【品橙旅游】3月7日，文化和旅游部部長孫業(yè)禮在十四屆全國人大四次會(huì)議民生主題記者會(huì)上表示，旅游現(xiàn)在不止是像過去那樣逛名勝、看風(fēng)景，人們更愿意走進(jìn)生活、體驗(yàn)文化，那些重體驗(yàn)?zāi)芄睬榈男庐a(chǎn)品，總能更受到市場的追捧，體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)正在世界范圍內(nèi)流行開來。這一判斷直指旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心命題：在“體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)”席卷全球的當(dāng)下，如何讓每一次出行不僅“走得了”，更能“走得好、走得放心”？對(duì)此，文化和旅游部明確將從提升服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)市場管理、守牢安全底線三方面發(fā)力。

體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)的底色是文化體驗(yàn)，需要制度創(chuàng)新為之護(hù)航。當(dāng)旅游不再只是逛名勝、看風(fēng)景，而成為“為演出買單、為潮玩排隊(duì)、為打卡奔赴一座城”的生活方式，傳統(tǒng)的服務(wù)保障體系也需同步迭代。近年來，多位政協(xié)委員聯(lián)名提交的旅行社質(zhì)量保證金制度改革提案，與文化和旅游部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布2026年版團(tuán)隊(duì)旅游合同（示范文本）的舉措，正是對(duì)這一趨勢的積極回應(yīng)。在此背景下，筆者建議適時(shí)研究出臺(tái)旅游印花稅，借鑒香港“旅游業(yè)賠償基金”的成熟經(jīng)驗(yàn)，以制度之“錨”穩(wěn)住體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)的航船，讓旅游業(yè)真正成為滋養(yǎng)民心、賦能發(fā)展的幸福產(chǎn)業(yè)。

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一、制度改革：質(zhì)量保證金從兩會(huì)提案到政策落地

長期以來，旅游服務(wù)質(zhì)量保證金是保障游客權(quán)益的核心制度安排。根據(jù)規(guī)定，經(jīng)營國內(nèi)業(yè)務(wù)的旅行社需存入20萬元保證金，出境社則需增存至140萬元。這筆資金雖然為游客提供了“救命錢”，卻也給旅行社帶來了沉重的資金占用壓力。

兩會(huì)期間，多位委員建議進(jìn)一步推進(jìn)保證金制度改革，探索多元化的擔(dān)保方式。令人振奮的是，改革已在多地破題。山東省率先啟動(dòng)了旅游服務(wù)質(zhì)量保證保險(xiǎn)試點(diǎn)，旅行社可用每年1.4萬元的保費(fèi)替代140萬元的現(xiàn)金保證金，目前已覆蓋1700多家旅行社，累計(jì)釋放現(xiàn)金流3.21億元。北京等地也正在推進(jìn)降低保證金資格確認(rèn)工作，對(duì)三年內(nèi)無處罰記錄的旅行社可降低保證金50%。

然而，保證保險(xiǎn)替代模式雖好，但本質(zhì)上仍是商業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，其覆蓋范圍、賠付能力、可持續(xù)性仍有待時(shí)間檢驗(yàn)。更重要的是，這一改革主要解決了“企業(yè)端”的資金釋放問題，對(duì)于“游客端”的服務(wù)保障提升，還需要更穩(wěn)定的制度性安排。

與此同時(shí)，2026年版團(tuán)隊(duì)旅游合同示范文本的發(fā)布，為提升游客服務(wù)保障提供了新抓手。新版合同重點(diǎn)強(qiáng)化了旅行社安全保障義務(wù)，明確要求旅行社向合格供應(yīng)商訂購產(chǎn)品和服務(wù)，保證商品服務(wù)符合保障人身、財(cái)產(chǎn)安全的要求。更重要的是，合同增加了旅游者向第三人主張權(quán)利的規(guī)定——根據(jù)民法典關(guān)于第三人履行的規(guī)定，如地接社、履行輔助人的接待不符合約定，旅游者除向簽訂合同的旅行社主張賠償外，還可選擇向地接社、履行輔助人或組團(tuán)社主張權(quán)利。這一修訂極大拓寬了游客主張權(quán)利的途徑和范圍。

