譯者按 ·2026·04·13

1月初，作為對(duì)委內(nèi)瑞拉施壓的一環(huán)，美國(guó)在公海連續(xù)扣押多艘與委內(nèi)瑞拉相關(guān)的油輪，并在早前宣布對(duì)受美制裁油輪實(shí)施“全面徹底的封鎖”。除了委內(nèi)瑞拉，長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)對(duì)伊朗和俄羅斯等國(guó)不越過(guò)武裝沖突紅線的前提下，對(duì)對(duì)手施加經(jīng)濟(jì)壓力，試圖進(jìn)行能源封鎖。特朗普二次入主白宮后，美國(guó)政府的“工具箱”逐漸從傳統(tǒng)制裁轉(zhuǎn)向“混合經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”——即動(dòng)用海軍力量在公?？垩河洼?。

美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)試圖對(duì)伊朗和俄羅斯等國(guó)制裁的威力逐步減弱，背后的原因在于出現(xiàn)了新經(jīng)濟(jì)體作為能源市場(chǎng)替代。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，美國(guó)試圖通過(guò)武力加持恢復(fù)經(jīng)濟(jì)威懾。然而，這一策略模糊了軍事與經(jīng)濟(jì)的界限，可能招致外國(guó)報(bào)復(fù)、網(wǎng)絡(luò)對(duì)抗乃至海上沖突，開(kāi)啟一個(gè)更加危險(xiǎn)的新時(shí)代。

本文原載于《外交事務(wù)》（Foreign Affairs），原題為“America’s New Way of Economic War: The Dangers of a Strategy With No Doctrine”， 囿于篇幅，有所刪減，供讀者參考。

特朗普總統(tǒng)去年年底決定在公海扣押委內(nèi)瑞拉油輪，這標(biāo)志著美國(guó)經(jīng)濟(jì)外交策略發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。二十多年來(lái)，華盛頓一直明確區(qū)分經(jīng)濟(jì)手段（尤其是制裁和出口管制）與軍事能力的運(yùn)用。制裁——例如自2019年以來(lái)針對(duì)委內(nèi)瑞拉石油的制裁——是在不越過(guò)武裝沖突紅線的前提下，給對(duì)手施加經(jīng)濟(jì)壓力的手段。相比之下，海上封鎖和扣押船只則是美國(guó)政府在武裝沖突背景下采取的軍事行動(dòng)。

然而，在去年12月，特朗普宣布對(duì)運(yùn)送委內(nèi)瑞拉石油的受制裁油輪實(shí)施“全面徹底的封鎖”（total and complete blockade），此后數(shù)月間，他迅速擴(kuò)大了美國(guó)海軍在執(zhí)行制裁中的作用。目前（截止到3月），美國(guó)海軍已扣押或扣留了至少十艘與委內(nèi)瑞拉有關(guān)聯(lián)的油輪。特朗普還威脅要對(duì)向古巴運(yùn)送石油的國(guó)家征收關(guān)稅——他似乎正通過(guò)海岸警衛(wèi)隊(duì)悄悄兌現(xiàn)這一威脅，該機(jī)構(gòu)已攔截了至少一艘駛往古巴的船只。美國(guó)的盟友也紛紛效仿：2月，印度扣押了數(shù)艘受美國(guó)制裁的伊朗油輪；1月，法國(guó)扣留了一艘受制裁的俄羅斯船只，3月早些時(shí)候又扣留了另一艘。

封鎖船只作為一種治國(guó)方略，有望恢復(fù)近年來(lái)已然失效的美國(guó)及其盟友制裁措施的效力。但這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變也充滿風(fēng)險(xiǎn)，可能招致其他國(guó)家的同等報(bào)復(fù)。如果華盛頓打算開(kāi)啟一個(gè)混合經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)（hybrid economic warfare）的新時(shí)代，就應(yīng)制定一套關(guān)于何時(shí)及如何使用制裁、何時(shí)動(dòng)用武力予以支持的準(zhǔn)則，并明確其行動(dòng)的法律依據(jù)。否則，華盛頓將面臨招致其他政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)甚至軍事報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，并可能開(kāi)創(chuàng)一個(gè)危險(xiǎn)先例——讓對(duì)手得以在非武裝沖突情況下扣押美國(guó)及其盟友的財(cái)產(chǎn)。

