一、研究引言

“十五五”時(shí)期是我國扎實(shí)推進(jìn)共同富裕、全面提升基層治理效能、健全基本公共服務(wù)體系的關(guān)鍵攻堅(jiān)期，縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、民生政策落地的最后一公里、基層治理的核心單元，承載著保障群眾基本生活、提升公共服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、筑牢鄉(xiāng)村振興根基的重要使命。隨著我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化，縣域居民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育、便捷醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)保障、安全宜居、政務(wù)服務(wù)等民生需求日益增長，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，從單一保障轉(zhuǎn)向多元提質(zhì)，對(duì)縣域民生保障體系與基層治理能力提出了更高標(biāo)準(zhǔn)、更精細(xì)化的要求。

當(dāng)前，我國縣域民生保障與基層治理仍存在諸多短板：城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源分配不均，農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等優(yōu)質(zhì)資源短缺；基層治理體系不完善，網(wǎng)格化管理、數(shù)字化治理落地不深，矛盾糾紛化解效率不高；特殊群體保障覆蓋面不足，就業(yè)幫扶、兜底保障精準(zhǔn)度不夠；基層隊(duì)伍力量薄弱，服務(wù)能力與治理水平難以適配群眾需求。尤其是偏遠(yuǎn)縣域、農(nóng)業(yè)縣域、人口外流縣域，民生短板與治理痛點(diǎn)更為突出，成為制約縣域高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕的主要瓶頸。

本報(bào)告立足“十五五”國家民生保障、基層治理、共同富裕政策導(dǎo)向，緊扣縣域發(fā)展實(shí)際與群眾核心需求，系統(tǒng)梳理縣域民生保障與基層治理現(xiàn)狀痛點(diǎn)，針對(duì)不同類型縣域制定差異化提質(zhì)路徑，謀劃一批可落地、惠民生、強(qiáng)治理的重點(diǎn)項(xiàng)目，構(gòu)建“保障提質(zhì)+治理增效+數(shù)字賦能+城鄉(xiāng)均衡”的縣域民生治理新格局，為縣域政府完善公共服務(wù)、優(yōu)化治理體系、增進(jìn)民生福祉提供全方位實(shí)操指導(dǎo)，推動(dòng)縣域發(fā)展成果更多更公平惠及全體居民，夯實(shí)基層和諧穩(wěn)定根基。

二、“十五五”縣域民生保障與基層治理宏觀政策背景與核心導(dǎo)向

（一）國家戰(zhàn)略層面總體部署

“十五五”規(guī)劃綱要將保障和改善民生、推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為核心民生工程與政治任務(wù)，明確提出“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)均等化水平，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕；完善基層治理機(jī)制，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動(dòng)治理重心下移，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體”。

國家聚焦縣域民生薄弱環(huán)節(jié)，加大對(duì)縣域教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、社保、住房等民生領(lǐng)域的財(cái)政投入與政策傾斜，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向縣域、鄉(xiāng)村下沉；深化基層治理改革，推進(jìn)基層治理數(shù)字化、精細(xì)化、法治化，完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，防范化解基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，確保民生保障底線兜住兜牢、基層治理效能持續(xù)提升。相較于“十四五”，“十五五”政策更強(qiáng)調(diào)均等化、精準(zhǔn)化、數(shù)字化、長效化，摒棄粗放式民生投入，聚焦民生痛點(diǎn)精準(zhǔn)施策，推動(dòng)基層治理從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”向“主動(dòng)服務(wù)”轉(zhuǎn)型。

（二）核心政策紅利深度解讀

1. 基本公共服務(wù)均等化扶持政策

國家實(shí)施縣域基本公共服務(wù)提升工程，推動(dòng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等優(yōu)質(zhì)資源向縣域及農(nóng)村延伸，實(shí)行城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校、醫(yī)院與縣域結(jié)對(duì)幫扶，給予縣域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)貼、設(shè)備購置補(bǔ)助、人才派駐津貼；建立縣域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域民生差距，實(shí)現(xiàn)普惠性民生服務(wù)全覆蓋。

1. 基層治理現(xiàn)代化推進(jìn)政策

出臺(tái)基層治理體系建設(shè)專項(xiàng)政策，支持縣域構(gòu)建“縣級(jí)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級(jí)落實(shí)”的三級(jí)治理體系，完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)；給予基層治理示范點(diǎn)、智慧治理平臺(tái)建設(shè)資金支持，鼓勵(lì)基層治理模式創(chuàng)新，推廣村民議事、民情懇談、積分制管理等自治模式，提升基層自治活力；加強(qiáng)基層法治建設(shè)，配備基層法務(wù)工作者、人民調(diào)解員，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村、平安縣域建設(shè)。

1. 民生保障兜底與精準(zhǔn)幫扶政策

健全縣域社會(huì)保障體系，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、殘疾人保障、兒童福利等制度，提高保障標(biāo)準(zhǔn)與覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)困難群眾應(yīng)保盡保、精準(zhǔn)救助；針對(duì)農(nóng)村留守兒童、老年人、殘疾人、脫貧戶等特殊群體，出臺(tái)專項(xiàng)幫扶政策，給予生活補(bǔ)貼、照料服務(wù)、康復(fù)救助；實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策，支持縣域開展職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)幫扶、創(chuàng)業(yè)扶持，拓寬城鄉(xiāng)居民就業(yè)渠道，穩(wěn)定居民收入。

