文旅潮起，國脈同行

2021-2025中國文旅產(chǎn)業(yè)宏觀政策

演進(jìn)分析與“十五五”方略建議

摘要

“十四五”時(shí)期，中國文旅產(chǎn)業(yè)在政策強(qiáng)力助推下，經(jīng)歷了從紓困復(fù)蘇到提質(zhì)升級(jí)的特殊攻堅(jiān)期，實(shí)現(xiàn)了恢復(fù)性增長與高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。政策演進(jìn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段高度適配，政策主體形成協(xié)同有力的"多元一極"格局，政策工具組合精準(zhǔn)發(fā)力，政策效力顯著——產(chǎn)業(yè)規(guī)模穩(wěn)步躍升至超6萬億元，業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)深度優(yōu)化，空間布局持續(xù)優(yōu)化，國際競爭力穩(wěn)步提升，民生福祉顯著增進(jìn)。

與此同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)逐步繁榮的同時(shí)，也存有供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失靈、消費(fèi)側(cè)信任赤字、治理側(cè)循環(huán)梗阻三重困境日益凸顯，其深層根源在于制度設(shè)計(jì)滯后、治理能力不足、市場機(jī)制缺位與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)失衡的疊加。

本文擬通過“政策演進(jìn)-政策主體-政策工具-政策效力”四維分析框架，系統(tǒng)復(fù)盤2021-2025年政策演進(jìn)脈絡(luò)與實(shí)施成效，剖析核心問題及其深層根源。在此基礎(chǔ)上，緊緊圍繞國家“十五五”戰(zhàn)略需求，從法律、資金、土地、科技融合等14個(gè)核心領(lǐng)域提出政策方略，希冀文旅產(chǎn)業(yè)能夠真正成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)與文化強(qiáng)國建設(shè)的核心引擎。

篇幅原因，本文分為上、下兩篇進(jìn)行刊發(fā)，此為下篇。

【四】

中國文旅產(chǎn)業(yè)“十五五”

高質(zhì)量發(fā)展方略建議（2026-2030）

大國啟航，文旅先行。

站在“十四五”與“十五五”交匯的歷史節(jié)點(diǎn)，中國文旅產(chǎn)業(yè)面臨的已不僅是規(guī)模擴(kuò)張的訴求，更是事關(guān)國計(jì)民生、共同富裕和民族復(fù)興高質(zhì)量發(fā)展范式的深刻轉(zhuǎn)型。后疫情時(shí)代消費(fèi)擴(kuò)大化、數(shù)字技術(shù)快速迭代、國家重大戰(zhàn)略深入實(shí)施，共同構(gòu)成了“十五五”文旅發(fā)展的宏觀背景。

破解“三重困境”的深層根源，必須推動(dòng)政策體系從“階段性助力推動(dòng)”向“制度重構(gòu)促發(fā)展”轉(zhuǎn)型——從單點(diǎn)扶持轉(zhuǎn)向系統(tǒng)賦能，從規(guī)模導(dǎo)向轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益，從部門分割轉(zhuǎn)向全域統(tǒng)籌，從事后監(jiān)管轉(zhuǎn)向敏捷治理轉(zhuǎn)變。

1.法律層面：加快專項(xiàng)立法進(jìn)程，構(gòu)建體系化法治保障

法治是產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的根基。“十五五”時(shí)期，文旅法治建設(shè)必須從“補(bǔ)丁式立法”轉(zhuǎn)向體系化構(gòu)建，形成覆蓋文化資源確權(quán)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)保護(hù)、新業(yè)態(tài)監(jiān)管、國際規(guī)則銜接的現(xiàn)代文旅法律體系，靶向解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力、新業(yè)態(tài)監(jiān)管不足、法規(guī)制度滯后等核心問題。

一是建議全國人大常委會(huì)2027年前完成《文化和旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》立法審議，明確文旅產(chǎn)業(yè)法律地位、發(fā)展原則等核心內(nèi)容；2028年前啟動(dòng)《文化數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》的前瞻性研究與立法準(zhǔn)備，搶占全球文化數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的規(guī)則制定權(quán)，為文旅數(shù)據(jù)的確權(quán)、流通與交易提供法律依據(jù)；2029年底前出臺(tái)《數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)法》《鄉(xiāng)村文旅發(fā)展法》，2030年前出臺(tái)《文旅IP保護(hù)法》，完善新業(yè)態(tài)監(jiān)管法律。

二是建議文化和旅游部聯(lián)合相關(guān)部門，在法律出臺(tái)后6個(gè)月內(nèi)出臺(tái)配套法規(guī)、規(guī)章和管理辦法，并持續(xù)修訂《旅游法》《文物保護(hù)法》等現(xiàn)行法規(guī)。