這張社交媒體視頻截圖顯示，2025年12月10日，美軍扣押油輪。美國(guó)總統(tǒng)特朗普當(dāng)天說(shuō)，美軍在委內(nèi)瑞拉附近海域扣押了一艘油輪（圖源：新華社）

巔峰已成過(guò)去

特朗普轉(zhuǎn)向混合經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的原因很簡(jiǎn)單：他別無(wú)選擇，至少如果他想對(duì)華盛頓的石油出口對(duì)手施加經(jīng)濟(jì)壓力的話。最近幾周，鑒于伊朗封鎖霍爾木茲海峽以及全球油價(jià)急速上漲，美國(guó)暫時(shí)放寬了對(duì)俄羅斯和伊朗石油的制裁。但現(xiàn)實(shí)是，盡管受到美國(guó)制裁，伊朗和俄羅斯的大部分石油早已進(jìn)入全球市場(chǎng)。

過(guò)去幾年里，美國(guó)制裁的效力日益減弱，特別是在削減受制裁國(guó)家石油出口量方面。9·11恐怖襲擊事件后，制裁（sanctions）成為美國(guó)決策者的首選工具，起初在阻止對(duì)手從石油銷售中獲利方面相當(dāng)成功。美國(guó)對(duì)伊朗石油貿(mào)易的制裁，使伊朗的石油出口量從2011年的每日200多萬(wàn)桶降至2014年的每日不足100萬(wàn)桶。這種經(jīng)濟(jì)壓力在促使德黑蘭于2015年同意簽署《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》（Joint Comprehensive Plan of Action，即伊核協(xié)議）方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，該協(xié)議包括解除與石油相關(guān)的制裁。

特朗普在首個(gè)任期內(nèi)也利用制裁手段取得了顯著的經(jīng)濟(jì)成效。2018年，他宣布美國(guó)退出伊朗核協(xié)議并重新實(shí)施制裁；此后幾年間，伊朗的石油出口量下降了75%。他對(duì)委內(nèi)瑞拉實(shí)施的“極限施壓”（maximum pressure）制裁行動(dòng)，導(dǎo)致該國(guó)石油出口量進(jìn)一步下滑——此前受腐敗和管理不善影響，其出口量已呈下降趨勢(shì)——從2017年的每日160萬(wàn)桶降至2020年的不足50萬(wàn)桶。

盡管拜登政府決定不重新加入伊核協(xié)議，但伊朗的石油出口量仍開(kāi)始回升。這種回升可能是由于該政府在制裁執(zhí)行方面采取了略為寬松的姿態(tài)。但與執(zhí)行不力相比，美國(guó)制裁效力的減弱更能解釋這一回升：特朗普政府曾在2025年針對(duì)伊朗實(shí)施了600多項(xiàng)制裁，既針對(duì)運(yùn)輸伊朗燃料的船舶，也針對(duì)購(gòu)買(mǎi)該燃料的公司。然而，去年全年德黑蘭的原油出口量仍維持在每日約150萬(wàn)桶——與2016年《伊核協(xié)議》生效時(shí)的水平相當(dāng)。

在去年年底特朗普政府實(shí)施海上封鎖之前，委內(nèi)瑞拉的石油銷售同樣表現(xiàn)出對(duì)制裁壓力的抗性。盡管公開(kāi)數(shù)據(jù)難以追蹤2025年委內(nèi)瑞拉的石油出口情況，但即使不計(jì)入美國(guó)政府授權(quán)進(jìn)口至美國(guó)煉油廠的原油，其出口量似乎也保持穩(wěn)定或較2024年有所增長(zhǎng)。

制裁對(duì)俄羅斯石油出口量的影響也相對(duì)較小。盡管歐洲全年實(shí)施制裁，且美國(guó)于去年10月對(duì)俄羅斯兩大石油公司，俄羅斯石油公司（Rosneft）和盧克石油公司（Lukoil）實(shí)施了制裁，但2025年俄羅斯石油出口總量整體保持相對(duì)穩(wěn)定。事實(shí)上，烏克蘭對(duì)西方制裁對(duì)俄羅斯能源出口束手無(wú)策日益感到沮喪，這促使該國(guó)從去年秋季開(kāi)始并延續(xù)至今年，加劇了對(duì)俄羅斯能源基礎(chǔ)設(shè)施的軍事打擊。