1. 基層民生設(shè)施完善政策

加大對(duì)縣域民生基礎(chǔ)設(shè)施投入，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室、養(yǎng)老服務(wù)中心、中小學(xué)幼兒園、文化禮堂、體育健身場所、便民服務(wù)中心改擴(kuò)建與提質(zhì)升級(jí)；推進(jìn)農(nóng)村飲水安全、電網(wǎng)改造、路網(wǎng)優(yōu)化、垃圾分類、污水治理、宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活環(huán)境；對(duì)偏遠(yuǎn)縣域、欠發(fā)達(dá)縣域民生設(shè)施建設(shè)，給予專項(xiàng)資金、對(duì)口支援、技術(shù)指導(dǎo)等全方位支持。

1. 基層治理數(shù)字化賦能政策

推動(dòng)數(shù)字技術(shù)與基層治理、民生服務(wù)深度融合，支持縣域建設(shè)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、基層治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)、民生服務(wù)數(shù)字化終端，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、基層事務(wù)“一網(wǎng)統(tǒng)管”；鼓勵(lì)發(fā)展線上醫(yī)療、線上教育、線上養(yǎng)老、線上政務(wù)等數(shù)字化民生服務(wù)，打通民生服務(wù)“最后一公里”；給予基層數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)、運(yùn)維、人員培訓(xùn)補(bǔ)貼，提升基層數(shù)字化治理與服務(wù)能力。

1. 基層隊(duì)伍建設(shè)保障政策

加強(qiáng)基層干部、網(wǎng)格員、民生服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，提高基層工作人員薪酬待遇、職業(yè)保障、培訓(xùn)力度，實(shí)施基層人才專項(xiàng)招錄、定向培養(yǎng)計(jì)劃；鼓勵(lì)城市專業(yè)人才、高校畢業(yè)生、退役軍人到基層從事教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、治理等工作，給予安家補(bǔ)貼、崗位津貼、職稱晉升傾斜；完善基層考核激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)基層工作人員服務(wù)與治理積極性。

（三）政策對(duì)縣域民生治理工作的核心要求

一是堅(jiān)守民生底線，把兜牢基本民生、保障群眾基本生活放在首位，堅(jiān)決防止規(guī)模性返貧、困難群眾失保；二是推進(jìn)均等普惠，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)民生資源向農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)下沉，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本公共服務(wù)；三是堅(jiān)持精準(zhǔn)施策，針對(duì)不同群體、不同區(qū)域民生痛點(diǎn)，制定個(gè)性化幫扶與治理方案，杜絕一刀切；四是強(qiáng)化數(shù)字賦能，用數(shù)字化手段提升民生服務(wù)效率、基層治理精準(zhǔn)度，實(shí)現(xiàn)智慧民生、智慧治理；五是注重長效長治，健全民生保障與基層治理長效機(jī)制，避免短期化、運(yùn)動(dòng)式工作，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)推進(jìn)；六是踐行共治共享，發(fā)動(dòng)群眾、社會(huì)組織、市場主體參與民生服務(wù)與基層治理，構(gòu)建共建共治共享格局。

三、縣域民生保障提質(zhì)與基層治理現(xiàn)代化現(xiàn)狀及核心痛點(diǎn)

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，我國縣域民生保障力度持續(xù)加大，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，困難群眾兜底保障不斷強(qiáng)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民生服務(wù)設(shè)施逐步完善；基層治理體系不斷健全，網(wǎng)格化管理全面推行，數(shù)字化治理逐步落地，矛盾糾紛化解、平安建設(shè)成效顯著，城鄉(xiāng)居民生活水平、幸福感、安全感穩(wěn)步提升。

但從整體來看，縣域民生保障與基層治理仍處于補(bǔ)短板、提質(zhì)效、促均衡的攻堅(jiān)階段，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距依然明顯，服務(wù)能力、治理水平與群眾高品質(zhì)需求仍有較大差距，諸多深層次問題亟待破解。

（二）核心痛點(diǎn)與瓶頸制約

1. 公共服務(wù)資源不均，優(yōu)質(zhì)供給不足

城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源分配失衡，農(nóng)村學(xué)校師資薄弱、教學(xué)設(shè)施落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療設(shè)備陳舊、專業(yè)醫(yī)護(hù)人員短缺，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少、服務(wù)水平低；優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老資源集中在縣城，農(nóng)村居民享受優(yōu)質(zhì)服務(wù)成本高、難度大，公共服務(wù)均等化目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。

1. 民生保障精準(zhǔn)度不夠，兜底存在盲區(qū)

