26年4月7日，北海市行政審批局公開發(fā)布對G228公路工程環(huán)評文件的審批意見，我們得知規(guī)劃路線的西場段將占用勺嘴鷸高潮位棲息地的事件。

作為參與西場水鳥監(jiān)測的在地組織之一，我們有責(zé)任盡自己一份力量探明情況，并預(yù)防勺嘴鷸棲息地塊上潛在威脅的發(fā)生。于是在審批意見公示期內(nèi)，美境已經(jīng)與幾家行業(yè)伙伴共享了收集到的專家意見和鳥類監(jiān)測數(shù)據(jù)，并支持自然之友在4月14日向多個政府主管部門提交了意見書，請求“依法不予批復(fù)”。

4月30日，北海市行政審批局發(fā)布了對環(huán)評的批復(fù)公告，結(jié)果未采納該建議。

至此，G228公路距離按原路線規(guī)劃動工更近了一步。結(jié)果引發(fā)了許多朋友的擔(dān)憂，于是近期不斷有私信傳來，詢問美境對此事的看法。

在此，我們統(tǒng)一回復(fù)幾個常見提問，共享信息和觀點，希望有利于所有關(guān)于事件的探討與行動。

本文以美境的視角分析三個問題：

1. G228公路對勺嘴鷸有多大影響？

2. 公眾質(zhì)疑聲巨大，為什么環(huán)評審批還是通過了？

3. “原則上同意”后，什么問題值得繼續(xù)關(guān)注？

全文約4000字，閱讀需10分鐘

Q1 工程對勺嘴鷸有多大影響？

如圖所示，紅線是G228公路的規(guī)劃選線，綠線包圍的是我們通過長期調(diào)查確定的水鳥監(jiān)測區(qū)，也是勺嘴鷸穩(wěn)定活動區(qū)。該地塊位于北海市合浦縣的大風(fēng)江入�？冢徫鲌鲦�(zhèn)，因此也被直接稱為“西場”。

根據(jù)《G228 丹東至東興廣西濱海公路工程(大風(fēng)江至高德段)環(huán)境影響報告書》（后簡稱“環(huán)評報告”）的內(nèi)容，該公路在西場的路段貼邊海岸線，將主要占用沿岸的蝦塘開展建設(shè)，這些蝦塘不僅是設(shè)施農(nóng)用地，也是水鳥的重要棲息地。

2022-2026年美境在西場持續(xù)參與多方聯(lián)合的水鳥監(jiān)測，每年都會在這里看到勺嘴鷸和其他珍稀瀕危鳥類的身影。廣西紅樹林研究中心的鳥類專家在2021年的一次調(diào)查中甚至記錄到了14只勺嘴鷸[1]。2023年，國家林草局發(fā)布《陸生野生動物重要棲息地名錄(第一批)》，西場名列其中。

在日常水鳥監(jiān)測中，灘涂是最常記錄到勺嘴鷸活動的區(qū)域，沿岸的蝦塘、魚塘、鹽田、廢棄養(yǎng)殖塘等則被科學(xué)研究認(rèn)為是水鳥的“高潮位停歇地”[2-3]。海水漲潮的時段，水鳥通常轉(zhuǎn)移至此休憩、睡覺或覓食，理論上也是勺嘴鷸會利用的重要生境。不同類型的高潮位停歇地、灘涂及各個生物類群等共同構(gòu)成了完整的生態(tài)系統(tǒng)，支撐著勺嘴鷸等萬千水鳥在遷徙季和越冬季的生存。

西場的灘涂生境 | 拍攝:獨行遠(yuǎn)方

作為全球成鳥數(shù)量僅400余只[4]、正在極危線上掙扎的物種，勺嘴鷸在國內(nèi)的已知分布地十分有限。同時考慮生境內(nèi)部及周邊條件、物種關(guān)系等復(fù)雜因素，現(xiàn)有的每一個棲息地，都可能具有在該地理片區(qū)的唯一性�！董h(huán)評報告》中“另有防城港等多處適宜生境替代”“不會因局部生境面積減少而對其種群產(chǎn)生不利影響”等預(yù)判結(jié)論是缺乏充足依據(jù)的。