三是建議各地結(jié)合國家專項(xiàng)立法和本地實(shí)際，2029年底前完成本地文旅產(chǎn)業(yè)綜合性地方法規(guī)的制定或修訂，到2030年全國31個(gè)省均完成本地文旅產(chǎn)業(yè)綜合性地方法規(guī)制定或修訂。

四是建議提升文旅執(zhí)法能力和規(guī)范化水平，2027年底前實(shí)現(xiàn)省級(jí)文旅執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化全覆蓋，2028年底前建成全國文旅執(zhí)法信息化平臺(tái)，執(zhí)法案件辦結(jié)時(shí)限壓縮至20個(gè)工作日內(nèi)?；鶎訄?zhí)法人員每年接受不少于40學(xué)時(shí)的新業(yè)態(tài)法規(guī)專項(xiàng)培訓(xùn)。

五是建議建立“調(diào)解、仲裁、訴訟”相結(jié)合的多元化文旅法律糾紛解決機(jī)制，2027年底前在31個(gè)省設(shè)立專門的文旅糾紛調(diào)解委員會(huì)和仲裁機(jī)構(gòu)，為中小微文旅企業(yè)和消費(fèi)者提供免費(fèi)法律援助。

2.資金層面：構(gòu)建多元投融資體系，推動(dòng)專項(xiàng)債與社會(huì)資本深度聯(lián)動(dòng)

資金是產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的血液。要破解中小微企業(yè)“融資難”的頑疾，必須建立基于數(shù)據(jù)信用的新型風(fēng)控模型；要盤活存量資產(chǎn)，必須讓REITs等金融工具形成“投資-運(yùn)營-退出-再投資”的良性循環(huán)，靶向解決資金政策精準(zhǔn)性不足、中小微企業(yè)融資難、文旅項(xiàng)目資金管控缺失等核心問題。

一是建議中央和地方財(cái)政持續(xù)加大文旅產(chǎn)業(yè)資金投入，財(cái)政資金從“普惠式投入”向“精準(zhǔn)式、導(dǎo)向式引導(dǎo)”轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)投向數(shù)字文旅、綠色文旅、鄉(xiāng)村文旅等領(lǐng)域，更多采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、股權(quán)投資”方式。爭取到2030年，中央財(cái)政文化和旅游發(fā)展專項(xiàng)資金規(guī)模突破150億元，財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資本投入文旅產(chǎn)業(yè)的比例達(dá)到1:20以上。

二是建議升級(jí)文旅金融資本賦能體系，全面普及文旅REITs，試點(diǎn)范圍拓展至各類文旅業(yè)態(tài)，形成“景區(qū)REITs、鄉(xiāng)村文旅REITs、數(shù)字文旅REITs”等多元化產(chǎn)品體系。探索將非遺IP、優(yōu)質(zhì)文旅商號(hào)的品牌價(jià)值納入REITs底層資產(chǎn)評(píng)估，推動(dòng)“輕資產(chǎn)”金融創(chuàng)新。爭取到2030年，全國文旅REITs項(xiàng)目數(shù)量突破100個(gè)，募集資金規(guī)模超2000億元。推出文旅碳中和貸、文旅IP質(zhì)押貸等特色金融產(chǎn)品，建立針對(duì)中小微文旅企業(yè)的公共信用評(píng)價(jià)體系。

三是建議出臺(tái)政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本成為文旅投融資主導(dǎo)力量，打破行業(yè)壁壘，降低準(zhǔn)入門檻，在項(xiàng)目審批、土地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠等方面給予社會(huì)資本與國有資本同等待遇。爭取到2030年，社會(huì)資本投入文旅產(chǎn)業(yè)的規(guī)模占文旅產(chǎn)業(yè)總投資的80%以上。

四是建議出臺(tái)政策提升外資資本參與度，支持外資資本投資中國文旅優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，同時(shí)推動(dòng)中國文旅企業(yè)“走出去”，爭取到2030年前培育不少于30家具有國際競爭力的文旅龍頭企業(yè)。

五是建議建立文旅投融資風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，2027年底前建成全國文旅投融資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測平臺(tái)，2030年前設(shè)立500億元文旅投融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金。

3.土地層面：實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)單列，全面推廣彈性供地模式

土地是文旅項(xiàng)目的物理載體。“十五五”必須打破“城市思維”對(duì)鄉(xiāng)村土地的簡單套用，探索點(diǎn)狀供地、混合用地、集體土地入市等彈性制度，靶向解決土地政策落地梗阻、鄉(xiāng)村文旅點(diǎn)狀供地試點(diǎn)范圍有限、城鄉(xiāng)用地要素配置錯(cuò)位等核心問題。

