當一位退休公務員每月領取6318元養(yǎng)老金時，一位農民可能只有244元——這26倍的差距，不是個人選擇的結果，而是歷史制度演進的遺產。

根據2026年3月9日《工人日報》等多家媒體的報道，全國政協(xié)委員周世虹在接受采訪時提出了關于勞動者退休養(yǎng)老待遇平等的建議：

"機關事業(yè)單位、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民這三大群體退休人員的養(yǎng)老金待遇差距較大，勞動者退休后的養(yǎng)老待遇應該是平等的。建議提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標準，主要提高的主體是農民群體、農民工群體。建議在2030年之前能夠將農民的養(yǎng)老金標準提高到1000元。"

為什么同樣為國家建設付出勞動，退休后的待遇卻有天壤之別？

要理解這一現狀，我們必須回溯歷史，在養(yǎng)老保險制度擴大覆蓋的過程中，出現了時間（代際）、身份（體制）和空間（城鄉(xiāng)）三個維度上的結構性失衡。

在制度演進中高度“碎片化”的養(yǎng)老格局

中國今天的養(yǎng)老制度，并不是一開始就按照“全國統(tǒng)一、身份中性、城鄉(xiāng)平等”的原則一次性設計出來的。它是在不同歷史時期，為不同人群先后建立起來，再通過不斷修補、整合、并軌，逐漸形成了今天的樣子。

這意味著，誰先被納入，誰按什么方式被納入，舊制度如何退出，新制度如何承接，都會在幾十年后變成待遇差異。

最早的養(yǎng)老保障，實際上并不是今天意義上的全民社會保險，而是一種嵌在計劃經濟單位體制里的保障安排。在那個年代，養(yǎng)老首先對應的是城市正式單位職工，特別是國有企業(yè)、機關和事業(yè)單位工作人員。退休之后的生活保障，主要依賴單位和財政，而不是依賴個人在工作期間持續(xù)向一個統(tǒng)一養(yǎng)老基金繳費。

這一步非常重要。因為它決定了中國養(yǎng)老制度最初覆蓋的，不是“所有勞動者”，而是“國家和單位體系中的職工”。誰在這個體系內，誰就更容易獲得穩(wěn)定、制度化的養(yǎng)老保障；誰在這個體系外，誰就主要依賴家庭、土地、集體，或者根本沒有正式養(yǎng)老金可言。

也就是說，養(yǎng)老金差距的第一道裂縫，從一開始就存在。它不是今天才產生的，而是在制度起點上就已經被寫進去了。

從當時的歷史條件看，這背后有其客觀原因。計劃經濟時代的財政能力有限，國家更容易圍繞城鎮(zhèn)正式就業(yè)群體建立保障體系；農村人口數量龐大、收入形式不標準、缺乏統(tǒng)一工資體系，也使得建立同水平養(yǎng)老保險在技術和財力上都更困難。

由此形成了目前的現狀。

“體制內”的優(yōu)待：機關事業(yè)單位人員，雖經歷2014年“并軌”，但在職業(yè)年金和“視同繳費”的加持下，退休金替代率依然維持在80%-90%的高位。

“體制外”的負重：城鎮(zhèn)企業(yè)職工，面對著全球領先的綜合社保繳費率（企業(yè)+個人近24%），卻面臨著替代率逐年下滑（已降至約40%）的現實，還要擔心個人賬戶“空賬化”的風險。

“保障邊緣”的沉默大多數：數億農民與農民工，身處城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險體系。盡管覆蓋面極廣，但由于基礎標準低，每月百余元的養(yǎng)老金更像是一份“尊嚴補貼”，而非真正意義上的生存保障。

這種“體制內外雙軌”與“城鄉(xiāng)二元”交織的格局，是如何演化至今的？

中國養(yǎng)老制度的三次“驚險跳躍”

中國養(yǎng)老金制度的演進，實際上是一個將政府隱性債務顯性化、并將轉型成本社會化的過程。

1. 代際矛盾：“新人”在為“老人”的歷史欠賬買單

1997年改革：時間維度的錯位。

1997年企業(yè)養(yǎng)老改革確立了“統(tǒng)賬結合”模式，但產生了一個巨大的邏輯黑洞，那些在改革前已經退休或參加工作的人（老人與中人），此前從未有過實質性的保費繳納。為此，制度引入了“視同繳費”概念，即承認他們的工齡等同于繳費。