社會(huì)救助、特殊群體保障精準(zhǔn)識(shí)別不到位，存在“漏保、錯(cuò)�！爆F(xiàn)象；脫貧戶、邊緣易致貧戶動(dòng)態(tài)監(jiān)測不及時(shí)，返貧風(fēng)險(xiǎn)防控存在漏洞；殘疾人、留守兒童、獨(dú)居老人等特殊群體照料服務(wù)、精神關(guān)懷缺失，保障形式單一，難以滿足多元化需求；就業(yè)幫扶針對(duì)性不強(qiáng)，技能培訓(xùn)與市場需求脫節(jié)，居民增收渠道狹窄。

1. 基層治理體系不完善，效能偏低

基層治理權(quán)責(zé)不清晰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社權(quán)責(zé)不對(duì)等，存在“有責(zé)無權(quán)、有事無人”現(xiàn)象；網(wǎng)格化管理流于形式，網(wǎng)格員隊(duì)伍力量薄弱、職責(zé)繁雜、待遇偏低，精細(xì)化服務(wù)不到位；基層自治活力不足，群眾參與治理積極性不高，村民議事、村務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全；矛盾糾紛化解渠道單一，處置效率低，小事拖大、易引發(fā)基層矛盾。

1. 數(shù)字化賦能不足，智慧化水平低

縣域基層數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)滯后，政務(wù)服務(wù)、治理、民生數(shù)據(jù)分散，存在“數(shù)據(jù)孤島”，跨部門數(shù)據(jù)共享難；數(shù)字化民生服務(wù)覆蓋不全，農(nóng)村地區(qū)適老化、簡易化數(shù)字服務(wù)缺失，老年人、留守兒童等群體難以享受數(shù)字便利；基層工作人員數(shù)字操作能力不足，數(shù)字化平臺(tái)運(yùn)維、應(yīng)用效果不佳。

1. 基層隊(duì)伍力量薄弱，專業(yè)能力欠缺

基層干部、網(wǎng)格員、民生服務(wù)人員數(shù)量不足，老齡化、兼職化問題突出，難以適配精細(xì)化服務(wù)與治理需求；專業(yè)人才短缺，醫(yī)療、教育、法務(wù)、養(yǎng)老等專業(yè)人才引不進(jìn)、留不��；基層工作人員培訓(xùn)體系不完善，服務(wù)意識(shí)、法治思維、治理能力不足，工作方式粗放。

1. 民生設(shè)施短板突出，城鄉(xiāng)環(huán)境差距大

農(nóng)村地區(qū)飲水安全、路網(wǎng)、電網(wǎng)、通信、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，便民服務(wù)中心、文化體育場所、養(yǎng)老照料點(diǎn)等設(shè)施不完善，運(yùn)維管理不到位；縣城民生設(shè)施承載能力不足，老舊小區(qū)改造、公共停車場、便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等配套滯后，居民生活便利性不足。

1. 基層風(fēng)險(xiǎn)防控薄弱，平安建設(shè)有短板

基層社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、信訪維穩(wěn)等風(fēng)險(xiǎn)防控體系不健全，預(yù)警、處置、應(yīng)急能力不足；農(nóng)村地區(qū)治安防控、消防安全、食品安全監(jiān)管存在盲區(qū)，群眾安全感有待提升；基層法治宣傳不到位，群眾法治意識(shí)淡薄，矛盾糾紛法治化化解比例不高。

四、不同類型縣域民生保障與基層治理差異化定位及重點(diǎn)項(xiàng)目謀劃

結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)水平、區(qū)位條件、人口結(jié)構(gòu)、發(fā)展短板，將縣域劃分為四大類型，堅(jiān)持分類施策、精準(zhǔn)發(fā)力，打造差異化民生保障與基層治理項(xiàng)目，切實(shí)解決各類縣域核心痛點(diǎn)。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)/都市圈周邊縣域：優(yōu)質(zhì)普惠+智慧治理+品質(zhì)提升

核心定位

依托經(jīng)濟(jì)實(shí)力與區(qū)位優(yōu)勢，聚焦公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化、基層治理智慧化、民生服務(wù)品質(zhì)化，推動(dòng)民生保障與基層治理對(duì)標(biāo)城市標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)無差距、基層治理精細(xì)化，打造縣域民生治理現(xiàn)代化標(biāo)桿，滿足居民高品質(zhì)民生需求。

重點(diǎn)謀劃項(xiàng)目

1. 優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)均衡覆蓋項(xiàng)目

推進(jìn)縣城優(yōu)質(zhì)學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，建設(shè)城鄉(xiāng)教育共同體、醫(yī)療共同體、養(yǎng)老聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)師資、醫(yī)護(hù)、養(yǎng)老人員城鄉(xiāng)輪崗、資源共享；改擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)高品質(zhì)幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、嵌入式養(yǎng)老驛站，配備先進(jìn)設(shè)施與專業(yè)人員，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民在家門口享受城市級(jí)服務(wù)。

1. 智慧治理一體化平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目

搭建縣級(jí)智慧治理大數(shù)據(jù)中心，整合政務(wù)服務(wù)、社會(huì)治安、民生保障、應(yīng)急管理、環(huán)境監(jiān)管等數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管、一屏調(diào)度、一體處置”；升級(jí)網(wǎng)格化智慧管理系統(tǒng)，配備智能終端，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格員線上派單、處置、反饋全流程閉環(huán)；建設(shè)智慧安防小區(qū)、鄉(xiāng)村，部署智能監(jiān)控、門禁、消防設(shè)備，提升治安防控智能化水平。