更何況，這是一條路基寬度約33m的雙向六車道公路，它帶來的影響的不僅是水鳥棲息地面積的減少，也包括生境連通性的減弱、施工和運營期的聲光污染增加等。

我們無法為大家精準(zhǔn)回答G228工程會對勺嘴鷸造成多大影響，基于多年的保護(hù)工作經(jīng)驗和專家咨詢意見，我們大致判斷：西場段工程路線與勺嘴鷸高潮位棲息地的高度重合，將會在后續(xù)施工過程和道路通行運營的漫長時間里，為勺嘴鷸在內(nèi)的水鳥引入巨大人為干擾，有很極大概率使勺嘴鷸在全國為數(shù)不多的棲息地進(jìn)一步喪失，且這樣的喪失是難以通過所謂“生態(tài)修復(fù)”彌補(bǔ)的。

因此，我們將持續(xù)關(guān)注G228工程。同時，探明一個工程項目在涉及勺嘴鷸棲息地、紅樹林生態(tài)紅線等多個生態(tài)敏感區(qū)的情況下如何一路通關(guān)落地，同樣具有意義。

西場監(jiān)測工作中的勺嘴鷸 | 拍攝:獨行遠(yuǎn)方

Q2 受理部門為何仍通過審批？

4月7日事件曝光以來，大量公眾向不同政府部門提交了意見反饋，請求“不通過環(huán)評審批”，并在自己的社交媒體上為勺嘴鷸棲息地的保護(hù)振臂疾呼。這些行動在當(dāng)下都至關(guān)重要，每一個曾經(jīng)為此發(fā)聲的個體都值得敬佩。

那么，如何理解G228公路項目的質(zhì)疑聲、反對聲如此巨大的情況下，地方審批局還是做出了對《環(huán)評報告》的批復(fù)決定？

我們分析認(rèn)為，“依法不予批復(fù)”這一意見難被采納的核心原因在于：

1.《環(huán)評報告》已按法律要求的程序征求了相關(guān)主管部門和公眾的意見，最終審批機(jī)關(guān)認(rèn)定“項目建設(shè)的不利生態(tài)環(huán)境影響可以得到一定減緩和控制”。

2.雖然西場地塊是陸生野生動物重要棲息地，《環(huán)評報告》及批復(fù)也承認(rèn)了項目會侵占勺嘴鷸棲息地等生態(tài)敏感區(qū)，依照《野生動物保護(hù)法》的第十三條規(guī)定，公路的選址選線“應(yīng)當(dāng)避讓”，但若能論證“確實無法避讓”，并提出了減輕不利影響的措施，依然可以建設(shè)。

《野生動物保護(hù)法》關(guān)于避讓的上述規(guī)定，使得“避讓野生動物重要棲息地”有了論證空間。因此，當(dāng)《環(huán)評報告》以“國家規(guī)劃鎖定的濱海唯一通道”“已建成大橋鎖定的起終點”“無法占用基本農(nóng)田”等解釋咬定目前的濱海線路是“唯一可行且最大程度減少環(huán)境影響”的方案時，便在形式和程序上完成了對“無法避讓野生動植物重要棲息地”的論證。

加上文稿中承諾采取生態(tài)影響減緩措生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償措施，G228項目到今天已經(jīng)收集了關(guān)鍵政府部門審批和許可文件，包括林業(yè)局關(guān)于公路涉及生態(tài)敏感區(qū)的意見函，北海市自然資源局關(guān)于公路涉及“三區(qū)三線”的用地合規(guī)性認(rèn)定等等。

值得注意的是，西場目前并未列入保護(hù)區(qū)、自然公園等自然保護(hù)地體系中，沒有常設(shè)的管理機(jī)構(gòu)，管理責(zé)任分散在各個部門間，林業(yè)部門雖在涉及各生態(tài)敏感區(qū)的意見函中提出“盡量優(yōu)化工程線路、優(yōu)先避讓”，但該意見函在法律審批程序中并不具備否決項目的效力。

