本文來源：時代周報 作者：傅一波

近日，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》提請十四屆全國人大四次會議審議。

生態(tài)環(huán)境法典共分為五編，依次為：總則、污染防治、生態(tài)保護、綠色低碳發(fā)展、法律責任和附則，共1242條。這是我國繼民法典之后，第二部以“法典”命名的法律。

其中，生態(tài)環(huán)境法典最受關(guān)注的內(nèi)容之一，是將“綠色低碳發(fā)展”獨立成編，明確了碳達峰碳中和的目標引領(lǐng)地位，確立了碳排放總量和強度控制等核心制度，將“雙碳”目標提升為剛性法律制度。

自1979年頒布第一部環(huán)境保護法（試行）至今，我國已制定了30多部法律、100多件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)，基本形成以環(huán)境保護法為綜合性立法，覆蓋污染防治、資源能源節(jié)約和循環(huán)利用、生態(tài)系統(tǒng)與特殊地理空間保護等方面的法律體系。

但不同法律部門的立法在調(diào)整對象、價值目標、監(jiān)管機制、制度體系上既有交叉重疊，也有矛盾沖突，影響法律實施的整體效能。

中南財經(jīng)政法大學法學院教授、中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長高利紅曾參與生態(tài)環(huán)境法典建言工作。她向時代周報記者表示，“法典是將過去零散的單行法，做了一次系統(tǒng)的梳理和更新，最大程度避免原本碎片化的單行法之間的矛盾和規(guī)定空白問題”。

自上世紀90年代，高利紅致力于環(huán)境法相關(guān)問題的研究，曾在基層做過多年調(diào)研，有著豐富的實踐與理論經(jīng)驗。在她看來，法典出臺的意義不僅標志著我國對于生態(tài)環(huán)境立法邁向了體系化的新階段，也體現(xiàn)了在全球氣候變化中勇于探索的姿態(tài)。

中南財經(jīng)政法大學法學院教授、中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長高利紅

在高利紅看來，法典的出臺不僅標志著我國對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度進一步提升，也意味著生態(tài)環(huán)境法律體系從過去的分散立法走向系統(tǒng)整合與集成深化，整體提升了立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時效性。同時體現(xiàn)中國在全球環(huán)境變化背景下加強制度回應(yīng)與治理能力建設(shè)，有助于提升我國在全球環(huán)境治理中的影響力。

此外，法典中單設(shè)的“綠色低碳發(fā)展編”被視為一次重要突破，體現(xiàn)中國在綠色轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，推進“雙碳”工作進行系統(tǒng)規(guī)范的制度思路。例如對農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用與規(guī)范化處理，以及國家對綠色低碳發(fā)展的鼓勵與支持。與過去相比，更注重源頭預(yù)防和系統(tǒng)治理，通過鼓勵與引導相結(jié)合的方式推動綠色轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

以下是時代周報與高利紅的對話：

時代周報：生態(tài)環(huán)境法典出臺的原因和背景是什么？是為了解決什么樣的問題？

高利紅：我們國家在出臺生態(tài)環(huán)境法典之前，已經(jīng)有很多與之相關(guān)的法律，比如《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》這樣的單行法。

但由于每個單行法出臺的時間節(jié)點不一樣，也都有各自的立法重點和任務(wù)，與之伴生的問題是，法律用語可能不夠明晰、概念與法律責任的規(guī)定不一致。

于是，很早之前就有學者建言獻策，希望將各個單行法做整體的編撰整合。最近幾年，隨著中央對于生態(tài)文明法治的重視，法典也就應(yīng)運而生。法典是對現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律制度機制和規(guī)則規(guī)范的系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華。通過編纂法典，將提升立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。

同時，我們知道環(huán)境保護領(lǐng)域相關(guān)的法律非常多。所以在編撰的時候，是擇其要點入典，用“適度法典化”的方案，讓部分單行法和法典并行，學界稱之為“雙法源”。

可想而知，有了標準相對統(tǒng)一的法典，可以最大程度地避免原本碎片化的單行法之間的矛盾和規(guī)定空白問題。

時代周報：從法典來看的話，是否有其偏重的部分，或是過去單行法并未覆蓋的內(nèi)容？

高利紅：“綠色低碳發(fā)展編”是法典的一大創(chuàng)新，也是以往環(huán)境立法中從未系統(tǒng)出現(xiàn)過的內(nèi)容，其背景分為兩部分：

一方面，是人類邁入21世紀后，全球性氣候變化的威脅已成為可持續(xù)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)，沒有哪個國家可以置身事外。應(yīng)對全球性氣候變化，解決生態(tài)環(huán)境問題和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要建立全球廣泛參與、國家共同治理的新型治理體系，在這個體系中，中國作為重要部分，必然要有所表率。

另一方面，我國也在做很多綠色轉(zhuǎn)型，比如新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。該編體現(xiàn)了我國綠色低碳發(fā)展戰(zhàn)略。結(jié)合中國國情，為統(tǒng)籌考慮綠色低碳發(fā)展、應(yīng)對氣候變化、碳達峰碳中和等多方面法治需求，填補法律空白，作出一些原則性、引領(lǐng)性規(guī)定。

但氣候變化也是一個逐漸發(fā)展、變化的過程。所以，我們也能看到法典綠色低碳發(fā)展編當中有些法條并沒有寫得那么細，這是為了應(yīng)對可能發(fā)生的變動。

時代周報：具體來看，你覺得法典與綠色低碳、經(jīng)濟發(fā)展之間是如何關(guān)聯(lián)？

高利紅：法典不僅是要解決當下的污染問題，更是引導未來生產(chǎn)和生活方式的綠色轉(zhuǎn)型。這一編直接將國家“雙碳”目標和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，從政策引導層面提升為法律制度。

其中不僅明確了碳達峰、碳中和的法律地位，為碳足跡管理、碳排放權(quán)交易市場運行提供了法律依據(jù)，還特別回應(yīng)了當下的新挑戰(zhàn)，比如強化了動力電池、光伏組件等“新三樣”廢棄物的循環(huán)利用責任。

更具體來看的話，在綠色低碳發(fā)展編的第二章提到的“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟”，里面用的關(guān)鍵詞是“鼓勵”“支持”“推動”，比如“國家鼓勵產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者開展綠色設(shè)計，推動綠色設(shè)計應(yīng)用”“國家鼓勵清潔生產(chǎn)服務(wù)機構(gòu)開展清潔生產(chǎn)知識宣傳和技術(shù)培訓，提供清潔生產(chǎn)咨詢、審核等服務(wù)”。

同時還提到，“企業(yè)用于清潔生產(chǎn)審核和培訓的費用，可以列入企業(yè)經(jīng)營成本”。簡而言之，是以立法的形式來引導、促進、激勵企業(yè)和社會來進行綠色生產(chǎn)經(jīng)營活動，這是法條促進社會經(jīng)濟發(fā)展的一面。

時代周報：由于體量宏大，法典發(fā)布之后，將如何推進執(zhí)行？

高利紅：生態(tài)環(huán)境法典的確體量宏大、內(nèi)容復雜，它包含了五編、1242個法條的內(nèi)容。這意味著各個執(zhí)行部門的工作人員需要花大量的時間消化、學習，以體系化的思維來理解法典，對于基層來說這肯定需要一段時間。

我想，在法典正式施行之后，各部門除了熟悉之外，更多的可能是，要按各自的需求來制定相應(yīng)的執(zhí)法手冊，做到執(zhí)法有據(jù)，有法可循。