1. 高品質(zhì)民生服務(wù)提質(zhì)項(xiàng)目

建設(shè)縣域文化藝術(shù)中心、體育公園、全民健身場所、便民商業(yè)綜合體，豐富居民精神文化生活；推進(jìn)老舊小區(qū)改造、城鄉(xiāng)環(huán)境提質(zhì)、垃圾分類處理、污水資源化利用，打造宜居宜業(yè)城鄉(xiāng)環(huán)境；開展高端就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)孵化，培育靈活就業(yè)、高端服務(wù)業(yè)崗位，拓寬居民增收渠道。

1. 基層共治共享示范項(xiàng)目

打造基層自治示范點(diǎn)，推行村民議事會(huì)、民情懇談會(huì)、積分制管理、志愿服務(wù)積分兌換等模式，激發(fā)群眾參與治理積極性；培育社會(huì)組織、志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，參與養(yǎng)老照料、兒童關(guān)愛、環(huán)境整治、矛盾調(diào)解等工作，構(gòu)建多元共治格局；建設(shè)法治文化廣場、法務(wù)服務(wù)驛站，實(shí)現(xiàn)基層法律服務(wù)全覆蓋。

（二）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣/人口外流縣域：兜底保障+便民服務(wù)+返鄉(xiāng)賦能

核心定位

立足農(nóng)業(yè)主導(dǎo)、人口外流、留守群體多的現(xiàn)狀，以兜牢民生底線、完善便民服務(wù)、關(guān)愛特殊群體、賦能返鄉(xiāng)就業(yè)為核心，補(bǔ)齊農(nóng)村民生短板，解決留守老人、兒童、婦女照料難題，優(yōu)化基層基礎(chǔ)治理，留住本土人口、吸引人口回流。

重點(diǎn)謀劃項(xiàng)目

1. 特殊群體關(guān)愛兜底保障項(xiàng)目

建設(shè)農(nóng)村互助養(yǎng)老中心、留守老人日間照料站、留守兒童關(guān)愛之家、殘疾人康復(fù)服務(wù)點(diǎn)，配備專職照料人員，提供生活照料、午餐配送、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、康復(fù)護(hù)理、精神關(guān)懷等服務(wù)；建立特殊群體動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、定期走訪，杜絕保障盲區(qū)；完善防返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，對(duì)脫貧戶、邊緣戶實(shí)行一對(duì)一幫扶，筑牢返貧防線。

1. 鄉(xiāng)村便民服務(wù)全覆蓋項(xiàng)目

推進(jìn)縣鄉(xiāng)村三級(jí)便民服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，村級(jí)設(shè)立便民服務(wù)站，代辦社保、醫(yī)保、戶籍、民政、農(nóng)資等事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”；完善農(nóng)村路網(wǎng)、飲水、電網(wǎng)、通信設(shè)施，改造農(nóng)村危房，建設(shè)鄉(xiāng)村公廁、垃圾收集點(diǎn)、污水處理設(shè)施，改善農(nóng)村人居環(huán)境；配備鄉(xiāng)村流動(dòng)醫(yī)療車、教育支教點(diǎn)，解決偏遠(yuǎn)村組就醫(yī)、上學(xué)難題。

1. 返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)民生賦能項(xiàng)目

搭建縣域就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，開展農(nóng)業(yè)技能、家政服務(wù)、電商運(yùn)營、手工制作等免費(fèi)培訓(xùn)，對(duì)接本地企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社提供就業(yè)崗位；建設(shè)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)孵化基地，給予創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、信貸支持、場地減免，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)人員發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)、手工產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)本地就業(yè)；開發(fā)鄉(xiāng)村公益性崗位，吸納留守勞動(dòng)力從事環(huán)衛(wèi)、網(wǎng)格員、照料服務(wù)等工作，增加務(wù)工收入。

1. 基層基礎(chǔ)治理提質(zhì)項(xiàng)目

健全鄉(xiāng)村網(wǎng)格化管理體系，配齊專職網(wǎng)格員，簡化工作流程，聚焦矛盾調(diào)解、政策宣傳、民生代辦、隱患排查等基礎(chǔ)工作；建設(shè)鄉(xiāng)村綜治中心、人民調(diào)解室，培養(yǎng)本土調(diào)解員，化解鄰里糾紛、土地糾紛、家庭矛盾等基層問題；開展鄉(xiāng)村法治宣傳、平安建設(shè)活動(dòng)，完善鄉(xiāng)村治安聯(lián)防機(jī)制，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

（三）山區(qū)/生態(tài)功能區(qū)縣域：基礎(chǔ)保障+安全治理+生態(tài)民生融合

核心定位

嚴(yán)守生態(tài)紅線，立足山區(qū)地域廣、居住分散、交通不便、生態(tài)保護(hù)任務(wù)重的特點(diǎn)，以夯實(shí)基礎(chǔ)民生保障、強(qiáng)化基層安全治理、融合生態(tài)保護(hù)與民生發(fā)展為核心，解決偏遠(yuǎn)村組民生難題，筑牢生態(tài)與安全雙重防線，實(shí)現(xiàn)民生改善與生態(tài)保護(hù)協(xié)同推進(jìn)。

