全國人大代表、中國太保戰(zhàn)略研究中心（ESG辦公室）主任周燕芳最初關(guān)注到意定監(jiān)護(hù)制度，是保險行業(yè)在開展保險金信托業(yè)務(wù)時，一些大齡心智障礙家庭所提出的托養(yǎng)照護(hù)需求。

“信托公司通常會詢問客戶的家庭情況，如一些孤獨癥孩子的父母擔(dān)心自己失智失能或者離世后，成年但無完全民事行為能力的子女無人托付。意定監(jiān)護(hù)制度可能是這些家庭現(xiàn)階段的唯一出路?！敝苎喾几嬖V第一財經(jīng)。

這種“出路”具體來說，就是通過“意定監(jiān)護(hù)+遺囑指定監(jiān)護(hù)”的方式，來解決父母去世之后，孤獨癥或其他精神殘疾子女的社會監(jiān)護(hù)、財產(chǎn)管理以及將財產(chǎn)用于長期照護(hù)、醫(yī)療救治等需求場景的問題。

面對老齡化與殘障議題交織，今年全國兩會期間，多名代表委員將視線聚焦在意定監(jiān)護(hù)制度上?！耙舛ūO(jiān)護(hù)高度依賴公證機構(gòu)實現(xiàn)，但全國近45%公證機構(gòu)未辦理過該業(yè)務(wù)”“社會監(jiān)護(hù)‘難尋難做’”“跨部門信息壁壘問題突出”等，成為他們的關(guān)切。

除此之外，針對前述特殊群體成年后家庭照護(hù)的“支持?jǐn)鄬印眴栴}，也有代表委員呼吁加大普惠金融支持，推廣特殊需要信托，拓展長護(hù)險覆蓋范圍等。

供給側(cè)三塊短板：監(jiān)護(hù)、公證和托養(yǎng)

能否找到合適的監(jiān)護(hù)人？在意定監(jiān)護(hù)協(xié)議生效后，又由誰來監(jiān)督監(jiān)護(hù)人，以保障被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益？

在業(yè)界人士看來，這是意定監(jiān)護(hù)制度落地的兩大難點。而這兩大問題背后，均指向了供給側(cè)能力建設(shè)上的短板以及供需雙方信任關(guān)系仍待建立。

意定監(jiān)護(hù)是具有完全民事行為能力的成年人對自己將來的監(jiān)護(hù)事務(wù)，按照自己的意愿事先所作的安排。當(dāng)該成年人喪失或者部分喪失民事行為能力時，就由事先選定的監(jiān)護(hù)人（包括自然人和組織）履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。

作為一項新制度，意定監(jiān)護(hù)最早出現(xiàn)在2012年修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》。2017年施行的新《民法總則》中將意定監(jiān)護(hù)制度的適用范圍，從老年人擴大到所有具有完全民事行為能力的成年人。

“老養(yǎng)殘家庭”正是法律適用的一類特殊且更為復(fù)雜的意定監(jiān)護(hù)需求主體。這些家庭面臨兩代人的監(jiān)護(hù)問題——老年家長既擔(dān)憂自己年老后子女無法為他們養(yǎng)老送終，又擔(dān)心自己離世后，孤獨癥或者精神殘疾子女的生活失去保障，一旦他們出現(xiàn)大額醫(yī)療需求，財產(chǎn)無人及時處置。

“約40%的心智障礙者家庭無法找到親屬代為承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，社會監(jiān)護(hù)因高風(fēng)險面臨‘難尋難做’的困境?！比珖舜蟠?、國浩律師(南昌)事務(wù)所律師馮帆認(rèn)為，目前2000萬智力及精神身心障礙者家庭面臨多重“雙老”照護(hù)困境。

廣州市荔灣區(qū)和諧社會監(jiān)護(hù)服務(wù)中心理事長蔡盛此前在接受第一財經(jīng)采訪時也表示，意定監(jiān)護(hù)制度落地的最大堵點就是找不到合適、可靠的監(jiān)護(hù)人?！坝绕涫钱?dāng)我們面對一些70歲左右的高齡委托人時，他們可能已經(jīng)沒有太多時間可以用來尋找監(jiān)護(hù)人了，而周圍同輩親屬也可能無力承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任?！?/p>

上海是意定監(jiān)護(hù)制度的需求和落地實踐較多、地方性法律法規(guī)相對完善的城市。在今年兩會召開之前，周燕芳對上海意定監(jiān)護(hù)制度的落地情況進(jìn)行了一次調(diào)研。這期間，周燕芳發(fā)現(xiàn)，即便是在上海，當(dāng)?shù)貙I(yè)社會監(jiān)護(hù)組織數(shù)量存在嚴(yán)重不足，“在上海，從事意定監(jiān)護(hù)的社會組織僅3家”。

