鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長 曹雷

一、引言

“十五五”時(shí)期（2026-2030年）是我國全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵攻堅(jiān)期，也是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分矛盾，夯實(shí)國家糧食安全根基、推動共同富裕取得更為明顯實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的戰(zhàn)略窗口期。縣域作為我國城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的基本實(shí)施單元，承載著統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民增收的核心職能，在全國農(nóng)業(yè)綜合改革布局中占據(jù)承上啟下的樞紐地位。

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型階段，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村經(jīng)營體系、城鄉(xiāng)要素流動模式已難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，承包地碎片化、宅基地閑置化、集體資產(chǎn)低效化、產(chǎn)業(yè)融合淺層化、要素保障薄弱化等深層次問題持續(xù)凸顯，農(nóng)業(yè)綜合改革進(jìn)入“系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、破局攻堅(jiān)”的新階段。開展十五五縣域農(nóng)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，既是落實(shí)中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的戰(zhàn)略部署，也是立足縣域?qū)嶋H、探索差異化改革路徑、破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展堵點(diǎn)難點(diǎn)的必然選擇，更是為全國層面深化農(nóng)綜改積累縣域經(jīng)驗(yàn)、提供實(shí)踐樣板的重要舉措。

本報(bào)告立足國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體布局，結(jié)合全國縣域農(nóng)綜改實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與“十五五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展趨勢，系統(tǒng)梳理農(nóng)綜改試點(diǎn)戰(zhàn)略定位、核心導(dǎo)向，構(gòu)建科學(xué)完善的頂層設(shè)計(jì)框架，明確試點(diǎn)目標(biāo)、改革重點(diǎn)、實(shí)施體系與推進(jìn)策略，為各地謀劃縣域農(nóng)綜改試點(diǎn)、推動改革落地見效提供理論支撐與實(shí)踐指引，確保試點(diǎn)工作始終沿著政策導(dǎo)向、貼合縣域?qū)嵡椤⒒菁皬V大農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)改革力度、發(fā)展速度與農(nóng)民滿意度的有機(jī)統(tǒng)一。

二、十五五縣域農(nóng)綜改試點(diǎn)戰(zhàn)略背景與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）國家戰(zhàn)略層面的政策導(dǎo)向

“十四五”以來，中央連續(xù)出臺《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《深化農(nóng)村改革實(shí)施方案》等一系列政策文件，明確提出穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系、推動城鄉(xiāng)要素平等交換雙向流動等重點(diǎn)改革任務(wù)。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，扎實(shí)推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”，為農(nóng)村改革指明了核心方向。

“十五五”時(shí)期，國家將更加注重農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，告別過去單項(xiàng)改革、局部試點(diǎn)的碎片化模式，轉(zhuǎn)向全領(lǐng)域、全要素、全鏈條的綜合改革，重點(diǎn)聚焦糧食安全保障、耕地保護(hù)與利用、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收機(jī)制完善、城鄉(xiāng)融合發(fā)展五大核心領(lǐng)域，推動改革舉措系統(tǒng)集成、政策紅利充分釋放。縣域作為改革政策落地的“最后一公里”，必須緊扣國家戰(zhàn)略導(dǎo)向，將農(nóng)綜改試點(diǎn)與農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)、糧食安全戰(zhàn)略、共同富裕目標(biāo)深度綁定，確保試點(diǎn)工作不偏航、不走樣。

（二）縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)痛點(diǎn)

1. 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)端：規(guī)?；⒓s化水平偏低

全國縣域耕地細(xì)碎化問題普遍存在，戶均耕地面積不足10畝，且地塊分散、連片度低，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)難度大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提升；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高，種養(yǎng)環(huán)節(jié)與加工、流通脫節(jié)，農(nóng)產(chǎn)品附加值低，抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱；部分縣域耕地“非糧化”“撂荒”現(xiàn)象未得到根本遏制，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后續(xù)管護(hù)機(jī)制不健全，糧食綜合生產(chǎn)能力存在短板。

1. 農(nóng)村資源端：閑置浪費(fèi)與低效利用并存

農(nóng)村宅基地“一戶多宅”、閑置空置問題突出，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，全國農(nóng)村閑置宅基地及閑置住宅占比超過30%，部分縣域空心村占比達(dá)40%以上，宅基地資源價(jià)值未能有效激活；農(nóng)村集體資產(chǎn)底數(shù)不清、運(yùn)營不善，超過40%的縣域行政村集體經(jīng)營性收入低于10萬元，“空殼村”“薄弱村”占比偏高，集體資產(chǎn)帶動農(nóng)民增收作用弱化。