一是建議自然資源部將文旅產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)從普通建設(shè)用地指標(biāo)中分離出來，實(shí)現(xiàn)省級(jí)單列，納入省級(jí)國土空間規(guī)劃重點(diǎn)保障范圍。對(duì)中西部地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)的文旅項(xiàng)目給予不低于30%的用地指標(biāo)傾斜。爭取到2030年，全國文旅用地指標(biāo)規(guī)模較2026年提升50%以上。

二是建議在全國文旅領(lǐng)域全面推廣點(diǎn)狀供地、彈性年期出讓、租賃供地、混合用地等彈性供地模式，明確“點(diǎn)狀供地”中生態(tài)紅線、建設(shè)邊界的具體操作界定。爭取到2030年，全國文旅項(xiàng)目彈性供地占比達(dá)到80%以上。

三是建議國家層面出臺(tái)文旅用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)土地利用效率高、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)顯著的文旅項(xiàng)目給予不超過項(xiàng)目用地指標(biāo)10%的獎(jiǎng)勵(lì)；加大文旅閑置土地處置力度。

四是建議出臺(tái)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)盤活存量土地，將閑置的廠房、倉庫、學(xué)校、礦區(qū)、鄉(xiāng)村宅基地等存量建設(shè)用地改造為文旅項(xiàng)目，免繳或最高減繳50%土地出讓金差價(jià)。爭取到2030年，全國存量土地盤活利用占文旅用地的比例達(dá)到40%以上。

五是建議打破城鄉(xiāng)文旅用地壁壘，推動(dòng)城市文旅用地指標(biāo)向鄉(xiāng)村傾斜，每年城市向鄉(xiāng)村傾斜的文旅用地指標(biāo)不低于城市文旅用地總指標(biāo)的20%。

六是建議進(jìn)一步下放文旅用地審批權(quán)限，將縣域文旅項(xiàng)目、鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目的用地審批權(quán)限下放至縣級(jí)自然資源部門，爭取到2030年文旅用地審批時(shí)限較2026年縮短60%以上。

4.專項(xiàng)補(bǔ)助層面：建立差異化補(bǔ)助機(jī)制，聚焦高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)

專項(xiàng)補(bǔ)助必須告別“撒胡椒面”式的平均主義，轉(zhuǎn)向聚焦高質(zhì)量發(fā)展核心領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，靶向解決專項(xiàng)補(bǔ)助普惠化、精準(zhǔn)性不足、政策紅利未能均等化覆蓋等核心問題。

一是建議建立分領(lǐng)域、分業(yè)態(tài)差異化補(bǔ)助體系，對(duì)文旅元宇宙、數(shù)字文旅等培育期新業(yè)態(tài)，實(shí)行最高不超過項(xiàng)目總投資30%的建設(shè)補(bǔ)助；對(duì)景區(qū)、酒店等成熟期傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，實(shí)行年度最高不超過500萬元的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)性補(bǔ)助；對(duì)紅色文旅、鄉(xiāng)村文旅等公益屬性領(lǐng)域，實(shí)行“全額保障、重點(diǎn)支持”的補(bǔ)助政策。

二是建議專項(xiàng)補(bǔ)助資金重點(diǎn)投向科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、品牌建設(shè)、人才培養(yǎng)、區(qū)域均衡五大核心領(lǐng)域，爭取到2030年五大核心領(lǐng)域補(bǔ)助資金占比達(dá)到90%以上。

三是建議建立分區(qū)域差異化補(bǔ)助機(jī)制，對(duì)中西部地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)的文旅項(xiàng)目，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較東部地區(qū)上浮30%-50%；對(duì)縣域文旅、鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較城市文旅項(xiàng)目上浮20%-30%。

四是建議對(duì)補(bǔ)助資金實(shí)行“績效化管理、以效定補(bǔ)”，將產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)、資金使用效率、項(xiàng)目實(shí)施成效、市場滿意度等納入核心評(píng)價(jià)指標(biāo)。在績效評(píng)價(jià)中增加“受補(bǔ)助企業(yè)滿意度調(diào)查”環(huán)節(jié)，權(quán)重不低于10%。

五是建議將專項(xiàng)補(bǔ)助方式從“一次性資金補(bǔ)助”向“資金補(bǔ)助+政策支持+資源對(duì)接”多元化轉(zhuǎn)型。

六是建議專項(xiàng)補(bǔ)助資金向文旅消費(fèi)終端傾斜，每年全國發(fā)放文旅消費(fèi)券總額不低于500億元，將消費(fèi)券等刺激手段與激勵(lì)企業(yè)提供“優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品與服務(wù)套餐”的政策綁定，套餐需包含講解、保險(xiǎn)、售后等至少3項(xiàng)增值服務(wù)，引導(dǎo)企業(yè)從“價(jià)格競爭”轉(zhuǎn)向“品質(zhì)競爭”。爭取到2030年，文旅消費(fèi)相關(guān)補(bǔ)助資金占專項(xiàng)補(bǔ)助總資金的比例達(dá)到25%以上。