重點(diǎn)謀劃項(xiàng)目

1. 偏遠(yuǎn)村組基礎(chǔ)民生保障項(xiàng)目

針對(duì)山區(qū)居住分散特點(diǎn)，建設(shè)區(qū)域性中心村便民服務(wù)中心、衛(wèi)生服務(wù)點(diǎn)、教學(xué)點(diǎn)，整合周邊村組民生資源，實(shí)現(xiàn)集中服務(wù)；配備山區(qū)流動(dòng)服務(wù)車，定期開展醫(yī)療巡診、政策代辦、物資配送等服務(wù)，解決偏遠(yuǎn)群眾出行難、辦事難問題；完善山區(qū)飲水安全、通信信號(hào)、應(yīng)急道路設(shè)施，保障群眾基本生產(chǎn)生活需求。

1. 基層安全與生態(tài)協(xié)同治理項(xiàng)目

建設(shè)山區(qū)生態(tài)保護(hù)與安全治理一體化平臺(tái)，監(jiān)測森林防火、地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安，實(shí)現(xiàn)預(yù)警、處置、救援一體化；組建山區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍，配備應(yīng)急物資、救援設(shè)備，提升地質(zhì)災(zāi)害、森林火災(zāi)、極端天氣等應(yīng)急處置能力；推行生態(tài)管護(hù)與民生崗位結(jié)合，設(shè)立生態(tài)護(hù)林員、環(huán)境監(jiān)督員等公益性崗位，讓群眾參與生態(tài)保護(hù)同時(shí)獲得收入。

1. 生態(tài)宜居民生改善項(xiàng)目

推進(jìn)山區(qū)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，改造農(nóng)村危房、整治人居環(huán)境，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、生態(tài)種植，兼顧生態(tài)保護(hù)與群眾增收；建設(shè)山區(qū)生態(tài)養(yǎng)老點(diǎn)、鄉(xiāng)村文化小院，依托生態(tài)優(yōu)勢發(fā)展康養(yǎng)服務(wù)、文化休閑服務(wù)，提升群眾生活品質(zhì)；推廣綠色低碳生活方式，完善山區(qū)垃圾清運(yùn)、污水處理體系，守護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)改善民生。

1. 特殊群體應(yīng)急保障項(xiàng)目

建立山區(qū)特殊群體應(yīng)急幫扶機(jī)制，對(duì)獨(dú)居老人、殘疾人、留守兒童實(shí)行一對(duì)一包保，緊急情況快速響應(yīng)、及時(shí)救助；配備應(yīng)急通訊設(shè)備、應(yīng)急生活物資，保障山區(qū)極端天氣、地質(zhì)災(zāi)害期間群眾基本生活；開展山區(qū)群眾安全應(yīng)急培訓(xùn)，提升群眾自救互救能力。

（四）欠發(fā)達(dá)/鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果縣域：兜底補(bǔ)短+政策銜接+長效幫扶

核心定位

聚焦鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，以補(bǔ)齊民生短板、強(qiáng)化兜底保障、銜接幫扶政策、培育長效增收為核心，全面解決教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等突出問題，防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)民生保障從“脫貧兜底”向“穩(wěn)步提質(zhì)”轉(zhuǎn)型。

重點(diǎn)謀劃項(xiàng)目

1. 民生短板全面補(bǔ)齊項(xiàng)目

改擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)、衛(wèi)生院、養(yǎng)老服務(wù)中心，配齊教學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)備，引進(jìn)專業(yè)師資、醫(yī)護(hù)人員，徹底解決上學(xué)難、就醫(yī)難、養(yǎng)老難問題；實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升、電網(wǎng)改造、路網(wǎng)硬化工程，實(shí)現(xiàn)村組通硬化路、安全飲水全覆蓋、穩(wěn)定供電通信；改造農(nóng)村危房、保障住房，確保群眾住房安全。

1. 防返貧精準(zhǔn)幫扶項(xiàng)目

建立防返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制，搭建縣級(jí)監(jiān)測平臺(tái)，對(duì)易返貧致貧人口實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)測、快速干預(yù)、精準(zhǔn)幫扶；實(shí)施產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶、公益性崗位安置、兜底保障相結(jié)合的綜合幫扶措施，確保脫貧人口穩(wěn)定增收；落實(shí)醫(yī)保、養(yǎng)老、教育資助等政策，減輕群眾民生支出負(fù)擔(dān)，防止因病、因?qū)W致貧返貧。

1. 縣鄉(xiāng)民生服務(wù)能力提升項(xiàng)目

加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村三級(jí)民生服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，定向招錄專業(yè)人才，開展全員技能培訓(xùn)，提升服務(wù)能力與水平；爭取城市對(duì)口幫扶，推動(dòng)城市學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與縣域結(jié)對(duì)共建，派駐專業(yè)人員駐點(diǎn)服務(wù)，輸送優(yōu)質(zhì)資源；簡化民生保障審批流程，推行線上申請(qǐng)、上門辦理，讓群眾少跑腿、好辦事。