由于國家并未注入專項資金補足這部分歷史欠賬，個人賬戶變成了“空賬”。這意味著，現在的“新人”企業(yè)員工繳納的每一分保費，在統(tǒng)籌賬戶中并沒有沉淀下來，而是被即刻支取，用于償還上一代人對制度的“隱性負債”。這是一場跨越時空的代際透支。

2. 身份矛盾：“體制外”在為“體制內”的并軌填坑

2014年并軌：身份維度的割裂。

2014年，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)并軌。名義上統(tǒng)一了，但底層邏輯依然存在巨大的“吸管效應”。

由于體制內機關事業(yè)單位從前沒有明確的養(yǎng)老制度安排，其退休待遇由財政安排兜底，當體制內人員步入養(yǎng)老體系時，同樣享受了規(guī)模龐大的“視同繳費”年限。

當這部分擁有高替代率預期的人群進入大池子后，統(tǒng)籌基金的支出壓力劇增。在基金尚未實現完全財政閉環(huán)的情況下，廣大體制外勞動者（企業(yè)職工）繳納的保費，在事實上參與了對體制內轉軌成本的對沖。這種“同繳不同得、跨界補窟窿”的格局，是當下社會不公平感的主要來源。

3. 城鄉(xiāng)矛盾：農村群體在制度邊緣的“生存式補償”

2014年整合：空間維度的二元。

2014年城鄉(xiāng)居民保險整合，雖實現了形式上的全民覆蓋，卻在實質上固化了保障的“貧富差距”。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險（主要是農民）缺乏像城鎮(zhèn)職工那樣的企業(yè)繳費主體，完全依賴個人極低基數的繳納與財政的微薄補貼。

農民群體在年輕時通過“工農產品剪刀差”支持了城市工業(yè)化，但在晚年分配紅利時，卻由于缺乏“強制繳費能力”被劃入了一個低水平的保障池。這不只是一份養(yǎng)老金的差距，而是由于歷史貢獻未被制度化承認，導致農村老人僅能獲得一種“救濟式”的生存補償，與城鎮(zhèn)職工的“體面式”養(yǎng)老形成了鮮明的二元格局。

在同一制度內部，比如都參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，多繳多得、長繳多得當然大體成立。但公眾最強烈的比較，恰恰不是發(fā)生在同一制度內部，而是發(fā)生在不同制度之間：機關事業(yè)單位人員和普通企業(yè)職工之間，企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民之間，有職業(yè)年金的人和沒有年金的人之間，穩(wěn)定正式就業(yè)者和流動就業(yè)者之間。

這些差異，很多并不是個人努力和選擇的結果，而是歷史制度入口不同、改革路徑不同、財政安排不同、身份屬性不同的結果。

換句話說，今天中國養(yǎng)老保障的不公平，最深層的問題不是“有人比別人繳得多”，而是“有人從一開始就在更高層級的制度里，有人直到很晚才被納入，而且只能進入較低層級的制度”。

養(yǎng)老金“空賬”是公共負債，而非新人的包袱

如果討論到這里就停下，養(yǎng)老問題仍然只像一個民生議題。但實際上，它遠不止于此。養(yǎng)老保障的平等程度，直接關系到中國經濟下一階段能不能真正擴大內需、釋放消費、完成增長方式轉型。

這些年大家都在談擴大內需、提振消費、減少預防性儲蓄，但為什么居民消費意愿始終不夠強？原因當然很多，但其中非常關鍵的一條，就是大量家庭對未來缺乏穩(wěn)定預期，尤其對養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、失業(yè)等長期風險缺乏足夠安全感。

一個人之所以不敢消費，不是因為他天生不愛花錢，而是因為他必須為未來不確定性留出緩沖。今天中國很多家庭的高儲蓄，并不只是“文化上愛存錢”，很大程度上是制度保障不足下的理性選擇。尤其對于中低收入群體、農民工群體、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老群體來說，如果他們對老年生活沒有基本把握，就不可能真正釋放消費。

這就是為什么養(yǎng)老保障從來不只是福利支出問題，而是需求管理問題。養(yǎng)老金水平提高、養(yǎng)老制度更公平、更可靠，帶來的不只是老人生活改善，更是全社會預期的改善。人們敢于少存一點、防御性儲蓄少一點、當前消費多一點，整個經濟的內生需求才有可能真正啟動。