5.科技融合層面：強(qiáng)化政策扶持力度，推動(dòng)文旅與科技深度融合創(chuàng)新

數(shù)字文旅的終極價(jià)值不在于炫技，而在于通過技術(shù)手段讓游客更深度地感知文化、讓消費(fèi)者有更好的體驗(yàn)、讓管理者更精準(zhǔn)地優(yōu)化服務(wù)。政策導(dǎo)向應(yīng)從“鼓勵(lì)數(shù)字化投入”轉(zhuǎn)向“評(píng)價(jià)體驗(yàn)提升效果”，靶向解決文旅與科技融合層次淺、技術(shù)應(yīng)用落地難、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同不足等核心問題。

一是建議設(shè)立國家級(jí)文旅科技融合專項(xiàng)扶持資金，2030年前資金規(guī)模不低于1000億元，重點(diǎn)支持文旅領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化、智能裝備研發(fā)應(yīng)用。

二是建議推動(dòng)文旅與多領(lǐng)域科技跨界融合，重點(diǎn)支持AI、大數(shù)據(jù)、元宇宙、數(shù)字孿生、VR/AR/MR等技術(shù)在文旅全鏈條的深度應(yīng)用。政策導(dǎo)向應(yīng)從“鼓勵(lì)數(shù)字化投入”轉(zhuǎn)向“評(píng)價(jià)體驗(yàn)提升效果”，將用戶活躍度、文化傳播深度、運(yùn)營效率優(yōu)化作為衡量科技融合成效的核心指標(biāo)。

三是建議構(gòu)建文旅科技融合產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新體系，組建全國文旅科技融合創(chuàng)新聯(lián)盟，推動(dòng)技術(shù)成果從實(shí)驗(yàn)室走向文旅市場，科技成果轉(zhuǎn)化效率提升至60%以上。

四是建議打造文旅科技融合示范標(biāo)桿，爭取到2030年前培育100個(gè)國家級(jí)文旅科技融合示范項(xiàng)目、50個(gè)國家級(jí)文旅科技融合示范園區(qū)、30個(gè)智慧文旅標(biāo)桿城市。

五是建議完善文旅科技融合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將文旅科技融合基礎(chǔ)設(shè)施納入新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加快推進(jìn)文旅領(lǐng)域5G-A、千兆光網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

六是建議建立文旅科技融合標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)管機(jī)制，制定文旅科技融合相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化文旅科技融合中的數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)。

6.業(yè)態(tài)產(chǎn)品創(chuàng)新層面：完善政策激勵(lì)體系，激發(fā)文旅業(yè)態(tài)與產(chǎn)品創(chuàng)新活力

培育新質(zhì)生產(chǎn)力，核心是建立IP確權(quán)、交易、維權(quán)的完整鏈條，讓創(chuàng)意者能分享價(jià)值增值的果實(shí)。業(yè)態(tài)創(chuàng)新應(yīng)追求化學(xué)反應(yīng)式的價(jià)值共生，靶向解決業(yè)態(tài)同質(zhì)化嚴(yán)重、產(chǎn)品供給單一、創(chuàng)新能力不足、文旅IP培育滯后等核心問題。

一是建議建立文旅業(yè)態(tài)與產(chǎn)品，創(chuàng)新專項(xiàng)激勵(lì)機(jī)制，設(shè)立全國文旅創(chuàng)新發(fā)展專項(xiàng)資金，爭取在2030年前每年資金規(guī)模不低于50億元，對(duì)獲評(píng)國家級(jí)文旅創(chuàng)新業(yè)態(tài)、創(chuàng)新產(chǎn)品的市場主體給予獎(jiǎng)勵(lì)。

二是建議推動(dòng)文旅業(yè)態(tài)多元化創(chuàng)新，鼓勵(lì)開發(fā)沉浸式文旅、研學(xué)旅行、康養(yǎng)文旅、戶外文旅、數(shù)字文旅、非遺文旅等新型業(yè)態(tài)，對(duì)具有市場潛力的新型業(yè)態(tài)給予3年培育期。

三是建議推動(dòng)文旅產(chǎn)品精品化、個(gè)性化創(chuàng)新，引導(dǎo)文旅企業(yè)深挖中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化內(nèi)涵，支持開發(fā)定制化、個(gè)性化、體驗(yàn)式文旅產(chǎn)品，鼓勵(lì)文旅IP開發(fā)與轉(zhuǎn)化。

