21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者李莎 北京報(bào)道為進(jìn)一步做好“十五五”規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的要素保障工作，近日，自然資源部、國家林草局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好自然資源要素保障的通知》（以下簡稱《通知》）。3月16日，自然資源部舉行3月例行新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)《通知》內(nèi)容進(jìn)行解讀。

《通知》主要內(nèi)容涵蓋優(yōu)化國土空間布局、提升自然資源要素配置效率、保障礦產(chǎn)資源開發(fā)利用所需、統(tǒng)籌存量增量促進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展、陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源五大方面，共十三條政策舉措。

自然資源部國土空間用途管制司司長劉彥在發(fā)布會(huì)上介紹，“十五五”規(guī)劃綱要提出109項(xiàng)重大工程項(xiàng)目，《通知》進(jìn)一步優(yōu)化國土空間布局，完善自然資源要素保障政策，可以促進(jìn)“十五五”重點(diǎn)項(xiàng)目早落地、早開工，推動(dòng)藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

劉彥強(qiáng)調(diào)，接下來自然資源部、國家林草局將加強(qiáng)政策宣傳、解讀和培訓(xùn)，指導(dǎo)各級(jí)自然資源（海洋）、林草主管部門，用好用足用活要素保障政策，促進(jìn)好項(xiàng)目盡早落地開工。同時(shí)，依托自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”加強(qiáng)日常監(jiān)測監(jiān)管，確保政策不走偏、不走樣。

《通知》提出，統(tǒng)籌存量和增量建設(shè)用地促進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展。實(shí)施建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃期總量管控，由省級(jí)政府統(tǒng)籌使用“十五五”新增建設(shè)用地指標(biāo)。同時(shí)，健全增存掛鉤機(jī)制，年度新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則上不得超過盤活存量土地面積，加大力度推動(dòng)存量盤活。新增建設(shè)用地優(yōu)先保障重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、新業(yè)態(tài)新動(dòng)能等產(chǎn)業(yè)和民生事業(yè)所需用地，原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，助力城市更新、城中村改造和房地產(chǎn)去庫存。

自然資源部自然資源開發(fā)利用司司長孔維東在發(fā)布會(huì)上介紹，這一政策舉措的出臺(tái)，主要有三方面考慮。

一是以存量控增量。城市建設(shè)用地既包括通過征收轉(zhuǎn)用形成的新增建設(shè)用地，也包括舊城改造、低效用地再開發(fā)、收回收購閑置土地等盤活的存量建設(shè)用地。統(tǒng)籌存量與增量綜合供地，除能源交通水利等單獨(dú)選址項(xiàng)目外，各地年度新增建設(shè)用地不得超過盤活存量土地的面積，“盤活一畝才能新增一畝”。通過存量和增量良好協(xié)同，既防止城市無序擴(kuò)張、攤大餅式發(fā)展，也推動(dòng)城市發(fā)展從依賴新增土地向盤活存量空間轉(zhuǎn)型。

二是優(yōu)化資源配置。土地要素配置要算好市場效益賬、國家發(fā)展賬、民生福祉賬，把有限的新增土地優(yōu)先用于重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和民生事業(yè)發(fā)展。要增加能源交通水利等重點(diǎn)工程土地供給，保障新質(zhì)生產(chǎn)力等現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)合理用地需求，也要加大對(duì)城中村改造、公共服務(wù)設(shè)施等民生項(xiàng)目的新增建設(shè)用地支持力度。

與此同時(shí)，立足房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢，《通知》明確新增建設(shè)用地原則上不用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，這不等于不供應(yīng)房地產(chǎn)用地，而是要重點(diǎn)用好存量資源“精供優(yōu)供”，因城施策把握好供地的節(jié)奏和時(shí)序，優(yōu)先布局區(qū)位優(yōu)越、配套完善的區(qū)域。

三是更加適配市場需求。2025年，自然資源部積極配合財(cái)政部，指導(dǎo)各地發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券5400余億元，主要用于收儲(chǔ)存量閑置土地，更好打造“凈地”“優(yōu)地”。同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)多元主體的積極性，支持土地用途兼容和空間復(fù)合利用，優(yōu)化規(guī)劃調(diào)整及用途轉(zhuǎn)換規(guī)則。

近年來，地方各級(jí)國土空間規(guī)劃已經(jīng)全面批準(zhǔn)實(shí)施，目標(biāo)年是2035年，實(shí)施周期橫跨15年；另一方面，日前閉幕的全國兩會(huì)表決通過了“十五五”規(guī)劃綱要、政府工作報(bào)告等重要文件，各地各部門也在細(xì)化落實(shí)、謀劃相關(guān)改革舉措，這對(duì)優(yōu)化空間布局、強(qiáng)化要素配置提出了新任務(wù)新需求。