也有業(yè)界觀點認(rèn)為，目前，社會監(jiān)護(hù)服務(wù)組織公信力不強。由于經(jīng)過民政部門批準(zhǔn)的社會監(jiān)護(hù)服務(wù)組織非常少，性質(zhì)大多為民辦非企業(yè)單位，與此同時一些地方對監(jiān)護(hù)的社會化是否支持在態(tài)度上尚不明朗，也沒有出臺鼓勵和引導(dǎo)的具體政策，供需雙方均持觀望態(tài)度。

但對于孤獨癥或精神疾病家庭，可能情況有所不同。有受訪孤獨癥領(lǐng)域人士稱，近年來，血緣監(jiān)護(hù)難尋，親屬不愿接手監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況有所增多，相關(guān)家庭甚至?xí)敢庾尅吧鐣O(jiān)護(hù)”成為第一選擇。

“靠譜的社會監(jiān)護(hù)機構(gòu)”難尋，而監(jiān)督監(jiān)護(hù)人責(zé)任落實的公證力量也存在一定短板。

周燕芳觀察到，國外實踐中，意定監(jiān)護(hù)不一定需要公證介入。但在中國國情下，意定監(jiān)護(hù)高度依賴公證機構(gòu)實現(xiàn)。然而，由于公證程序復(fù)雜、責(zé)任風(fēng)險較高等原因，全國近45%的公證機構(gòu)未辦理過意定監(jiān)護(hù)業(yè)務(wù)，且服務(wù)資源主要集中在少數(shù)直轄市和省會城市。

除了公證機構(gòu)，《民法典》也賦予了居（村）委會相關(guān)職責(zé)，這在一定程度上可以彌補部分地區(qū)公證機構(gòu)數(shù)量和能力不足的現(xiàn)況。但周燕芳在上海的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，居（村）委會充當(dāng)意定監(jiān)護(hù)體系中“監(jiān)督人”角色的意愿，并不充足。

“一是專業(yè)能力不足；二是需要付出大量的時間和精力；三是一旦發(fā)生糾紛和輿情，村委會無法承擔(dān)責(zé)任?！敝苎喾颊J(rèn)為，因權(quán)責(zé)劃分、經(jīng)費保障、操作規(guī)范不明確，理想狀態(tài)下村委會在意定監(jiān)護(hù)體系中的見證、監(jiān)督、兜底等功能難以有效發(fā)揮。

對于孤獨癥或精神殘疾家庭而言，即便是找到了監(jiān)護(hù)人，并有公證機構(gòu)或居（村）委會作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，其意定監(jiān)護(hù)需求的落地仍面臨一大供給缺口——難以找到為其提供長期照護(hù)服務(wù)的專業(yè)機構(gòu)。

有孤獨癥相關(guān)慈善公益機構(gòu)人士告訴記者，目前，即便是在一線城市也鮮有服務(wù)機構(gòu)或養(yǎng)老機構(gòu)能同時接納老年家長與殘障子女的托養(yǎng)需求，部分社區(qū)基層提供的“喘息服務(wù)”也難以滿足這類群體全天候、需要專業(yè)醫(yī)養(yǎng)照護(hù)人士介入的需求。

醫(yī)療救治、財產(chǎn)處置時，如何落實權(quán)益保障？

財產(chǎn)管理是意定監(jiān)護(hù)落地時最容易發(fā)生糾紛的問題。

這一問題背后，不僅僅是因為意定監(jiān)護(hù)對象通常為失能失智群體，受托人的權(quán)力邊界被無限放大，進(jìn)而存在財產(chǎn)侵占、照護(hù)缺位等風(fēng)險，也是因為存在另外一種截然相反的情況——受托人可能無法及時處置財產(chǎn)。

對于前者，上海試點了一種“財產(chǎn)三分離”的監(jiān)管方案，以探索在保障資金安全和提升被監(jiān)護(hù)人自主生活權(quán)之間的平衡。

在央視社會與法頻道3月6日播出的兩會特別節(jié)目《我建議》中提及了上海市嘉定區(qū)的一個案例：44歲的司林（化名）患有精神疾病，目前他的監(jiān)護(hù)人為上海市的一家社會監(jiān)護(hù)機構(gòu)，而該機構(gòu)由他的母親孫女士生前為其選擇。去年2月，孫女士病逝。該監(jiān)護(hù)組織向上海市嘉定區(qū)人民法院申請變更司林的監(jiān)護(hù)權(quán)。最終，就司林的財產(chǎn)管理事宜當(dāng)?shù)貙嵤┝饲笆觥叭蛛x”方案：小額財產(chǎn)由司林本人自行保管；固定醫(yī)療基金由監(jiān)護(hù)組織保管；大額資金由公證處進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)護(hù)人如需使用大額資金，需向公證處提出申請，經(jīng)審核通過后，由公證處將資金直接撥付給相應(yīng)的使用機構(gòu)。