四是建議支持文旅產(chǎn)品創(chuàng)新載體建設(shè)，努力在2030年前培育200個(gè)國家級(jí)文旅產(chǎn)品創(chuàng)新孵化基地，支持建設(shè)文旅文創(chuàng)產(chǎn)品研發(fā)中心、非遺工坊、數(shù)字文旅創(chuàng)作基地等創(chuàng)新載體。

五是建議強(qiáng)化文旅產(chǎn)品創(chuàng)新的市場導(dǎo)向和消費(fèi)反饋，建立全國文旅消費(fèi)需求監(jiān)測體系，定期發(fā)布文旅消費(fèi)需求白皮書。

六是建議推動(dòng)文旅產(chǎn)品創(chuàng)新的區(qū)域協(xié)同與品牌打造，鼓勵(lì)東中西部地區(qū)加強(qiáng)文旅產(chǎn)品創(chuàng)新合作，培育一批區(qū)域文旅精品品牌和全國文旅知名品牌。

7.產(chǎn)業(yè)融合層面：加碼“文旅+百業(yè)”政策支持，推動(dòng)深度融合發(fā)展

“文旅+百業(yè)”的真正潛力在于通過文旅的“粘合劑”作用，激活其他產(chǎn)業(yè)的存量資源、提升其品牌附加值。融合的深度取決于利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的設(shè)計(jì)，靶向解決文旅融合不深、“形融神不融”、融合業(yè)態(tài)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制缺失等核心問題。

建議牽頭建立跨產(chǎn)業(yè)的“文旅融合項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合效益評(píng)估”標(biāo)準(zhǔn)體系，將文化傳承（非遺活化率不低于80%）、社區(qū)受益（帶動(dòng)社區(qū)就業(yè)占比不低于30%）、生態(tài)影響（碳減排量不低于項(xiàng)目排放量的15%）、產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)（帶動(dòng)上下游企業(yè)數(shù)不低于20家）等非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)量化納入評(píng)估

一是建議深化“文旅+鄉(xiāng)村振興”政策支持，推廣“保底租金+經(jīng)營分紅+就業(yè)收入”的復(fù)合型契約，支持村集體以土地、房屋等資產(chǎn)作價(jià)入股，持股比例不低于10%。爭取到2030年，全國鄉(xiāng)村旅游接待人次突破50億，鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)增加值占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增加值的比重超15%。

二是建議全面升級(jí)“文旅+數(shù)字經(jīng)濟(jì)”融合政策，努力在2030年前建設(shè)50個(gè)國家級(jí)數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)園、30個(gè)文旅元宇宙產(chǎn)業(yè)基地，2028年底前實(shí)現(xiàn)全國4A及以上景區(qū)、省級(jí)文旅集聚區(qū)5G、物聯(lián)網(wǎng)全覆蓋。前瞻性研究并出臺(tái)關(guān)于文旅數(shù)據(jù)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、AIGC內(nèi)容著作權(quán)歸屬與交易、虛擬空間治理規(guī)則的試行辦法，為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新提供清晰的制度預(yù)期。爭取到2030年，數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)收入占文旅產(chǎn)業(yè)總收入的比重突破40%。

三是建議持續(xù)優(yōu)化完善“文旅+康養(yǎng)/體育/工業(yè)/教育”等融合發(fā)展政策，努力在2030年前培育100個(gè)國家級(jí)康養(yǎng)旅游示范區(qū)、200個(gè)國家級(jí)工業(yè)旅游示范基地，2027年底前建成全國統(tǒng)一的跨部門融合項(xiàng)目聯(lián)合審批平臺(tái)。

此外，建議建立“文旅+百業(yè)”融合發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，每年評(píng)選100個(gè)國家級(jí)文旅融合標(biāo)桿項(xiàng)目，每個(gè)給予最高1000萬元獎(jiǎng)勵(lì)。

8.創(chuàng)新發(fā)展層面：升級(jí)AI/數(shù)字文旅扶持體系，培育新質(zhì)生產(chǎn)力

AI、元宇宙等前沿技術(shù)正在重塑文旅產(chǎn)業(yè)的底層邏輯?！笆逦濉北仨殞?shù)字文旅從“基礎(chǔ)應(yīng)用”推向“深度融合、創(chuàng)新突破”，構(gòu)建“技術(shù)研發(fā)-場景應(yīng)用-產(chǎn)業(yè)培育-人才支撐-安全保障”的全鏈條體系，靶向解決產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力薄弱、數(shù)字化轉(zhuǎn)型緩慢、數(shù)字文旅安全保障不足等核心問題。建議將部分補(bǔ)助資金從“前段建設(shè)補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)向“后端運(yùn)營激勵(lì)”，根據(jù)項(xiàng)目用戶活躍度、市場收入等后期表現(xiàn)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

