我國人口老齡化程度持續(xù)加深，家庭結構轉向“少子化、空巢化”，傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老監(jiān)護功能正在受到挑戰(zhàn)。近幾年獨居者“孤獨死”事件頻頻發(fā)生，也使得解決潛在獨居群體特別是孤寡老人的監(jiān)護困境變得更為迫切。意定監(jiān)護，這項早已入法的制度開始得到更多人的關注，并被不少業(yè)內(nèi)人士認為是解決上述監(jiān)護難題的重要途徑。

全國人大代表、上海市政協(xié)副秘書長姚卓勻近些年持續(xù)關注意定監(jiān)護制度的落地完善，連續(xù)兩年在兩會期間帶來了相關建議。她在接受第一財經(jīng)記者采訪時表示，“意定監(jiān)護制度要真正落地實施仍困難重重”，不僅要持續(xù)加快制度的細化，聚焦現(xiàn)實實踐，更要加強培育能提供專業(yè)監(jiān)護服務的社會組織。

意定監(jiān)護缺細則

所謂意定監(jiān)護，是指具有完全民事行為能力的成年人，可以與其近親屬、其他愿意擔任監(jiān)護人的個人或者組織事先協(xié)商，以書面形式確定自己的監(jiān)護人，在自己喪失或者部分喪失民事行為能力時，由該監(jiān)護人履行監(jiān)護職責。

姚卓勻介紹，幾年前民盟上海市委與市人大常委會信訪辦開展合作共建，2024年他們開始針對“老養(yǎng)殘”家庭，即老人撫養(yǎng)殘疾子女的家庭這一群體進行課題調研，走訪了上海當?shù)氐酿B(yǎng)老機構、醫(yī)院、基層法院、社會組織等。

在調研過程中，姚卓勻逐漸了解到了意定監(jiān)護制度。她發(fā)現(xiàn)，對于老年人，特別是有特殊情況的，比如獨居、本身有疾病或者與家庭其他成員關系不好的老年人來說，這項制度的存在非常重要，但大家對它的認知度卻非常低。

意定監(jiān)護入法，最早可追溯到2012年《老年人權益保障法》修訂，該法確立了老年意定監(jiān)護制度，而后出臺的《民法典》建立了完整的成年意定監(jiān)護制度?！半m入法十多年，但相關內(nèi)容還停留在法條宣示層面，沒有形成完整體系，也缺乏具體實施細則。意定監(jiān)護對于很多民政部門、法院來說，仍是一個新生事物?！币ψ縿虮硎尽?/p>

為此，在2025年全國兩會時，姚卓勻曾提交《關于加快老年人意定監(jiān)護制度立法進程的建議》，建議修訂《老年人權益保障法》，與《民法典》關于意定監(jiān)護的規(guī)定對齊規(guī)范，并建立意定監(jiān)護信息存證備案和監(jiān)督制度，確立多重意定監(jiān)護和備位遞補制度，以及建立倫理審查制度和國家強監(jiān)管下的意定監(jiān)護行業(yè)自律組織。

她還建議修訂《殘疾人保障法》，明確允許智力、精神或重度肢體殘疾人的父母，可通過設立“自身意定監(jiān)護+為子女遺囑指定監(jiān)護”的復合監(jiān)護安排，增強對殘疾人的照護和權益保護。

部分地區(qū)已在探索制度的細化，比如在上海，新修訂的《上海市老年人權益保障條例》于2025年11月1日起施行，其中進一步明確了可擔任監(jiān)護人的主體，即“近親屬、其他愿意擔任監(jiān)護人的個人或者組織”，并明確老年人簽訂意定監(jiān)護協(xié)議時，可以邀請居民委員會、村民委員會、老年人組織、養(yǎng)老服務機構等見證現(xiàn)場情況。該條例還引入“監(jiān)督人”的概念，鼓勵在意定監(jiān)護協(xié)議中確定監(jiān)督人，對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責進行監(jiān)督。

同時，上海還在去年年底發(fā)布了《上海市關于推進實施老年人意定監(jiān)護制度的若干意見（試行）》，該意見自2026年1月1日起施行。

專業(yè)社會組織極少，要加強培育

除了加強制度建設，隨著姚卓勻的持續(xù)調研，她發(fā)現(xiàn)當前專業(yè)監(jiān)護社會組織的極度缺乏，是阻礙意定監(jiān)護落地的重要因素。

她在上海調研發(fā)現(xiàn)，法院、民政部門、公證處、居委會等多部門在處理意定監(jiān)護情況時，事實上都能“到場履職”，反而是穩(wěn)定可靠的監(jiān)護人不好找。在姚卓勻看來，自然人監(jiān)護持續(xù)性弱，村居委人員流動大、知識更新慢，公職監(jiān)護質效不明顯，能保質保量持續(xù)輸出監(jiān)護服務的專業(yè)社會組織（下稱“意定監(jiān)護社會組織”），是意定監(jiān)護制度全鏈條建設的重要一環(huán)。