烏克蘭無(wú)人機(jī)轟炸俄能源設(shè)施（圖源：法新社）

為何美國(guó)制裁效果不佳？

美國(guó)制裁的威力之所以減弱，很大程度上是因?yàn)槌霈F(xiàn)了另一種全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)制裁的效力源于它迫使世界各地的公司做出選擇：要么與華盛頓做生意，要么與它的對(duì)手做生意，但二者不可兼得。例如，美國(guó)不會(huì)強(qiáng)迫歐洲或中東的公司停止從伊朗購(gòu)買(mǎi)石油，但這樣做的公司將面臨被美國(guó)市場(chǎng)拒之門(mén)外的風(fēng)險(xiǎn)。這意味著它們將失去獲得美元、美國(guó)技術(shù)和西方保險(xiǎn)的渠道，以及通過(guò)美國(guó)銀行進(jìn)行支付的能力。

對(duì)大多數(shù)企業(yè)而言，選擇很明確。它們寧愿保持進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的渠道，也不愿去爭(zhēng)奪伊朗等規(guī)模小得多的經(jīng)濟(jì)體中微薄的利潤(rùn)。然而，如今越來(lái)越多的企業(yè)開(kāi)始反其道而行之——愿意冒被美國(guó)市場(chǎng)切斷的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵谄渌胤接胸S厚的利潤(rùn)可圖。此外，隨著美國(guó)加強(qiáng)對(duì)俄羅斯等大國(guó)的制裁，這些國(guó)家開(kāi)始建立完全獨(dú)立于美國(guó)經(jīng)濟(jì)的自身網(wǎng)絡(luò)。

以俄羅斯的能源出口為例。2022年底俄烏沖突后，華盛頓及其G7盟友試圖通過(guò)實(shí)施“價(jià)格上限”（price cap）來(lái)限制莫斯科從石油中獲利的能力。除非以大幅折扣出售，否則俄羅斯將無(wú)法再使用西方船只、銀行或保險(xiǎn)服務(wù)來(lái)運(yùn)輸其原油。此舉旨在削減俄羅斯的石油收入，同時(shí)確保石油市場(chǎng)的供應(yīng)。俄羅斯的應(yīng)對(duì)之策是斥資約100億美元購(gòu)置新油輪，以便能夠自主運(yùn)輸石油，而不必依賴可能被切斷或受到制裁的其他國(guó)家的服務(wù)或船只。俄羅斯還利用這支新船隊(duì)向印度和中國(guó)的買(mǎi)家出售石油，這些買(mǎi)家與美國(guó)幾乎沒(méi)有業(yè)務(wù)往來(lái)，因此愿意冒美國(guó)制裁的風(fēng)險(xiǎn)。如今，這支由1000多艘船只組成的全球“影子船隊(duì)”雖遭美國(guó)和歐洲制裁，卻生意興隆。

A wholehearted embrace of hybrid economic warfare risks foreign reprisal.

這種“抗制裁”經(jīng)濟(jì)（sanctions-resistant economy）之所以能蓬勃發(fā)展，很大程度上要?dú)w功于中國(guó)。2025年，中國(guó)購(gòu)買(mǎi)了伊朗約90%的石油出口量，并成為俄羅斯和委內(nèi)瑞拉原油的最大買(mǎi)家。許多中國(guó)大型跨國(guó)企業(yè)，尤其是銀行和國(guó)際石油公司，往往會(huì)遵守美國(guó)制裁，因?yàn)樗鼈冎匾曇悦涝_(kāi)展業(yè)務(wù)以及與西方市場(chǎng)往來(lái)的能力。例如，2020年8月美國(guó)對(duì)香港前行政長(zhǎng)官林鄭月娥實(shí)施制裁后，她不得不開(kāi)始用現(xiàn)金支付個(gè)人開(kāi)銷，因?yàn)橄愀勰切┡c國(guó)際接軌的銀行不再允許她開(kāi)設(shè)賬戶。去年秋天，在美國(guó)對(duì)俄羅斯的羅斯石油和盧克石油實(shí)施制裁后，中國(guó)主要國(guó)有石油公司也停止了從這兩家公司購(gòu)買(mǎi)石油。