一是建議加大數(shù)字文旅核心技術(shù)研發(fā)扶持，將文旅數(shù)字技術(shù)研發(fā)納入國家科技重大專項(xiàng)、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃，力爭在2030年前設(shè)立800億元數(shù)字文旅技術(shù)研發(fā)專項(xiàng)資金，推動(dòng)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化率不低于60%。

二是建議出臺(tái)《數(shù)字文旅場景創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，推動(dòng)數(shù)字技術(shù)在文旅全業(yè)態(tài)場景應(yīng)用，對(duì)打造的AI智能導(dǎo)覽、數(shù)字孿生景區(qū)等標(biāo)桿場景給予最高3000萬元一次性補(bǔ)助。場景評(píng)選應(yīng)加入“技術(shù)賦能體驗(yàn)提升度”的關(guān)鍵指標(biāo)，達(dá)標(biāo)線設(shè)為用戶滿意度提升20%以上。努力到2030年，全國4A級(jí)及以上景區(qū)實(shí)現(xiàn)數(shù)字孿生全覆蓋。

三是建議培育數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)集群，爭取在2030年前培育50個(gè)年產(chǎn)值超100億元的數(shù)字文旅產(chǎn)業(yè)集群，每個(gè)給予最高2億元專項(xiàng)扶持。

四是建議完善數(shù)字文旅人才專項(xiàng)扶持體系，爭取在2030年前培育10萬名數(shù)字文旅專業(yè)人才。

五是建議建立數(shù)字文旅安全保障體系，出臺(tái)《數(shù)字文旅安全管理辦法》，2030年前建成全國數(shù)字文旅安全監(jiān)測平臺(tái)。涉及游客生物信息、行為軌跡的數(shù)據(jù)處理必須符合最小必要原則，對(duì)推薦算法可能帶來的信息繭房、價(jià)格歧視等問題進(jìn)行倫理審查。

9.區(qū)域發(fā)展層面：深化城鄉(xiāng)文旅均衡政策，推動(dòng)全域協(xié)同發(fā)展

區(qū)域文旅協(xié)同的障礙在于行政壁壘下的利益藩籬。破解之道在于建立市場化利益共享機(jī)制，靶向解決區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、中西部資源開發(fā)利用率低、跨區(qū)域利益聯(lián)結(jié)機(jī)制缺失等核心問題。建議探索試點(diǎn)“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接地的稅收分享、GDP核算分計(jì)”等利益共享機(jī)制，使協(xié)作雙方成為利益共同體。

一是建議加碼縣域文旅經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策，在2030年前培育200個(gè)縣域文旅經(jīng)濟(jì)示范縣，每個(gè)給予最高1億元專項(xiàng)補(bǔ)助。鼓勵(lì)建立“城市文旅專家周末工作站”“銀發(fā)人才返鄉(xiāng)服務(wù)”等柔性用人機(jī)制。

二是建議完善鄉(xiāng)村文旅振興長效政策機(jī)制，爭取在2030年前實(shí)現(xiàn)全國80%的行政村擁有至少1個(gè)文旅業(yè)態(tài)，鄉(xiāng)村文旅從業(yè)人員中本地村民占比不低于70%。

三是建議推動(dòng)城市文旅資源向鄉(xiāng)村輻射下沉，爭取在2030年前實(shí)現(xiàn)每個(gè)地級(jí)市至少與3個(gè)縣開展文旅結(jié)對(duì)幫扶。

四是建議深化區(qū)域文旅協(xié)同發(fā)展政策布局，在長三角或粵港澳試點(diǎn)“文旅飛地經(jīng)濟(jì)”模式，探索GDP分計(jì)、稅收分享的跨區(qū)域利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使輸出資源的地區(qū)獲得合理收益，貢獻(xiàn)客流的城市共享發(fā)展紅利。加大對(duì)中西部地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)的政策支持，到2030年中西部地區(qū)文旅產(chǎn)業(yè)增加值占全國比重提升至45%以上。

10.國際發(fā)展層面：擴(kuò)容對(duì)外開放與跨境合作政策，提升國際競爭力

國際競爭力的核心在于中國方案、中國標(biāo)準(zhǔn)能否成為全球文旅治理的參照。應(yīng)將這些經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國際標(biāo)準(zhǔn)提案，從“規(guī)則接受者”變?yōu)椤耙?guī)則制定者”，靶向解決國際競爭力有待提升、國際交流深度不足、入境游服務(wù)壁壘較多等核心問題。

一是建議加大入境旅游市場培育政策支持，2030年前實(shí)現(xiàn)入境游免簽國家和地區(qū)擴(kuò)大至200個(gè)，入境游客年接待量突破3億人次，入境旅游收入超2000億美元；2029年前實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)景區(qū)、商圈外卡受理覆蓋率全面提升，境外訪客移動(dòng)支付使用率超80%。