對于后者，周燕芳提到，一定程度上是因為當(dāng)前意定監(jiān)護(hù)協(xié)議尚未建立全國或省級統(tǒng)一的權(quán)威備案平臺，公證處、民政、法院、醫(yī)療機構(gòu)、居（村）委會、金融機構(gòu)之間信息互不聯(lián)通，這就造成了“信息孤島”。

“一方面造成監(jiān)護(hù)人‘自證困難’，在緊急救治、財產(chǎn)處置等場景中無法快速證明身份，影響權(quán)益保障；另一方面易引發(fā)監(jiān)護(hù)權(quán)沖突，法院或基層組織可能在不知情情況下另行指定監(jiān)護(hù)人，導(dǎo)致意定監(jiān)護(hù)與法定監(jiān)護(hù)相互矛盾，削弱制度權(quán)威性?！敝苎喾颊f。

對此，周燕芳建議由民政部門牽頭，聯(lián)合司法行政、衛(wèi)生健康、金融監(jiān)管、法院等單位，搭建全國或全省統(tǒng)一的意定監(jiān)護(hù)信息登記備案與共享平臺，以實現(xiàn)監(jiān)護(hù)協(xié)議訂立、變更、撤銷，民事行為能力鑒定及監(jiān)護(hù)啟動、終止等全周期信息統(tǒng)一歸集、動態(tài)管理。

頂層設(shè)計也亟待完善。全國政協(xié)委員、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險學(xué)院孫潔告訴記者，今年全國兩會上她帶來了一份“關(guān)于針對獨居者監(jiān)護(hù)困境建立多層次保障體系的提案”。孫潔建議，健全相關(guān)法律和政策制度，以降低意定監(jiān)護(hù)的執(zhí)行門檻。

她在提案中提出設(shè)想，在法律層面，應(yīng)由立法機關(guān)及最高人民法院牽頭，通過補充立法或出臺專項司法解釋，明確監(jiān)護(hù)或委托協(xié)議在醫(yī)療、金融支付、政務(wù)辦理等關(guān)鍵領(lǐng)域的法律效力與執(zhí)行邊界，重點解決身份認(rèn)可、醫(yī)療簽字權(quán)、財產(chǎn)處置權(quán)等實踐卡點，從法律層面消除醫(yī)院、銀行等重要服務(wù)機構(gòu)的合規(guī)顧慮，確保監(jiān)護(hù)或委托協(xié)議既能“簽得了”，也能“行得通”。

此外，孫潔建議，充分發(fā)揮保險公司等商業(yè)主體在長期資金、風(fēng)險管理、醫(yī)療養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)布局上的專業(yè)優(yōu)勢，允許作為意定監(jiān)護(hù)人或通過委托代理、提供定制化服務(wù)等方式，重點滿足獨居群體在醫(yī)療決策、失能失智照管、財產(chǎn)管理及身后事務(wù)處理等方面的復(fù)合型需求，填補普惠性公益服務(wù)的供給盲區(qū)。包括構(gòu)建全國性、跨領(lǐng)域?qū)I(yè)服務(wù)體系。

近年來，北京、上海等地已打通不動產(chǎn)信托財產(chǎn)登記路徑，讓房產(chǎn)和股權(quán)等非資金資產(chǎn)可以納入特殊需要信托，以拓展用于保護(hù)特殊需要人士的財產(chǎn)范圍。在此背景下，馮帆認(rèn)為，在信托法框架內(nèi)推進(jìn)全國不動產(chǎn)信托登記制度改革，建立統(tǒng)一的信托登記信息查詢平臺，明確信托財產(chǎn)獨立性。同時出臺專項稅收優(yōu)惠政策，對房產(chǎn)置入信托給予稅費減免或遞延，讓信托服務(wù)從“高凈值專屬”轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菘杉埃平馓匦杓彝ヘ敭a(chǎn)管理難題。

為了讓更多照護(hù)資源精準(zhǔn)觸達(dá)特殊群體，馮帆還建議，擴大長護(hù)險覆蓋范圍，切實降低特需家庭照護(hù)成本，構(gòu)建“政府補貼+長期照護(hù)險+家庭付費”的多層次支付體系，根據(jù)殘疾等級和照護(hù)需求差異實施差異化補貼，引導(dǎo)社會力量參與殘疾人托養(yǎng)照護(hù)服務(wù)供給。