1. 要素保障端：城鄉(xiāng)要素流動壁壘未打破

資金方面，農(nóng)村金融服務(wù)供給不足，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴問題突出，財(cái)政支農(nóng)資金分散、使用效率不高，社會資本進(jìn)入農(nóng)村領(lǐng)域意愿低、渠道窄；人才方面，農(nóng)村青壯年勞動力持續(xù)外流，本土農(nóng)業(yè)人才、經(jīng)營管理人才匱乏，鄉(xiāng)村人才引不進(jìn)、留不住、育不強(qiáng)；土地方面，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市機(jī)制不完善，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障不足，土地資源市場化配置效率低下。

1. 改革推進(jìn)端：系統(tǒng)協(xié)同性不足

以往縣域農(nóng)村改革多為單項(xiàng)推進(jìn)，土地改革、集體產(chǎn)權(quán)改革、產(chǎn)業(yè)改革、治理改革各自為戰(zhàn)，部門之間協(xié)同聯(lián)動不夠，改革舉措相互掣肘、政策效應(yīng)相互抵消，未能形成改革合力；部分試點(diǎn)改革浮于表面，重形式、輕實(shí)效，可復(fù)制、可推廣的成熟經(jīng)驗(yàn)較少，農(nóng)民參與改革、共享改革紅利的機(jī)制不健全。

（三）開展縣域農(nóng)綜改試點(diǎn)的核心意義

開展十五五縣域農(nóng)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，是破解縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展深層次矛盾的關(guān)鍵抓手，有利于整合各類改革資源、打通政策落實(shí)堵點(diǎn)，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村治理模式、農(nóng)民生活方式同步轉(zhuǎn)型升級；有利于探索符合縣域?qū)嶋H、適配不同發(fā)展類型的改革路徑，為全國不同地區(qū)深化農(nóng)綜改提供差異化樣板；有利于激活農(nóng)村沉睡資源、釋放改革內(nèi)生動力，持續(xù)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、經(jīng)營性收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興物質(zhì)基礎(chǔ)；有利于健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，推動土地、資本、人才、技術(shù)等要素雙向流動，構(gòu)建工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

三、十五五縣域農(nóng)綜改試點(diǎn)戰(zhàn)略定位與核心導(dǎo)向

（一）戰(zhàn)略定位

1. 國家糧食安全穩(wěn)固區(qū)

嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田紅線，以改革提升耕地利用效率、完善糧食生產(chǎn)保障機(jī)制，打造高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田集中連片、糧食生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)能穩(wěn)定化的縣域樣板，堅(jiān)決守住國家糧食安全底線，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

1. 農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)田

聚焦農(nóng)村土地、集體產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素保障、鄉(xiāng)村治理等重點(diǎn)領(lǐng)域，開展系統(tǒng)性、集成化改革試點(diǎn)，大膽探索創(chuàng)新、突破體制機(jī)制障礙，形成一批可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的改革經(jīng)驗(yàn)與制度成果。

1. 城鄉(xiāng)融合發(fā)展先行區(qū)

打破城鄉(xiāng)要素流動壁壘，構(gòu)建城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的政策體系，推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、設(shè)施互聯(lián)互通、服務(wù)均衡共享，打造縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展新模式。

1. 共同富裕實(shí)踐示范區(qū)

健全農(nóng)民增收長效機(jī)制、集體資產(chǎn)收益分配機(jī)制，完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)體系，讓農(nóng)民全方位參與改革、全過程共享收益，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、農(nóng)民收入持續(xù)增長，縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、收入差距，打造縣域共同富裕實(shí)踐樣本。

1. 鄉(xiāng)村全面振興引領(lǐng)區(qū)

以農(nóng)綜改為牽引，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織全面振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供縣域改革支撐。

（二）核心導(dǎo)向

1. 從單項(xiàng)突破向系統(tǒng)集成轉(zhuǎn)變

摒棄過去單一領(lǐng)域改革的碎片化思路，統(tǒng)籌承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地“三塊地”改革，聯(lián)動集體產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)融合、要素保障、鄉(xiāng)村治理改革，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)改革相互配套、政策舉措?yún)f(xié)同發(fā)力，形成改革疊加效應(yīng)。