二是建議升級(jí)跨境文旅合作政策，2030年前打造50條跨境文旅精品線路，建設(shè)20個(gè)跨境文旅合作區(qū)。

三是建議完善中國文旅企業(yè)“走出去”政策，2030年前支持100家文旅企業(yè)“走出去”，海外投資項(xiàng)目年均增長不低于20%。

四是建議推動(dòng)文旅國際標(biāo)準(zhǔn)制定與輸出，支持國內(nèi)機(jī)構(gòu)將中國在智慧旅游、全域旅游、文旅減貧等方面的成功實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)、標(biāo)準(zhǔn)化和產(chǎn)品化，主動(dòng)參與乃至主導(dǎo)相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的制定與修訂。2030年前設(shè)立200億元專項(xiàng)基金，力爭主導(dǎo)2-3項(xiàng)核心國際標(biāo)準(zhǔn)。

11.政策監(jiān)管層面：實(shí)施包容審慎監(jiān)管，與高質(zhì)量發(fā)展考核掛鉤

面對(duì)元宇宙、低空經(jīng)濟(jì)等顛覆性創(chuàng)新，傳統(tǒng)監(jiān)管邏輯往往陷入“一管就死、一放就亂”的困境。未來的方向是建立敏捷治理機(jī)制，靶向解決監(jiān)管體系不完善、新業(yè)態(tài)監(jiān)管不健全、跨部門協(xié)同監(jiān)管不足、政績觀偏面化等核心問題。建議在中央和地方層面建立常態(tài)化的“跨部門文旅政策合成與沖突審查機(jī)制”，每季度開展1次沖突審查，確保政策協(xié)同性。

一是建議堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，對(duì)文旅新業(yè)態(tài)實(shí)行1-2年觀察期，觀察期內(nèi)違法行為處罰幅度降低30%。

二是建議推動(dòng)精準(zhǔn)監(jiān)管，2028年底前實(shí)現(xiàn)全國文旅市場智慧監(jiān)管覆蓋率達(dá)90%，每年開展不少于4次專項(xiàng)整治行動(dòng)。

三是建議強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管，2027年底前建成全國跨部門文旅協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)，推動(dòng)協(xié)同監(jiān)管真正落地為“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”或“一張清單明責(zé)任”，企業(yè)年均接受檢查次數(shù)不超過2次。

四是建議建立文旅高質(zhì)量發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系，將監(jiān)管效果與考核掛鉤，考核指標(biāo)中質(zhì)量效益類指標(biāo)權(quán)重不低于60%，生態(tài)環(huán)保類指標(biāo)權(quán)重不低于15%。為不同資源稟賦的地區(qū)設(shè)計(jì)差異化考核指標(biāo)。

五是建議完善文旅市場信用體系建設(shè)，2030年前實(shí)現(xiàn)全國文旅企業(yè)信用體系全覆蓋，建立信用分級(jí)分類監(jiān)管機(jī)制。

12.綠色發(fā)展層面：健全綠色文旅政策體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型

綠色是文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的底色?！笆逦濉睍r(shí)期需將綠色發(fā)展理念貫穿文旅產(chǎn)業(yè)全鏈條，建立全流程綠色管控體系，靶向解決生態(tài)保護(hù)與開發(fā)利用失衡、綠色發(fā)展機(jī)制不健全、文旅產(chǎn)業(yè)碳排放較高等核心問題。

一是建議出臺(tái)《全國綠色文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2026-2030）》，將綠色文旅發(fā)展納入地方政府文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展考核體系，考核權(quán)重不低于20%。2030年前創(chuàng)建500個(gè)國家級(jí)綠色文旅示范單位。

二是建議建立文旅項(xiàng)目開發(fā)全流程生態(tài)管控機(jī)制，嚴(yán)格文旅項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批，將生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線作為硬性約束。

三是建議推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)運(yùn)營低碳化轉(zhuǎn)型，對(duì)采用清潔能源、推行節(jié)能改造的文旅企業(yè)給予資金補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠。爭取在2030年前全國4A及以上景區(qū)清潔能源使用率超60%，文旅產(chǎn)業(yè)碳排放強(qiáng)度較2025年下降25%以上。

四是建議培育綠色文旅產(chǎn)品體系，鼓勵(lì)開發(fā)生態(tài)旅游、森林旅游、低碳研學(xué)等綠色文旅產(chǎn)品。

五是建議健全文旅生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，2027年前設(shè)立國家級(jí)文旅生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，規(guī)模不低于200億元。

六是建議強(qiáng)化綠色文旅技術(shù)支撐，支持綠色文旅技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用。