1. 基層治理固本強(qiáng)基項(xiàng)目

健全鄉(xiāng)村基層組織體系，選優(yōu)配強(qiáng)村社干部，打造過硬基層治理隊(duì)伍；完善村級(jí)綜治中心、便民服務(wù)站建設(shè)，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛就地化解、民生事務(wù)就近辦理；加強(qiáng)基層法治宣傳、平安建設(shè)，整治農(nóng)村治安突出問題，營造穩(wěn)定和諧的基層環(huán)境，為鞏固脫貧成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供保障。

五、“十五五”縣域民生保障與基層治理項(xiàng)目全流程實(shí)操路徑

（一）前期謀劃：摸底排查+規(guī)劃編制+項(xiàng)目儲(chǔ)備

1. 全域民生治理痛點(diǎn)摸排

組建專項(xiàng)工作組，對(duì)縣域城鄉(xiāng)居民民生需求、特殊群體底數(shù)、公共服務(wù)短板、基層治理痛點(diǎn)開展全面摸底排查，建立民生需求清單、問題清單、資源清單，精準(zhǔn)掌握縣域民生治理現(xiàn)狀。

1. 科學(xué)編制專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃

結(jié)合縣域整體發(fā)展規(guī)劃，編制“十五五”民生保障提質(zhì)與基層治理現(xiàn)代化專項(xiàng)規(guī)劃，明確總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、項(xiàng)目清單、實(shí)施步驟，對(duì)接上級(jí)政策投向，確保規(guī)劃貼合實(shí)際、靶向施策。

1. 精準(zhǔn)謀劃儲(chǔ)備重點(diǎn)項(xiàng)目

圍繞民生保障、公共服務(wù)、基層治理、設(shè)施建設(shè)四大領(lǐng)域，分類謀劃儲(chǔ)備一批普惠性、兜底性、提質(zhì)性項(xiàng)目，建立項(xiàng)目庫，明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模、資金來源、實(shí)施周期、預(yù)期成效，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、滾動(dòng)推進(jìn)。

1. 嚴(yán)格項(xiàng)目可行性論證

對(duì)重點(diǎn)民生治理項(xiàng)目開展效益評(píng)估、群眾滿意度調(diào)研、資金可行性分析，優(yōu)先謀劃群眾急需、投入少、見效快、覆蓋面廣的項(xiàng)目，杜絕形象工程、政績工程，確保項(xiàng)目貼合群眾需求、可落地實(shí)施。

（二）中期落地：資金保障+隊(duì)伍建設(shè)+高效推進(jìn)

1. 多元化籌措項(xiàng)目資金

積極爭取上級(jí)民生、治理專項(xiàng)補(bǔ)貼資金、鄉(xiāng)村振興銜接資金；統(tǒng)籌縣級(jí)財(cái)政資金，優(yōu)先保障民生治理項(xiàng)目投入；撬動(dòng)社會(huì)資本、慈善資金參與養(yǎng)老、醫(yī)療、志愿服務(wù)等民生項(xiàng)目，拓寬資金渠道，嚴(yán)控資金使用風(fēng)險(xiǎn)。

1. 建強(qiáng)基層工作隊(duì)伍

實(shí)施基層人才專項(xiàng)招錄計(jì)劃，配齊配強(qiáng)網(wǎng)格員、民生服務(wù)人員、醫(yī)護(hù)、師資、調(diào)解員等隊(duì)伍；提高基層工作人員薪酬待遇、保障水平，完善激勵(lì)機(jī)制，留住基層人才；開展常態(tài)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升隊(duì)伍服務(wù)能力、法治素養(yǎng)、數(shù)字操作技能。

1. 優(yōu)化項(xiàng)目審批與實(shí)施流程

建立民生治理項(xiàng)目審批綠色通道，實(shí)行并聯(lián)審批、容缺受理、全程代辦，壓縮項(xiàng)目落地周期；明確項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任單位、責(zé)任人，倒排工期、掛圖作戰(zhàn)，同步推進(jìn)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備采購、人員配備、制度完善，確保項(xiàng)目按時(shí)建成投用。

1. 強(qiáng)化群眾參與監(jiān)督

項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營全過程吸納群眾代表參與，廣泛征求群眾意見；建立項(xiàng)目公示制度，公開項(xiàng)目內(nèi)容、資金使用、實(shí)施進(jìn)度，接受群眾監(jiān)督，確保項(xiàng)目建設(shè)貼合民意、惠及民生。

（三）后期運(yùn)營：長效運(yùn)維+考核評(píng)估+迭代優(yōu)化

1. 健全長效運(yùn)維管理機(jī)制

建立民生設(shè)施、治理平臺(tái)長效運(yùn)維制度，明確運(yùn)維責(zé)任主體、經(jīng)費(fèi)保障、運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)，避免“重建設(shè)、輕運(yùn)維”，確保設(shè)施長期正常使用、平臺(tái)高效運(yùn)行；針對(duì)農(nóng)村民生設(shè)施，探索市場化、社會(huì)化運(yùn)維模式，降低運(yùn)維成本。