那么，項目報批程序合規(guī)、審批機(jī)關(guān)依法行事，是否就等同于環(huán)評結(jié)論的實質(zhì)正當(dāng)？

這里首先不能忽視：“應(yīng)當(dāng)避讓”是原則，應(yīng)優(yōu)先適用，“確實無法避讓”的例外只有當(dāng)所有避讓方案經(jīng)論證都不成立后，才能被援引。然而報告中所謂“不可避讓”的論證恰恰缺乏現(xiàn)實依據(jù)與說服力。

一方面，《環(huán)評報告》比對了西場段的三個路線方案，指出其他兩個更靠近內(nèi)陸的方案會占用基本農(nóng)田、征拆量巨大，認(rèn)為濱海線是“唯一選擇”。實際上，另外兩條備選的內(nèi)陸線并未在公示文件中呈現(xiàn)詳細(xì)的走向圖，公眾甚至不清楚所謂“內(nèi)陸線”究竟向內(nèi)陸平移了多少距離、用地比例有何變化，也無法確認(rèn)現(xiàn)有方案或其他潛在調(diào)整方案的可能性。

另一方面，《環(huán)評報告》援引不具備法律強(qiáng)制力的上位規(guī)劃，將《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》中的“沿海布設(shè)”的景觀要求引用為論證“不可逾越”的剛性約束，以此為由拒絕向內(nèi)陸調(diào)整以避讓生態(tài)敏感區(qū)。但事實上，規(guī)劃本身并不具有超越《野生動物保護(hù)法》等法律法規(guī)的效力，且《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》亦明確要求“避讓生態(tài)保護(hù)區(qū)域、環(huán)境敏感區(qū)”，所謂“無法避讓”缺乏法律依據(jù)。

當(dāng)然，在文件之外，截停工程審批的阻力也可能來自于現(xiàn)實施工成本的考量。4月28日，美境與志愿者曾前往西場勘察情況，目前規(guī)劃線路均未發(fā)現(xiàn)有施工跡象，關(guān)于該道路工程在西場鎮(zhèn)是否已實際開展征地工作，則有待進(jìn)一步調(diào)查。

當(dāng)前，G228路段西場段擬建設(shè)場地現(xiàn)狀

Q3 “原則上同意”后，減緩措施真的能落地嗎？

4月30日，北海市行政審批局的發(fā)布的公示內(nèi)容仍然維持“原則上同意審批”。并未要求建設(shè)方和環(huán)評方重新選址選線，表明接受《環(huán)評報告》中的“路線選址不可替代，生態(tài)影響可控”的邏輯。關(guān)于現(xiàn)有路線方案的科學(xué)、合理性的討論仍然被忽視，建設(shè)項目避讓敏感區(qū)的首要義務(wù)只是“緩解”生態(tài)影響。

批復(fù)意見的核心是“有條件通過”：吸取了各家機(jī)構(gòu)與公眾的部分意見，提出了嚴(yán)格的生態(tài)影響減緩措施，包括施工期避開水鳥遷徙季、運營期光污染、噪聲與限速控制、建立施工期物理隔離、建立長期生態(tài)監(jiān)測與應(yīng)急機(jī)制等。這些措施看似規(guī)定得相當(dāng)具體，但能否真正落地，很大程度上取決于能否被有效監(jiān)督。這恰是現(xiàn)有批復(fù)回應(yīng)得最薄弱的環(huán)節(jié)。

那么，什么樣的監(jiān)督是有效的？首先，它需要讓更多人“看得見”。

目前，批復(fù)設(shè)計和遵循是監(jiān)督體系是封閉的“自我監(jiān)督”，提到的“專業(yè)生態(tài)監(jiān)理人員”由建設(shè)單位自行聘用和管理，客觀性和公信力難以保障，此外沒有明確到底誰來監(jiān)督、通過什么渠道監(jiān)督、監(jiān)督結(jié)果如何向公眾公開。