但許多中國(guó)企業(yè)并不懼怕美國(guó)的制裁。以昆侖銀行為例，這家中國(guó)小型銀行因與伊朗銀行進(jìn)行交易，于2012年遭到美國(guó)制裁。昆侖銀行至今仍在運(yùn)營(yíng)，企業(yè)記錄顯示，盡管受到制裁，該行仍發(fā)展勢(shì)頭良好。去年，華盛頓還因購(gòu)買(mǎi)伊朗石油而制裁了包括山東盛興化工公司在內(nèi)的幾家中國(guó)“茶壺”煉油廠（譯者注："Teapot" refineries，指小型至中型私營(yíng)獨(dú)立煉油廠）。但山東盛興仍在運(yùn)營(yíng)，今年1月，其官網(wǎng)還稱新廠區(qū)的建設(shè)正在穩(wěn)步推進(jìn)。

總體而言，華盛頓對(duì)北京仍握有顯著的經(jīng)濟(jì)杠桿。無(wú)論某家中國(guó)大型銀行是否直接參與能源貿(mào)易，美國(guó)均可通過(guò)對(duì)其實(shí)施制裁造成嚴(yán)重?fù)p失。問(wèn)題在于，此舉幾乎肯定會(huì)破壞特朗普自去年5月宣布初步貿(mào)易戰(zhàn)?；?、11月簽署為期一年的貿(mào)易經(jīng)濟(jì)協(xié)議以來(lái)，一直致力于與北京建立的脆弱經(jīng)濟(jì)緩和關(guān)系。此外，中國(guó)也能施加經(jīng)濟(jì)脅迫，正如去年4月切斷對(duì)美稀土出口那樣。因此，特朗普不太可能通過(guò)對(duì)中國(guó)從美國(guó)對(duì)手國(guó)購(gòu)買(mǎi)石油實(shí)施重磅制裁，從而危及這一關(guān)系——以及他更廣泛的經(jīng)濟(jì)和地緣政治目標(biāo)。

是否扣押油輪，這是個(gè)問(wèn)題

特朗普如今動(dòng)用海軍攔截受制裁的油輪，從根本上改變了這一局勢(shì)，使美國(guó)制裁重新具備了威懾力。如果油輪無(wú)法抵達(dá)中國(guó)，伊朗、俄羅斯和委內(nèi)瑞拉就無(wú)法向中國(guó)出售石油。但為經(jīng)濟(jì)目的動(dòng)用軍事手段，引發(fā)了重要的法律和政策問(wèn)題，美國(guó)現(xiàn)在必須正視這些問(wèn)題。

美國(guó)海軍制導(dǎo)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦Uss Sampson DDG-102停靠在巴拿馬運(yùn)河入口附近（圖源：路透社）

美國(guó)的制裁長(zhǎng)期以來(lái)遵循“凍結(jié)”（freezing）原則：受制裁資產(chǎn)被凍結(jié)，但所有權(quán)并不轉(zhuǎn)移給美國(guó)。例如，經(jīng)由美國(guó)銀行轉(zhuǎn)賬的受制裁款項(xiàng)會(huì)被攔截，但美國(guó)政府實(shí)際上不會(huì)實(shí)際占有這筆資金。然而，扣押船只意味著政府實(shí)際占有該資產(chǎn)，這提出了一個(gè)更具挑戰(zhàn)性的法律問(wèn)題。

目前，特朗普政府似乎正依據(jù)美國(guó)法律中允許其沒(méi)收（而非僅僅凍結(jié)）與指定外國(guó)恐怖組織有關(guān)聯(lián)的資金和資源的條款行事。特朗普于2019年將伊朗的軍事組織“伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)”（IRGC）列為恐怖組織，現(xiàn)正以此認(rèn)定作為沒(méi)收的法律依據(jù)。據(jù)報(bào)道，該政府已說(shuō)服美國(guó)法官，至少有幾艘被扣押的船只與伊朗有關(guān)聯(lián)。假設(shè)特朗普政府在法庭上勝訴，它很可能計(jì)劃出售被扣押的油輪和石油。但如果華盛頓想要追查更多與伊朗或其他支持恐怖主義的國(guó)家或組織沒(méi)有明確聯(lián)系的船只，就需要找到一種替代的法律理論——無(wú)論是依據(jù)國(guó)內(nèi)法還是戰(zhàn)爭(zhēng)法——來(lái)接管這些船只。