“人在還健康的時候委托家人或朋友作為自己的意定監(jiān)護人，到真的需要啟動意定監(jiān)護中間，這個階段可能發(fā)生的變化是很大的。意定監(jiān)護人可能先于委托人失智失能，雙方之間的信任度也可能發(fā)生改變，相比較而言，專業(yè)組織的穩(wěn)定性更強?！币ψ縿蚋嬖V第一財經(jīng)記者，預計未來社會對意定監(jiān)護的需求量會越來越大，如果大家還是習慣找自己的朋友或者親戚去做意定監(jiān)護人，可能并不利于這項制度的落地。

但目前，意定監(jiān)護社會組織的發(fā)展基礎非常薄弱。

她指出，意定監(jiān)護社會組織的專業(yè)化還不足，意定監(jiān)護服務規(guī)范與盡職標準仍處在摸索階段，尚待建立社會共識和行業(yè)準則，各地意定監(jiān)護社會組織在服務內(nèi)容、收費項目、定價結構等方面有明顯差異?！安糠謾C構是其他社會組織在業(yè)務范圍中增加監(jiān)護服務轉型而來，未經(jīng)系統(tǒng)培訓，服務質量參差不齊，存在監(jiān)護倫理道德風險?！?/p>

意定監(jiān)護社會組織的數(shù)量也很少。姚卓勻介紹，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國僅北京、上海、廣州等少部分地區(qū)有從事意定監(jiān)護服務的社會組織，且不足20家。

意定監(jiān)護社會組織還面臨著經(jīng)營難題。民政部數(shù)據(jù)顯示老年人失能失智后帶病生存期超過8年?！耙舛ūO(jiān)護社會組織能長期穩(wěn)定服務，必須要有自主營收平衡的可持續(xù)發(fā)展能力，但目前監(jiān)護服務收入較低，難以支撐服務隊伍穩(wěn)定發(fā)展。”姚卓勻說。

此外，醫(yī)療、金融、政務窗口等缺乏意定監(jiān)護信息獲取機制，導致意定監(jiān)護社會組織履職時頻頻受阻。她還提到，《民法典》規(guī)定失智者造成他人損害，一律由監(jiān)護人承擔侵權責任，責任甄別和隔離機制的缺失，使社會組織不敢發(fā)展服務規(guī)模。

如何發(fā)展意定監(jiān)護社會組織？

聚焦意定監(jiān)護社會組織的發(fā)展困境，姚卓勻在今年兩會建議要加快培育壯大老年人意定監(jiān)護社會組織。

她認為，應完善意定監(jiān)護社會組織的準入條件及服務標準體系，建議修訂《老年人權益保障法》，明確意定監(jiān)護社會組織的法律地位、責任邊界等，由民政部門進行許可準入和監(jiān)督管理。

她還建議加強意定監(jiān)護社會組織的培育力度，比如在老齡化程度高、社會組織建設基礎好的地區(qū)開展意定監(jiān)護社會組織培育試點，探索通過政府采購和公益資助等方式，為初創(chuàng)期的從業(yè)社會組織提供可持續(xù)支持。姚卓勻透露，上海市民政局年內(nèi)將推出意定監(jiān)護實施細則和協(xié)議范本，鼓勵現(xiàn)有服務相關人群的專業(yè)社會組織轉型或擴大職能。

目前，一些做意定監(jiān)護的社會組織反映，社會對此服務的支付意愿較低，但組織的運營成本又較高，兩者之間的矛盾讓它們面臨經(jīng)營方面的挑戰(zhàn)。

姚卓勻表示，從上海的調研情況來看，能承接意定監(jiān)護服務的社會組織數(shù)量很少，意定監(jiān)護一般不是社會組織的全部業(yè)務。目前一些居委會或法院會委托社會組織進行意定監(jiān)護服務，“這就涉及政府購買服務的情況”，不過很多實施細則尚在探索，購買服務的價格并沒有明確的政府指導。

“應該在政府指導和市場運作之間找到平衡，現(xiàn)在最大的問題是意定監(jiān)護的范本不夠多，要定一個明確且適宜的價格估計還很難，更何況對于不同人來說，意定監(jiān)護的服務情況不可能完全一樣，收費標準不太可能統(tǒng)一?！币ψ縿蛘f。

此外，在信息互通方面，她建議依托“一網(wǎng)通辦”搭建統(tǒng)一的監(jiān)護信息備案查詢平臺，暢通相關部門和機構獲取意定監(jiān)護信息。同時，提高公共服務機構熟悉度并積極配合實施意定監(jiān)護制度，還要提倡專業(yè)人才培養(yǎng)，鼓勵高校開設相關課程、對中高級社工師職業(yè)水平考試增加老年人監(jiān)護內(nèi)容，培育專業(yè)化人才隊伍。