除監(jiān)督機(jī)制設(shè)計不完善外，不少項目在施工及營運期間的生態(tài)影響跟蹤監(jiān)測存在信息不透明的問題，關(guān)鍵的環(huán)境影響數(shù)據(jù)、監(jiān)測報告一般由建設(shè)單位掌握，根據(jù)已有路徑，往往需要以“政府信息公開”申請建設(shè)單位向主管部門備案的監(jiān)測結(jié)果。

當(dāng)每一份信息都需要單獨申請、等待答復(fù)，漫長等待過后又可能面對多重“不予公開”的理由，普通公眾要參與監(jiān)督，壁壘極高，那么其“生態(tài)影響減緩措施”的效果又能如何驗證呢？一旦違規(guī)和環(huán)境損害出現(xiàn)，依法糾正和懲罰的動力何在呢？

審批書中“嚴(yán)格落實生態(tài)保護(hù)措施”不是已經(jīng)塵埃落定的結(jié)論，我們?nèi)孕枰P(guān)注其中的每一個過程是如何闡述的、如何以公正的機(jī)制運行和落地的。

民間機(jī)構(gòu)的志愿者們在西場開展水鳥監(jiān)測

我們還能做什么？

以上是我們對私信問題的統(tǒng)一回復(fù)，更多看法歡迎留言探討，如有錯漏也歡迎大家指正、補(bǔ)充。

今天，我們需要面對一個現(xiàn)實：G228公路的《環(huán)評報告》已階段性獲批。但行動沒有結(jié)束。

公路離真正落地施工仍有距離，我們將后續(xù)工程審批與監(jiān)督節(jié)點整理如下圖，便于大家一同跟進(jìn)。

在此，我們希望與更多社會力量一起相互支持，在現(xiàn)階段繼續(xù)評估和探索幾個層面的行動空間：

1. 法律與程序?qū)用妫?/strong>提起公益訴訟的可能、未來審批環(huán)節(jié)中公眾參與聽證會的空間等。

2. 監(jiān)督機(jī)制層面：建立政府、科研機(jī)構(gòu)、民間公益組織等多方參與的監(jiān)督專班，推動更低門檻的公眾參與機(jī)制等，為林業(yè)、生態(tài)環(huán)境等部門的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)補(bǔ)充力量。

3. 保護(hù)機(jī)制層面：提升西場勺嘴鷸棲息地保護(hù)等級，建立更長效的保護(hù)機(jī)制，預(yù)防棲息地破壞風(fēng)險的再度發(fā)生。

這些方向能否走通，取決于相關(guān)政府部門的支持與回應(yīng)，也取決于社會關(guān)注的聲音。關(guān)切此事的朋友，請你們繼續(xù)保持對G228項目進(jìn)展節(jié)點的共同追蹤與監(jiān)督，在關(guān)鍵時期爭取一切話語空間中的“在場”機(jī)會，持續(xù)發(fā)出自己的聲音，一起幫助事件和“西場勺嘴鷸棲息地”被更多人知情。

即使有天道路終將修建，勺嘴鷸的存在也不應(yīng)被人遺忘，權(quán)力運行的痕跡不該被抹平，關(guān)于過程的討論和追問也不能被掩埋。

文字 / 美境自然

封面照片 / 寧浩洋

參考資料：

[1] 孫仁杰, 郭帥. 刷新廣西歷史記錄！北海一次性記錄到14只勺嘴鷸[N]. 北海日報, 2021-03-15.

[2] Cheng C, Ma Z, et al. A lack of suitable roosts increases the threat of intertidal foraging habitat loss to migratory shorebirds[J]. Journal of Applied Ecology, 2025.

[3] 方澤, 肖梓蔚, 楊洪燕, 郭佳, 等. 江蘇條子泥人工修復(fù)高潮位棲息地鸻鷸類動態(tài)及影響因素[J]. 南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版), 2026, 50(1): 65-73.

[4] Green R, Leung KKS, Clark NA, et al. New estimate of the trend in world population size of the Spoon-billed Sandpiper suggests continuing decline[J]. Wader Study, 2024, 131.

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