為此，《通知》提出，建立國土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。在不突破“三區(qū)三線”約束性指標(biāo)和底線管控要求的前提下，可結(jié)合定期體檢評(píng)估，依托“一張圖”對(duì)國土空間總體規(guī)劃進(jìn)行年度動(dòng)態(tài)維護(hù)，正向優(yōu)化規(guī)劃分區(qū)、邊界、重點(diǎn)項(xiàng)目清單等規(guī)劃內(nèi)容。此外，三條控制線調(diào)整的其他情形，按照永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法的規(guī)定加強(qiáng)日常管理。

自然資源部國土空間規(guī)劃局局長謝海霞在發(fā)布會(huì)上表示，《通知》的這一部署，主要有三方面考慮。

一是落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略，提升規(guī)劃科學(xué)性。近年來陸續(xù)批準(zhǔn)實(shí)施的各級(jí)國土空間規(guī)劃，依據(jù)每五年國家發(fā)展規(guī)劃的任務(wù)部署進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化，是遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律的必然要求，有利于空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃同頻共振、同題共答，也是主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的重大舉措。

二是加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測評(píng)估，優(yōu)化國土空間布局。重點(diǎn)對(duì)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施、“三區(qū)三線”引導(dǎo)管控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生福祉改善等方面開展定期體檢評(píng)估，圍繞培育發(fā)展新動(dòng)能、建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系等重大任務(wù)，進(jìn)一步挖掘地方特色，發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)事求是開展規(guī)劃年度動(dòng)態(tài)維護(hù)。在確保耕地和永久基本農(nóng)田“數(shù)量不減、質(zhì)量提高、生態(tài)改善”等管控要求前提下，地方可對(duì)國土空間規(guī)劃進(jìn)行年度動(dòng)態(tài)維護(hù)，更好地兼顧規(guī)劃剛性與彈性，讓自然資源要素配置更貼合實(shí)際。

三是發(fā)揮規(guī)劃基礎(chǔ)性作用，基于“一張圖”探索建立健全國土空間規(guī)劃許可制度。國土空間具有唯一性，要通過建立自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，強(qiáng)化總體規(guī)劃對(duì)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，統(tǒng)籌交通、能源、水利、文物保護(hù)、礦產(chǎn)開發(fā)等各方面空間需求，在規(guī)劃編制階段主動(dòng)靠前服務(wù)、協(xié)同開展科學(xué)選址，消除空間矛盾沖突。

《通知》提出，陸海統(tǒng)籌合理利用空間資源，明確了海岸線兩側(cè)陸海銜接管理的有關(guān)內(nèi)容，盤活存量海域資源。同時(shí)，加強(qiáng)公共碼頭和泊位等游艇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)游艇、海釣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在會(huì)上，自然資源部海域海島管理司司長許國棟回應(yīng)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者相關(guān)提問時(shí)表示，《通知》圍繞解決歷史遺留問題，聚焦加快盤活“未批已填”存量資源，進(jìn)一步明確了陸海銜接管理規(guī)則，并對(duì)游艇、海釣等海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了支持舉措。

具體而言，在統(tǒng)一陸海銜接管理方面，《通知》從進(jìn)一步優(yōu)化要素配置程序、提高要素配置效率、減輕申請人負(fù)擔(dān)等方面考慮，提出已成陸的“未批已填”區(qū)域按照土地進(jìn)行管理，在辦理用地手續(xù)的過程中，仍要依法對(duì)此前的違法違規(guī)用海行為查處到位，落實(shí)生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施，并要符合相關(guān)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策；同時(shí)，《通知》也從嚴(yán)守資源保護(hù)底線的角度，明確在海岸線向海一側(cè)區(qū)域要嚴(yán)格管控圍填海，除國家重大項(xiàng)目外，全面禁止新增圍填海。

在促進(jìn)游艇、海釣產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，為解決沿海城市存在的游艇碼頭少、泊位少等客觀問題，《通知》明確要保障項(xiàng)目合理用地、用海、用島以及海岸線使用需求，支持地方結(jié)合國土空間規(guī)劃優(yōu)化游艇、海釣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施布局，為游艇、海釣活動(dòng)規(guī)劃出更多發(fā)展空間。在完善流程手續(xù)方面，優(yōu)化了申請材料要求。為了讓停靠游艇像停車一樣方便，《通知》提出支持沿海地方探索建立游艇碼頭按泊位審批（出讓）、轉(zhuǎn)讓、登記及交易制度。