1. 從資源驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變

擺脫依賴土地、勞動力等傳統(tǒng)資源投入的發(fā)展模式，強(qiáng)化科技改革、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新賦能，推動智慧農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量效益與核心競爭力。

1. 從產(chǎn)業(yè)單一向三產(chǎn)融合轉(zhuǎn)變

打破農(nóng)業(yè)單一種養(yǎng)格局，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、完善利益鏈，推動種養(yǎng)、加工、物流、文旅、電商等產(chǎn)業(yè)深度融合，培育鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)、新模式，構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。

1. 從單方盈利向聯(lián)農(nóng)共富轉(zhuǎn)變

始終堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，把保障農(nóng)民利益放在首位，健全“保底收益+按股分紅+勞務(wù)工資”等多元利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，杜絕改革與農(nóng)民脫節(jié)、利益向資本傾斜，確保農(nóng)民成為農(nóng)綜改的參與者、受益者。

1. 從試點(diǎn)探索向長效規(guī)范轉(zhuǎn)變

既要大膽開展改革試點(diǎn)，又要注重制度建設(shè)，及時(shí)將成熟的改革經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為長效制度機(jī)制，實(shí)現(xiàn)改革有抓手、推進(jìn)有規(guī)范、成效有保障，避免改革“一陣風(fēng)”，推動農(nóng)綜改持續(xù)走深走實(shí)。

四、十五五縣域農(nóng)綜改試點(diǎn)頂層設(shè)計(jì)總體框架

（一）總體目標(biāo)

到2030年，縣域農(nóng)業(yè)綜合改革取得決定性成效，農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)全面完成，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平顯著提升，形成系統(tǒng)完善、運(yùn)行高效、惠及農(nóng)民的農(nóng)村改革制度體系，具體實(shí)現(xiàn)五大目標(biāo)：

1. 糧食安全保障能力顯著增強(qiáng)：耕地連片規(guī)?；?jīng)營率達(dá)到85%以上，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田覆蓋率提升至75%，糧食畝產(chǎn)較“十四五”末提升15%，重要農(nóng)產(chǎn)品自給率穩(wěn)定在合理區(qū)間，耕地“非糧化”“撂荒”問題全面整治。
2. 農(nóng)村資源利用效率大幅提升：農(nóng)村閑置宅基地及閑置住宅盤活利用率達(dá)到45%以上，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面深化，集體資產(chǎn)折股量化全覆蓋，行政村年均經(jīng)營性收入突破35萬元，徹底消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村。
3. 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系更加完善：培育3-5個十億級優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率達(dá)到78%，農(nóng)村三產(chǎn)融合新業(yè)態(tài)成為產(chǎn)業(yè)增收主力，農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)值年均增長12%以上。
4. 農(nóng)民收入水平持續(xù)快速增長：農(nóng)民人均可支配收入年均增長10%以上，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小至2.2:1以內(nèi)，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入占比提升至15%以上，農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制健全完善。
5. 城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制基本成熟：城鄉(xiāng)要素雙向流動機(jī)制全面建立，農(nóng)村金融、人才、土地、科技保障體系完善，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平顯著提升，形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的縣域發(fā)展新格局。

（二）核心改革板塊

1. 農(nóng)村土地制度改革板塊

以穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”、承包地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為核心，全面開展耕地“小田變大田”整合改造，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)、糾紛調(diào)解、風(fēng)險(xiǎn)防控體系；健全宅基地資格權(quán)保障、使用權(quán)放活機(jī)制，探索閑置宅基地多元化盤活路徑；規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流程、收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與國有土地同權(quán)同價(jià)、同等入市。

1. 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革板塊

全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資“回頭看”，精準(zhǔn)界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，將集體經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)全部折股量化到戶；健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范集體資產(chǎn)運(yùn)營管理、收益分配、民主監(jiān)督流程；培育壯大黨支部領(lǐng)辦合作社、集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體等新型經(jīng)營主體，推動集體經(jīng)濟(jì)多元化、市場化發(fā)展。