1. 完善考核評(píng)價(jià)體系

將民生保障、基層治理工作納入縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社績效考核，重點(diǎn)考核民生服務(wù)覆蓋率、群眾滿意度、特殊群體保障率、矛盾糾紛化解率、返貧風(fēng)險(xiǎn)防控成效等指標(biāo)，實(shí)行量化考核、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

1. 常態(tài)化監(jiān)測優(yōu)化提升

建立民生治理成效動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制，定期開展群眾滿意度調(diào)研、民生短板排查、治理問題復(fù)盤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)；根據(jù)群眾需求變化、政策調(diào)整，迭代優(yōu)化民生服務(wù)內(nèi)容、治理方式，持續(xù)提升民生保障與基層治理水平。

1. 推動(dòng)數(shù)字賦能長效應(yīng)用

常態(tài)化開展基層工作人員數(shù)字化操作培訓(xùn)，推廣線上民生服務(wù)、數(shù)字化治理模式，打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享共用；針對(duì)老年群體、農(nóng)村群眾，優(yōu)化數(shù)字服務(wù)界面，推出適老化、簡易化服務(wù)，兼顧數(shù)字賦能與普惠便民。

六、縣域民生保障與基層治理風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)對(duì)策略

（一）主要風(fēng)險(xiǎn)類型

1. 民生兜底風(fēng)險(xiǎn)：困難群眾漏保、錯(cuò)保，特殊群體關(guān)愛不到位，返貧風(fēng)險(xiǎn)防控不力，引發(fā)民生問題。
2. 資金保障風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目資金短缺、資金挪用、運(yùn)維經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致項(xiàng)目停滯、設(shè)施閑置。
3. 基層矛盾風(fēng)險(xiǎn)：矛盾糾紛化解不及時(shí)，民生訴求得不到回應(yīng)，引發(fā)信訪、群體性事件。
4. 隊(duì)伍流失風(fēng)險(xiǎn)：基層工作人員待遇低、保障差，人才流失嚴(yán)重，工作難以持續(xù)推進(jìn)。
5. 數(shù)字化應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)：數(shù)字平臺(tái)操作復(fù)雜、群眾不會(huì)用，數(shù)據(jù)安全漏洞，個(gè)人信息泄露。
6. 項(xiàng)目低效風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目規(guī)劃脫離實(shí)際，建成后使用率低，造成資源浪費(fèi)。

（二）針對(duì)性應(yīng)對(duì)策略

1. 民生兜底風(fēng)險(xiǎn)防控

建立特殊群體、易返貧群體動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，實(shí)行定期走訪、精準(zhǔn)識(shí)別，確保應(yīng)保盡保；暢通民生訴求渠道，設(shè)立民生熱線、民情信箱，快速回應(yīng)群眾訴求，及時(shí)化解民生難題。

1. 資金保障風(fēng)險(xiǎn)防控

嚴(yán)格資金監(jiān)管，實(shí)行�？顚Ｓ�、專項(xiàng)審計(jì)，杜絕資金挪用；建立多元化資金保障機(jī)制，提前謀劃運(yùn)維經(jīng)費(fèi)，確保項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營；合理控制項(xiàng)目規(guī)模，優(yōu)先保障普惠性、兜底性項(xiàng)目，避免過度投入。

1. 基層矛盾風(fēng)險(xiǎn)防控

健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早化解；加強(qiáng)基層法治宣傳，引導(dǎo)群眾依法維權(quán)；落實(shí)基層信訪責(zé)任制，及時(shí)處置信訪問題，防范矛盾升級(jí)。

1. 隊(duì)伍流失風(fēng)險(xiǎn)防控

提高基層工作人員薪酬待遇、職業(yè)保障、晉升空間，完善激勵(lì)機(jī)制；開展人文關(guān)懷，改善工作條件，增強(qiáng)基層隊(duì)伍歸屬感、責(zé)任感；常態(tài)化開展培訓(xùn)，提升職業(yè)技能。

1. 數(shù)字化應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)防控

優(yōu)化數(shù)字平臺(tái)功能，推出適老化、簡易化操作模式，開展群眾數(shù)字技能培訓(xùn)；加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全防護(hù)，完善保密制度，防范數(shù)據(jù)泄露、濫用，保障群眾信息安全。

1. 項(xiàng)目低效風(fēng)險(xiǎn)防控

項(xiàng)目前期充分調(diào)研民意，科學(xué)論證規(guī)劃，杜絕盲目建設(shè)；項(xiàng)目建成后加強(qiáng)宣傳推廣，引導(dǎo)群眾使用，定期評(píng)估使用成效，及時(shí)優(yōu)化調(diào)整，提升項(xiàng)目利用率。

七、典型縣域民生保障與基層治理實(shí)操案例借鑒

案例一：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣域——浙江義烏

依托經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，打造“15分鐘民生服務(wù)圈”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老資源均衡配置，搭建智慧治理一體化平臺(tái)，推行網(wǎng)格化智慧管理、多元共治模式，群眾民生服務(wù)便捷度、滿意度位居全國縣域前列，成為民生治理現(xiàn)代化標(biāo)桿。