美國(guó)還必須做好準(zhǔn)備，以應(yīng)對(duì)其他國(guó)家的反應(yīng)。若全盤(pán)接受這種混合經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的打法，可能招致外國(guó)的報(bào)復(fù)。俄羅斯官員已譴責(zé)美國(guó)扣押油輪的行為是“海盜行徑”，并出動(dòng)俄海軍艦艇護(hù)航。例如就在3月，俄羅斯海軍護(hù)送一艘俄羅斯油輪穿越英吉利海峽，制造了一種極易引發(fā)誤判或軍事升級(jí)的緊張局面。其他國(guó)家也可能決定實(shí)施自己的制裁，并扣押美國(guó)貨輪。過(guò)去二十年來(lái)，外國(guó)針對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)脅迫實(shí)施的制裁在現(xiàn)實(shí)中影響甚微，因此美國(guó)官員對(duì)此并未過(guò)多擔(dān)憂。例如，自2022年以來(lái)，俄羅斯雖因回應(yīng)西方制裁而對(duì)數(shù)百人實(shí)施了制裁，但實(shí)際后果寥寥無(wú)幾。但如果各國(guó)以扣押載有美國(guó)貨物的船只作為對(duì)美國(guó)扣押行動(dòng)的回應(yīng)，美國(guó)利益面臨的風(fēng)險(xiǎn)將大幅增加。

混合戰(zhàn)是否永無(wú)止盡？

網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)（cyberwarfare）的作用進(jìn)一步讓美國(guó)未來(lái)的戰(zhàn)略和政策復(fù)雜化。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)通常將混合經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)視為非法手段，長(zhǎng)期以來(lái)一直譴責(zé)伊朗在波斯灣定期扣押船只等行為。華盛頓之所以更傾向于采取經(jīng)濟(jì)措施而非動(dòng)用武力，既出于意識(shí)形態(tài)考量，也出于實(shí)際需要：如果其眾多跨國(guó)公司成為攻擊目標(biāo)，美國(guó)將面臨更多的防御漏洞。

到2010年代初期，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境也成為了美國(guó)也必須關(guān)注的領(lǐng)域。2014年，索尼影業(yè)推出一部被朝鮮視為冒犯的電影后，遭到了朝鮮的黑客攻擊。奧巴馬政府對(duì)此舉予以嚴(yán)厲譴責(zé)，甚至實(shí)施了報(bào)復(fù)性制裁；此后，美國(guó)一直致力于爭(zhēng)取全球支持，以確立禁止對(duì)商業(yè)目標(biāo)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊的規(guī)范。

然而，隨著華盛頓開(kāi)始推行混合經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)，如今似乎正準(zhǔn)備投身于網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)。例如，已有數(shù)百個(gè)網(wǎng)絡(luò)犯罪團(tuán)伙受到美國(guó)制裁，國(guó)會(huì)議員們甚至已提議向美國(guó)私營(yíng)黑客發(fā)放“私掠許可證”（譯者注：指16至19世紀(jì)間，西方許多海權(quán)強(qiáng)國(guó)授權(quán)給指定的航海家，允許他們可以針對(duì)本國(guó)以外的違法人士、船隊(duì)進(jìn)行追捕、摧毀等私掠行為的一種特許證或委任狀），以便沒(méi)收被外國(guó)網(wǎng)絡(luò)犯罪分子盜取的加密貨幣。然而，仍有諸多疑問(wèn)待解，包括美國(guó)是否有權(quán)使用網(wǎng)絡(luò)手段追回存放在國(guó)外的受制裁資產(chǎn)。

如果美國(guó)擁有一套經(jīng)濟(jì)外交學(xué)說(shuō)——即一套指導(dǎo)制裁，或其他強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)措施使用的基本原則——那么回答美國(guó)是否、以及何時(shí)會(huì)動(dòng)用軍事或網(wǎng)絡(luò)手段來(lái)支撐其制裁措施，就會(huì)容易得多。屆時(shí)，美國(guó)便可將關(guān)于適當(dāng)使用武力的原則納入該理論體系，從而在理想情況下避免全球陷入無(wú)序混戰(zhàn)。與此同時(shí)，未來(lái)數(shù)月美國(guó)很可能擴(kuò)大其混合經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的規(guī)模，然而，其走向卻難以預(yù)料。

本文作者

Peter E. Harrell

曾任國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)力高級(jí)主任。

本文譯者

周宇笛

香港中文大學(xué)（深圳）前海國(guó)際事務(wù)研究院GBA學(xué)術(shù)編譯組成員。

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校對(duì)｜覃筱靖

排版｜詹蘊(yùn)第

初審｜覃筱靖

終審｜馮簫凝