但合同條款的明晰量化只是第一步。正如廣東省文旅廳在轉(zhuǎn)發(fā)通知中所強(qiáng)調(diào)，要“充分發(fā)揮全國旅游監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)作用，加強(qiáng)旅游團(tuán)隊(duì)信息填報(bào)和電子合同歸集”。線下簽訂的紙質(zhì)合同大多未進(jìn)行備案，電子合同雖然要求備案，但不少在線旅游服務(wù)商常借示范合同之名，利用線上技術(shù)擅自拆分、修改核心條款。要讓游客真正“敢參團(tuán)、愿參團(tuán)”，還需要一個(gè)覆蓋全行業(yè)、可持續(xù)、高信用的保障體系作為支撐。這就為旅游印花稅的出臺(tái)留下了政策空間。

二、香港實(shí)踐：0.15%印花征費(fèi)撐起三十年游客保障網(wǎng)

香港的“旅游印花稅”實(shí)踐為內(nèi)地提供了成熟的制度樣本。根據(jù)《旅游業(yè)條例》，持牌旅行代理商在收取外游團(tuán)費(fèi)時(shí)，須繳納相當(dāng)于收費(fèi)0.15%的印花征費(fèi)，全額撥入“旅游業(yè)賠償基金”。游客付款后收到的收據(jù)上會(huì)印有電子征費(fèi)印花，掃描二維碼即可查驗(yàn)真?zhèn)闻c繳款記錄。

這一基金成立于1993年，其用途非常明確：一是旅客因旅行代理商倒閉而蒙受團(tuán)費(fèi)損失時(shí)，可獲得損失額90%的特惠賠償（按簡化程序申請(qǐng)最高額為1.5萬港元）；二是旅客在外游期間意外傷亡時(shí)，提供最高30萬港元的醫(yī)療、殮葬及親屬探望等緊急費(fèi)用墊付?；鸸芾砦瘑T會(huì)由銀行界、法律界、會(huì)計(jì)界、消費(fèi)者委員會(huì)及旅游業(yè)界等各界人士組成，投資事宜另有專業(yè)委員會(huì)提供意見，運(yùn)作透明規(guī)范。

這一機(jī)制的優(yōu)越性在疫情等極端情況下尤為凸顯。2020年疫情暴發(fā)后，內(nèi)地大量游客面臨退款難困境，旅行社也因墊付壓力陷入經(jīng)營危機(jī)。而香港的賠償基金儲(chǔ)備能夠在這一時(shí)刻發(fā)揮“穩(wěn)定器”作用，讓消費(fèi)者無后顧之憂。有業(yè)界人士直言，若內(nèi)地建立類似機(jī)制，1萬元的團(tuán)費(fèi)僅需額外繳納15元（按0.15%計(jì)算），即可為游客提供全鏈條保障。

值得注意的是，香港的這一機(jī)制與內(nèi)地正在推進(jìn)的保證金制度改革和合同規(guī)范形成互補(bǔ)：保證金制度解決的是“事前準(zhǔn)入”問題，新版合同解決的是“事中約定”問題，而印花稅基金解決的則是“事后保障”問題。三者環(huán)環(huán)相扣，共同構(gòu)成完整的服務(wù)保障體系。

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三、出臺(tái)原則：旅游印花稅取之于民，用之于民

結(jié)合香港經(jīng)驗(yàn)與內(nèi)地實(shí)際，建議旅游印花稅的出臺(tái)遵循以下原則：

第一，明確稅收定位與用途。旅游印花稅應(yīng)定位為政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)稅，稅款全額納入“旅游服務(wù)質(zhì)量保障基金”，?？顚Ｓ?。其用途可設(shè)計(jì)為三個(gè)層次：一是旅行社破產(chǎn)時(shí)的團(tuán)費(fèi)墊付賠償；二是游客人身意外緊急救助；三是旅游糾紛調(diào)解及質(zhì)量提升公益支出。這與新版合同強(qiáng)化游客權(quán)益保障的方向完全一致。

第二，合理確定稅率與征收方式。可參考香港0.15%的比例（即團(tuán)費(fèi)的千分之一點(diǎn)五），按參團(tuán)團(tuán)費(fèi)征收，由旅行社代收代繳。為減輕消費(fèi)者負(fù)擔(dān)感知，可將稅款單獨(dú)列示于合同。對(duì)于低利潤的“夕陽紅”團(tuán)隊(duì)、研學(xué)團(tuán)等特殊群體，可設(shè)置免征或減征門檻。征收環(huán)節(jié)建議與電子合同備案、團(tuán)隊(duì)報(bào)備等監(jiān)管流程打通，依托全國旅游監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)“征管服一體化”——這恰好可以解決紙質(zhì)合同備案難、電子合同被擅自修改等現(xiàn)實(shí)問題。