1. 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展改革板塊

立足縣域資源稟賦，打造“一縣一業(yè)、一鎮(zhèn)一品”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建從種養(yǎng)基地、精深加工、冷鏈物流到品牌營銷的全產(chǎn)業(yè)鏈體系；推動農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)研學(xué)、電子商務(wù)、預(yù)制菜等產(chǎn)業(yè)深度融合，培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)；建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系、質(zhì)量溯源體系、品牌培育體系，提升農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力與附加值。

1. 城鄉(xiāng)要素市場化配置改革板塊

創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，推出土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)抵押貸款等特色金融產(chǎn)品，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系；實(shí)施鄉(xiāng)村人才引育工程，吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才、農(nóng)業(yè)科技人才、經(jīng)營管理人才扎根農(nóng)村，培育本土新型職業(yè)農(nóng)民；優(yōu)化農(nóng)村用地保障，落實(shí)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地政策，盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源。

1. 鄉(xiāng)村治理與民生保障改革板塊

健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，完善村民議事、民主監(jiān)督、矛盾調(diào)解機(jī)制；推動城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)均等化，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平；健全農(nóng)村低收入人口、留守兒童、老人等群體常態(tài)化幫扶機(jī)制，筑牢農(nóng)村民生保障底線。

（三）三級聯(lián)動實(shí)施體系

1. 縣級層面：統(tǒng)籌指揮，頂層把控

成立由縣委書記、縣長任雙組長的縣域農(nóng)綜改試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改、財(cái)政、自然資源、金融等部門力量，建立聯(lián)席會議、協(xié)同推進(jìn)機(jī)制；負(fù)責(zé)試點(diǎn)方案制定、政策出臺、資金整合、項(xiàng)目統(tǒng)籌、督查考核，統(tǒng)籌解決改革推進(jìn)中的重大問題，把握改革方向與底線。

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面：落地執(zhí)行，一線推進(jìn)

設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)綜改工作專班，配備專職工作人員，負(fù)責(zé)縣級改革方案的細(xì)化落實(shí)、政策宣傳、群眾動員、矛盾調(diào)解；指導(dǎo)村級集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)行，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、資源盤活、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，做好改革數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、進(jìn)度上報(bào)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，打通改革落地“最后一公里”。

1. 村級層面：主體參與，精準(zhǔn)實(shí)施

強(qiáng)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依托村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會，全面摸清本村土地、資產(chǎn)、人口等底數(shù)，征求村民改革意見；組織農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)、股份合作、產(chǎn)業(yè)就業(yè)，落實(shí)各項(xiàng)改革具體任務(wù)；健全村級民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機(jī)制，保障村民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，激發(fā)農(nóng)民參與改革的內(nèi)生動力。

五、縣域農(nóng)綜改試點(diǎn)典型案例借鑒與經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）國家級典型案例：福建武平農(nóng)業(yè)綜合改革試點(diǎn)

1. 試點(diǎn)概況

福建武平于2023年入選國家級農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)試驗(yàn)縣，聚焦“產(chǎn)業(yè)富民、數(shù)字賦能、集體增收、農(nóng)民共享”核心目標(biāo)，爭取中央財(cái)政資金1.5億元，整合市縣財(cái)政資金、社會資本3.04億元，總投資4.54億元推進(jìn)全域農(nóng)綜改，覆蓋全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、130個行政村。

1. 核心改革舉措

一是推進(jìn)土地規(guī)?；母铮狭闵⒏?.2萬畝，建成高標(biāo)準(zhǔn)特色農(nóng)業(yè)基地6萬畝，發(fā)展富貴籽、茶葉、林下經(jīng)濟(jì)三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；二是深化宅基地改革，盤活閑置宅基地、閑置住宅1260宗，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品電商、鄉(xiāng)村工坊等新業(yè)態(tài)；三是壯大集體經(jīng)濟(jì)，全面完成集體資產(chǎn)折股量化，組建村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體23個，實(shí)現(xiàn)村村有產(chǎn)業(yè)、戶戶有股份；四是強(qiáng)化數(shù)字賦能，建設(shè)縣域農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺、智慧農(nóng)業(yè)監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品銷售、資產(chǎn)監(jiān)管數(shù)字化。

