撥、拍賣等措施盤活，避免長(zhǎng)期閑置，造成國(guó)有資源浪費(fèi)。本案例中，市財(cái)政局通過(guò)招租的方式盤活被沒(méi)收的物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓無(wú)可厚非，需要理順的是市自然資源局對(duì)紅星村退還土地的處罰，雖然只是形式上的執(zhí)行，并未實(shí)現(xiàn)權(quán)利轉(zhuǎn)移，但已然讓紅星村誤認(rèn)為其享有物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)，從而引發(fā)了權(quán)屬糾紛。這需要市自然資源局通過(guò)對(duì)部分處罰決定進(jìn)行糾正的方式予以化解。綜上所述，自然資源管理部門應(yīng)準(zhǔn)確地掌握“責(zé)令退還非法占用的土地”“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”“沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”等處罰措施的內(nèi)涵及適用范圍，避免在違法案件處罰中出現(xiàn)機(jī)械執(zhí)法，導(dǎo)致行政處罰內(nèi)容無(wú)法實(shí)際執(zhí)行問(wèn)題。更須注意的是，在對(duì)涉及集體土地上違法建筑物處罰時(shí)，更要避免既向財(cái)政部門移交罰沒(méi)的地上建筑物又向村集體退還土地的矛盾情況。在執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)把握房地一體原則、合理利用原則、正當(dāng)程序原則等基本原則，結(jié)合實(shí)際情況分析并處的處罰是否存在內(nèi)在的矛盾，充分考慮作出具體行政處罰內(nèi)容的合理性，確保作出的處罰措施或并處的處罰措施均合理合法，樹(shù)立土地執(zhí)法的權(quán)威性。沒(méi)收處罰后應(yīng)及時(shí)完善用地、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)手續(xù)，涉及集體土地上的違法建筑，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持房地一體原則，在處置前對(duì)集體土地進(jìn)行收儲(chǔ)或者征收，若屬村集體土地上建造公共設(shè)施或者公益設(shè)施的，則可保留集體性質(zhì)，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或?qū)俚卮逦瘯?huì)管理。本案例中，市自然資源局沒(méi)有準(zhǔn)確地理解“責(zé)令退還土地”的內(nèi)涵是“責(zé)令違法主體將違法占用的土地返還給土地的合法所有者或者使用者”，而導(dǎo)致將違法占用土地退還違法主體的矛盾做法。最終，市自然資源局按照市司法局的建議撤銷了“責(zé)令退還土地”的處罰決定，并會(huì)同市財(cái)政局補(bǔ)辦了物流倉(cāng)庫(kù)及配套辦公樓的征收、用地、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)手續(xù)。

來(lái)源：土地觀察

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北京來(lái)碩律師事務(wù)所是經(jīng)北京市司法局批準(zhǔn)于2013年12月成立的合伙制事務(wù)所。自成立以來(lái)，來(lái)碩秉持客戶至上的理念，盡心竭力為客戶提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。針對(duì)征地拆遷業(yè)務(wù)，我們配備了專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)律師均具備豐富的經(jīng)驗(yàn)。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個(gè)具有社會(huì)影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評(píng)選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動(dòng)河北法治進(jìn)程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強(qiáng)拆導(dǎo)致的血案，此案在全國(guó)范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。來(lái)碩以“誠(chéng)謹(jǐn)、仁愛(ài)、專注、良知”為宗旨，現(xiàn)已成為在征地拆遷、行政訴訟領(lǐng)域享有盛譽(yù)的律師事務(wù)所之一。

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