案例二：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口外流縣域——河南蘭考

聚焦留守群體關(guān)愛，建設(shè)農(nóng)村互助養(yǎng)老中心、留守兒童之家，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)便民服務(wù)體系，推行基層積分制治理、村民議事模式，開展針對(duì)性就業(yè)培訓(xùn)，吸引人口回流，筑牢民生底線，化解基層矛盾，實(shí)現(xiàn)民生改善與鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進(jìn)。

案例三：山區(qū)生態(tài)縣域——福建長汀

立足山區(qū)生態(tài)保護(hù)與民生保障雙重需求，將生態(tài)管護(hù)與公益性崗位結(jié)合，建設(shè)山區(qū)流動(dòng)便民服務(wù)站、生態(tài)養(yǎng)老點(diǎn)，完善地質(zhì)災(zāi)害、森林防火應(yīng)急治理體系，既守護(hù)生態(tài)環(huán)境，又補(bǔ)齊偏遠(yuǎn)山區(qū)民生短板，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與民生雙贏。

案例四：脫貧鞏固縣域——貴州黔西

聚焦鞏固脫貧成果，全面補(bǔ)齊教育、醫(yī)療、住房、飲水民生短板，建立防返貧精準(zhǔn)監(jiān)測幫扶機(jī)制，爭取對(duì)口幫扶資源，強(qiáng)化基層治理隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)民生兜底保障全覆蓋，有效防范返貧風(fēng)險(xiǎn)，民生保障水平穩(wěn)步提升。

八、“十五五”縣域民生保障與基層治理前瞻性展望

（一）發(fā)展趨勢

1. 均等化深度推進(jìn)：城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距持續(xù)縮小，縣域基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全域覆蓋、普惠共享。
2. 數(shù)字化全面賦能：智慧民生、智慧治理成為主流，線上線下服務(wù)融合，基層治理精準(zhǔn)化、高效化水平大幅提升。
3. 多元化共治格局：政府、市場、社會(huì)組織、群眾共同參與民生服務(wù)與基層治理，共建共治共享體系更加完善。
4. 精準(zhǔn)化長效保障：民生保障從普惠兜底向精準(zhǔn)提質(zhì)轉(zhuǎn)型，特殊群體個(gè)性化、多元化需求得到充分滿足，防返貧長效機(jī)制健全。
5. 法治化規(guī)范化運(yùn)行：基層治理法治化水平提升，民生保障、基層治理制度更加完善，工作運(yùn)行規(guī)范高效。

（二）核心價(jià)值與意義

“十五五”時(shí)期，縣域民生保障提質(zhì)與基層治理現(xiàn)代化，是踐行以人民為中心發(fā)展思想、扎實(shí)推進(jìn)共同富裕、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定、夯實(shí)鄉(xiāng)村振興根基的核心舉措。通過補(bǔ)齊民生短板、提升服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化治理效能，能夠切實(shí)增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民獲得感、幸福感、安全感，凝聚基層群眾發(fā)展合力，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化筑牢基層根基。

九、研究結(jié)論與實(shí)操落地建議

（一）研究結(jié)論

“十五五”時(shí)期，縣域民生保障與基層治理面臨重大政策機(jī)遇，同時(shí)也存在諸多短板痛點(diǎn)，不同類型縣域需立足自身實(shí)際，堅(jiān)持民生優(yōu)先、底線思維、精準(zhǔn)施策、長效推進(jìn)，以兜底保障為基礎(chǔ)、以均等普惠為目標(biāo)、以數(shù)字賦能為手段、以多元共治為支撐，全面推進(jìn)民生保障提質(zhì)、基層治理增效，切實(shí)解決群眾急難愁盼問題，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、普惠均等、精準(zhǔn)高效、共建共享的縣域民生治理新格局。

（二）實(shí)操落地建議

1. 堅(jiān)守民生底線，把兜牢困難群眾、特殊群體基本生活放在首位，健全動(dòng)態(tài)監(jiān)測、精準(zhǔn)幫扶機(jī)制，堅(jiān)決防范返貧致貧。
2. 聚焦均等普惠，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向鄉(xiāng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)下沉，縮小城鄉(xiāng)民生差距，實(shí)現(xiàn)全域民生服務(wù)均衡覆蓋。
3. 強(qiáng)化數(shù)字賦能，加快基層數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)與應(yīng)用，打通數(shù)據(jù)壁壘，提升民生服務(wù)、基層治理智能化、便捷化水平。
4. 建強(qiáng)基層隊(duì)伍，完善保障激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)培訓(xùn)提升，打造一支懂民生、善治理、接地氣的基層工作隊(duì)伍。
5. 堅(jiān)持群眾主體，暢通群眾參與渠道，廣泛聽取民意，讓民生治理工作貼合群眾需求、贏得群眾支持。
6. 健全長效機(jī)制，完善資金保障、運(yùn)維管理、考核評(píng)價(jià)制度，避免短期化行為，實(shí)現(xiàn)民生保障與基層治理長效推進(jìn)、持續(xù)提質(zhì)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長曹雷