1. 改革成效

試點(diǎn)推進(jìn)兩年來，武平縣村集體年均經(jīng)營性收入從21萬元提升至30.5萬元，增長45.2%；農(nóng)民人均可支配收入突破2.9萬元，增速連續(xù)兩年高于全縣平均水平；培育省級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)5家、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社46家，特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)值突破22億元；“武平富貴籽”成為國家地理標(biāo)志產(chǎn)品，市場占有率穩(wěn)居全國第一，達(dá)到62%，實(shí)現(xiàn)了集體增收、農(nóng)民致富、產(chǎn)業(yè)增效的多重目標(biāo)。

1. 經(jīng)驗(yàn)啟示

縣域農(nóng)綜改必須堅(jiān)持資金整合、要素集聚、產(chǎn)業(yè)聚焦，以項(xiàng)目化、清單化推進(jìn)改革；必須堅(jiān)守農(nóng)民主體地位，健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民全程參與、共享收益；必須注重改革系統(tǒng)性，統(tǒng)籌土地、產(chǎn)業(yè)、集體、人才各項(xiàng)改革，形成協(xié)同發(fā)力的良好格局。

（二）區(qū)域典型案例：山東肥城縣域農(nóng)綜改實(shí)踐

1. 改革亮點(diǎn)

山東肥城以承包地改革為突破口，全域推行“一塊田”互換并地改革，由村集體牽頭，組織農(nóng)戶自愿互換、連片整合，徹底解決耕地細(xì)碎化問題；同步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，培育規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展糧食規(guī)?；N植、特色果蔬種植，配套建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工、冷鏈物流設(shè)施，實(shí)現(xiàn)“耕地連片、產(chǎn)業(yè)連片、增收連片”。

1. 成效與啟示

全縣整合零散耕地10.5萬畝，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)率達(dá)到100%，糧食畝產(chǎn)提升20%，實(shí)現(xiàn)“噸半糧”生產(chǎn)能力；農(nóng)戶畝均增收1300元，村集體通過土地托管、產(chǎn)業(yè)服務(wù)年均增收5-8萬元。其核心啟示在于：縣域農(nóng)綜改要找準(zhǔn)改革突破口，從農(nóng)民最關(guān)心、最直接的土地問題入手，以小改革撬動大發(fā)展，同時(shí)兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與農(nóng)民切身利益。

六、十五五縣域農(nóng)綜改試點(diǎn)分步推進(jìn)策略

（一）啟動籌備階段（2026年1月-2026年12月）

全面開展縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源摸底調(diào)研，精準(zhǔn)掌握耕地、宅基地、集體資產(chǎn)、人口、產(chǎn)業(yè)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；制定出臺縣域農(nóng)綜改試點(diǎn)實(shí)施方案、專項(xiàng)配套政策，明確改革任務(wù)、責(zé)任分工、時(shí)間節(jié)點(diǎn)；遴選改革基礎(chǔ)好、群眾積極性高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村作為首批試點(diǎn)；完成改革工作人員培訓(xùn)、政策宣傳動員，整合財(cái)政資金、撬動社會資本，搭建改革推進(jìn)平臺，做好試點(diǎn)前期各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

（二）改革攻堅(jiān)階段（2027年1月-2028年12月）

聚焦五大核心改革板塊，全面推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)落地實(shí)施：完成試點(diǎn)村土地整合、集體資產(chǎn)折股量化、宅基地確權(quán)登記；培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，落地一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目；健全城鄉(xiāng)要素保障、利益聯(lián)結(jié)、鄉(xiāng)村治理機(jī)制；破解改革推進(jìn)中的土地流轉(zhuǎn)、融資貸款、利益分配等難點(diǎn)問題；定期開展改革成效評估，及時(shí)優(yōu)化調(diào)整改革舉措，形成階段性改革成果，打造一批改革示范村、示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（三）提質(zhì)擴(kuò)面階段（2029年1月-2030年12月）

總結(jié)首批試點(diǎn)成熟經(jīng)驗(yàn)，在全縣范圍內(nèi)全面推廣改革模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)綜改縣域全覆蓋；健全完善各項(xiàng)改革長效機(jī)制，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為制度化成果；推動產(chǎn)業(yè)融合、集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民增收再上新臺階，全面完成總體改革目標(biāo)；系統(tǒng)梳理改革案例、制度體系、實(shí)踐路徑，形成可復(fù)制、可推廣的縣域農(nóng)綜改模式，為上級決策提供參考，為其他地區(qū)提供借鑒。