第三，建立多方參與的治理架構(gòu)。基金管理應(yīng)引入文旅部門、財(cái)政部門、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)、法律及會(huì)計(jì)專業(yè)人士共同組成委員會(huì)，定期向社會(huì)公布基金收支情況。這既是對(duì)國務(wù)院“完善旅游市場綜合監(jiān)管機(jī)制”要求的落實(shí)，也能增強(qiáng)公眾對(duì)稅收的認(rèn)同感。香港的經(jīng)驗(yàn)表明，多元化的治理結(jié)構(gòu)是基金長期穩(wěn)健運(yùn)行的關(guān)鍵。

四、未來展望：構(gòu)建多層次、立體化的服務(wù)保障體系

展望未來，旅游印花稅的出臺(tái)不應(yīng)孤立推進(jìn)，而應(yīng)與現(xiàn)有制度形成有機(jī)銜接。

一是與保證金制度改革形成“雙輪驅(qū)動(dòng)”。對(duì)繳納印花稅的旅行社，可相應(yīng)降低保證金繳納標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)信用良好的旅行社，可進(jìn)一步給予費(fèi)率優(yōu)惠。這既釋放了企業(yè)資金壓力，又確保了保障水平不降低。正如孫業(yè)禮部長所言，要“抓住智能化帶動(dòng)下新業(yè)態(tài)新場景層出不窮的好形勢好機(jī)遇，推動(dòng)傳統(tǒng)旅游業(yè)迭代升級(jí)”，制度創(chuàng)新同樣是迭代升級(jí)的重要內(nèi)容。

二是與新版合同示范文本形成“剛?cè)岵?jì)”。合同條款的明晰量化是“事前約定”的剛性約束，印花稅基金的設(shè)立則是“事后救濟(jì)”的柔性保障。正如有學(xué)者指出，示范文本將游客權(quán)益保障從道德呼吁轉(zhuǎn)化為量化條款，為化解消費(fèi)糾紛奠定基礎(chǔ)。而印花稅基金將為這些條款的落地提供最后一道防線。

三是與研學(xué)旅游等新興業(yè)態(tài)發(fā)展同步推進(jìn)。2026年版合同新增了《研學(xué)旅游合同（示范文本）》，明確了研學(xué)旅游行程安排、課程內(nèi)容和時(shí)長、服務(wù)費(fèi)用等關(guān)鍵信息。針對(duì)這一快速增長的市場，印花稅基金可考慮設(shè)立專項(xiàng)保障子賬戶，為青少年研學(xué)旅行提供更周密的安全網(wǎng)。這與孫業(yè)禮部長強(qiáng)調(diào)的“推動(dòng)文旅深度融合發(fā)展，培育跟著演出、影視、賽事、非遺去旅行等品牌”形成呼應(yīng)——新業(yè)態(tài)需要新保障，新保障護(hù)航新業(yè)態(tài)。

旅游業(yè)是幸福產(chǎn)業(yè)，也是信心產(chǎn)業(yè)。游客的每一次參團(tuán)出行，背后都是對(duì)服務(wù)品質(zhì)的信任托付。孫業(yè)禮部長在記者會(huì)上指出，“文旅成為人民群眾幸福感獲得感的重要來源，也是提振消費(fèi)、拉動(dòng)增長的重要?jiǎng)恿Α?。適時(shí)出臺(tái)旅游印花稅，并非加重行業(yè)負(fù)擔(dān)，而是構(gòu)建“企業(yè)輕裝上陣、游客放心出行、行業(yè)健康發(fā)展”的良性循環(huán)。取之于旅游消費(fèi)，用之于旅游保障，讓每一筆團(tuán)費(fèi)都成為編織安全網(wǎng)的絲線——這樣的制度設(shè)計(jì)，既是回應(yīng)“群眾的感受和需求”的務(wù)實(shí)之舉，也是為方興未艾的“體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)”筑牢信任之基。

當(dāng)“體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)”在世界范圍內(nèi)流行開來，中國旅游業(yè)需要的不僅是景觀的吸引、服務(wù)的溫度，更是一張看不見卻牢不可破的制度安全網(wǎng)。

（作者：彭志凱，曾任原國家旅游局質(zhì)量規(guī)范與管理副司長，政策法規(guī)司副司長，監(jiān)督管理司司長。）