談到這里，就必須直面一個繞不開的問題：中國養(yǎng)老體系中的很多缺口、很多“空賬”、很多歷史窟窿，到底該由誰承擔？

如果把問題說透，答案其實并不復雜。那些在舊體制向新體制過渡過程中形成的歷史欠賬，本質上是制度轉軌成本，是政府和整個制度設計在歷史時期形成的負債，而不是后來新參保繳費者個人的道德義務，更不能靠含糊其辭地讓年輕一代和新繳費人群無限背負。

過去一些年里，這筆賬之所以顯得模糊，一個重要原因是改革采取了漸進方式，很多舊權益通過視同繳費、財政補助、統(tǒng)籌調劑等方式被隱性承接了。但“漸進承接”不意味著“可以永遠當作一筆糊涂賬拖下去”。恰恰相反，越是在今天這種需要財政擴張、擴大內需、提振居民信心的宏觀背景下，越應該把這筆歷史賬說清楚、做實、補足。

養(yǎng)老基金里的歷史空賬，不是年輕人欠老年人的私債，不是新繳費者欠舊制度參與者的私債，而是國家在制度轉軌過程中形成的公共負債。既然是公共負債，就應當由政府通過財政手段、資產劃轉、國資收益補充、赤字融資等規(guī)范方式予以逐步填補，而不是繼續(xù)主要靠后來繳費者在模糊中承受壓力。

這不僅是公平問題，也是效率問題。因為如果這筆歷史欠賬始終懸在那里，居民對未來養(yǎng)老的信心就始終不足；一旦養(yǎng)老不確定性長期存在，居民就會持續(xù)傾向于高儲蓄、低消費。宏觀上看，這正是內需難以起來的重要原因之一。

財政擴張完善養(yǎng)老保障是經濟轉型的關鍵

在當前需要財政擴張的背景下，最值得做的擴張，是直接補強居民部門預期。

今天談財政擴張，常常容易停留在投資擴張、基建擴張、項目擴張上。但如果最終目的是真正刺激內需、推動經濟轉型，那么財政擴張是否真正到達居民部門、是否真正改善居民長期預期，才是關鍵。

單純增加項目投資，當然可以穩(wěn)增長，但它未必能直接轉化為居民消費擴張。只有當財政擴張真正擴張到消費者手里，真正減少家庭對養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等未來大額支出的恐懼，需求才會被持續(xù)釋放。

從這個意義上說，通過政府負債充實養(yǎng)老基金，補上歷史窟窿，不僅是修復公平，更是最有乘數效應的宏觀政策之一。因為它同時作用于兩個層面：一方面直接提高部分老年群體、特別是低保障群體的現實收入；另一方面更重要的是，它會顯著改善整個社會對未來養(yǎng)老體系的信心，降低預防性儲蓄動機，增強居民消費意愿。

這才是財政擴張真正應該追求的方向，不是把錢在體系內部空轉，不是只做賬面上的“刺激”，而是切實把國家信用轉換成居民部門的安全感，把財政能力轉換成普通家庭敢消費、能消費、愿消費的現實基礎。真正的經濟轉型，離不開養(yǎng)老制度的再平衡。

中國經濟走到今天，已經到了必須從投資驅動、出口驅動更多轉向內需驅動、消費驅動的時候。而消費驅動不可能建立在一個大規(guī)模居民群體對養(yǎng)老缺乏安全感的社會結構上。

一個真正成熟的內需型經濟，不只是商場更多、平臺更多、補貼更多，而是居民愿意把更多收入用于當下生活，而不是被迫為未來風險做過度儲備。要做到這一點，不能只靠發(fā)消費券、搞促銷、喊口號，而要靠扎實的社會保障制度，尤其是可靠、清晰、可預期的養(yǎng)老制度。

所以，養(yǎng)老公平不是邊緣議題，它正處在中國經濟轉型的中心位置。誰把養(yǎng)老問題僅僅看成老年福利問題，誰就低估了它對消費、儲蓄、預期和增長方式的深遠影響。

周世虹委員提出勞動者退休后養(yǎng)老待遇應更趨平等，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金重點應覆蓋農民和農民工，這個方向之所以重要，不只是因為它回應了民生痛點，也因為它觸及了中國下一階段經濟發(fā)展最關鍵的一道門檻，如何把制度修補轉化為預期修復，把預期修復轉化為消費釋放，把消費釋放轉化為真正可持續(xù)的經濟增長。

說到底，補養(yǎng)老，不只是補老人；補的是社會公平，補的是居民信心，補的是中國經濟的內需基礎。

政府負債充實社保，實質上是在為消費者的“安全感”定價。