七、試點(diǎn)保障措施

（一）政策保障

出臺縣域農(nóng)綜改專項(xiàng)政策文件，細(xì)化土地、財(cái)政、金融、人才、用地等配套扶持政策；嚴(yán)格落實(shí)國家農(nóng)村改革底線要求，堅(jiān)守耕地紅線、農(nóng)民利益不受損、生態(tài)環(huán)境不破壞三大底線，確保改革依法依規(guī)、平穩(wěn)推進(jìn)；加強(qiáng)改革政策解讀與宣傳，營造全社會支持農(nóng)綜改的良好氛圍。

（二）資金保障

整合中央、省、市、縣各級財(cái)政支農(nóng)資金，設(shè)立縣域農(nóng)綜改專項(xiàng)基金，重點(diǎn)用于試點(diǎn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持、基礎(chǔ)設(shè)施配套；創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式，采取以獎代補(bǔ)、貸款貼息、擔(dān)保補(bǔ)貼等方式，提高資金使用效率；優(yōu)化農(nóng)村營商環(huán)境，制定社會資本參與農(nóng)綜改優(yōu)惠政策，引導(dǎo)工商資本、金融資本投向農(nóng)村改革領(lǐng)域，構(gòu)建“財(cái)政投入、金融支持、社會參與”的多元資金保障體系。

（三）人才保障

組建縣域農(nóng)綜改專家顧問團(tuán)，邀請農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、經(jīng)濟(jì)金融等領(lǐng)域?qū)＜姨峁┘夹g(shù)指導(dǎo)與決策咨詢；實(shí)施鄉(xiāng)村人才培育計(jì)劃，定期開展村黨組織書記、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)；出臺人才引進(jìn)激勵政策，在住房、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼等方面給予傾斜，吸引返鄉(xiāng)青年、農(nóng)業(yè)科技人才、經(jīng)營管理人才投身農(nóng)綜改試點(diǎn)工作。

（四）考核保障

建立科學(xué)完善的農(nóng)綜改試點(diǎn)考核評價(jià)體系，將改革任務(wù)完成情況、糧食安全保障、集體增收、農(nóng)民增收、群眾滿意度等指標(biāo)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門年度績效考核；實(shí)行“周調(diào)度、月通報(bào)、季考核、年總結(jié)”工作機(jī)制，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，對改革成效突出的單位和個人予以表彰獎勵，對推進(jìn)不力、敷衍塞責(zé)的嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

（五）風(fēng)險(xiǎn)保障

建立改革風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)警、防控全流程機(jī)制，提前排查土地糾紛、利益矛盾、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等各類隱患；健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、集體資產(chǎn)運(yùn)營、宅基地盤活風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，完善矛盾糾紛多元調(diào)解體系；強(qiáng)化農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害、市場風(fēng)險(xiǎn)防控，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、提高保障標(biāo)準(zhǔn)，筑牢改革風(fēng)險(xiǎn)防線，確保農(nóng)綜改試點(diǎn)平穩(wěn)有序推進(jìn)。

八、結(jié)論與展望

十五五時(shí)期，縣域農(nóng)業(yè)綜合改革試點(diǎn)是推動農(nóng)村改革縱深發(fā)展、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略抓手，必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維、底線思維、創(chuàng)新思維，以國家戰(zhàn)略為引領(lǐng)、以縣域?qū)嶋H為根基、以農(nóng)民利益為核心，構(gòu)建科學(xué)完善的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)施體系。通過統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地、集體產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)融合、要素保障、鄉(xiāng)村治理全領(lǐng)域改革，破解縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展深層次矛盾，激活農(nóng)村沉睡資源、釋放改革內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

未來，隨著縣域農(nóng)綜改試點(diǎn)持續(xù)推進(jìn)，必將形成一批具有縣域特色、符合國情農(nóng)情、適配不同發(fā)展類型的改革經(jīng)驗(yàn)，為全國深化農(nóng)村綜合改革提供實(shí)踐樣本，為加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕筑牢縣域根基。各地要始終堅(jiān)守改革初心、錨定改革目標(biāo)，大膽探索、穩(wěn)步推進(jìn)，讓改革紅利充分釋放，讓廣大農(nóng)民共享改革成果，奮力譜寫十五五縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展新篇章。

2026年4月