13.人才建設(shè)層面：完善全鏈條人才政策，打造文旅人才高地

人才是文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的第一資源?！笆逦濉睍r(shí)期需構(gòu)建覆蓋“培養(yǎng)、引進(jìn)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)、服務(wù)”的全鏈條文旅人才政策體系，靶向解決人才供需結(jié)構(gòu)性矛盾、人才培養(yǎng)體系與市場脫節(jié)、人才激勵(lì)機(jī)制不完善等核心問題。

一是建議優(yōu)化文旅人才培養(yǎng)體系，推動(dòng)高校、職業(yè)院校與文旅企業(yè)深度合作，2030年前建成100個(gè)國家級(jí)文旅產(chǎn)教融合示范基地。調(diào)整高校文旅相關(guān)專業(yè)設(shè)置，增設(shè)數(shù)字文旅、沉浸式文旅、綠色文旅等新興專業(yè)。建立全國文旅從業(yè)人員培訓(xùn)平臺(tái)，每年培訓(xùn)基層文旅從業(yè)人員不低于200萬人次。

二是建議加大文旅高端人才引進(jìn)力度，將數(shù)字文旅、文旅IP運(yùn)營、文旅規(guī)劃等領(lǐng)域的高端人才納入各地人才引進(jìn)目錄。2030年前引進(jìn)文旅高端人才不少于1萬名，培育國家級(jí)文旅領(lǐng)軍人才不少于1000名。

三是建議完善文旅人才評(píng)價(jià)機(jī)制，建立以能力、業(yè)績、貢獻(xiàn)為核心的文旅人才評(píng)價(jià)體系，推行文旅人才職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定。

四是建議健全文旅人才激勵(lì)機(jī)制，設(shè)立文旅人才發(fā)展專項(xiàng)資金，對(duì)扎根基層、服務(wù)鄉(xiāng)村的文旅人才給予基層工作補(bǔ)貼。

五是建議優(yōu)化文旅人才服務(wù)保障，建立全國文旅人才服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)文旅人才跨區(qū)域、跨行業(yè)流動(dòng)。

14.消費(fèi)升級(jí)層面：升級(jí)文旅消費(fèi)激勵(lì)政策，培育高品質(zhì)消費(fèi)市場

文旅消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)的重要抓手。“十五五”時(shí)期需通過政策升級(jí)激活文旅消費(fèi)潛力，推動(dòng)文旅消費(fèi)從“量的增長”向“質(zhì)的提升”轉(zhuǎn)變，靶向解決文旅消費(fèi)體驗(yàn)不佳、消費(fèi)供給與需求脫節(jié)、消費(fèi)環(huán)境有待優(yōu)化等核心問題。

一是建議持續(xù)加大文旅消費(fèi)激勵(lì)力度，優(yōu)化文旅消費(fèi)券發(fā)放方式，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)券精準(zhǔn)投放。2030年前全國每年發(fā)放文旅消費(fèi)券總額不低于800億元，帶動(dòng)文旅消費(fèi)規(guī)模超10萬億元。將消費(fèi)券與激勵(lì)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品套餐綁定，引導(dǎo)消費(fèi)者從“打卡式”游覽向深度體驗(yàn)轉(zhuǎn)型。

二是建議豐富高品質(zhì)文旅消費(fèi)供給，爭取在2030年前建成500個(gè)國家級(jí)文旅消費(fèi)集聚區(qū)。鼓勵(lì)文旅企業(yè)開發(fā)高端定制、沉浸式體驗(yàn)、康養(yǎng)度假等高品質(zhì)文旅產(chǎn)品，推動(dòng)文旅消費(fèi)數(shù)字化升級(jí)，2030年前全國線上文旅消費(fèi)占比超60%。

三是建議優(yōu)化文旅消費(fèi)環(huán)境，建立文旅消費(fèi)投訴快速處理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投訴處理時(shí)限不超過24小時(shí)。完善文旅消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)文旅消費(fèi)支付便利化。

四是建議培育新型文旅消費(fèi)熱點(diǎn)，大力培育露營旅游、低空旅游、數(shù)字文旅消費(fèi)、非遺文創(chuàng)消費(fèi)等新型消費(fèi)熱點(diǎn)。2030年前全國培育100個(gè)新型文旅消費(fèi)示范基地。

五是建議推動(dòng)文旅消費(fèi)區(qū)域均衡發(fā)展，加大對(duì)中西部地區(qū)、縣域、鄉(xiāng)村文旅消費(fèi)市場培育的政策支持。爭取2030年前中西部地區(qū)文旅消費(fèi)規(guī)模占全國比重提升至40%以上。

【五】

結(jié)語

文旅產(chǎn)業(yè)既是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，更是民生產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)，肩負(fù)著滿足人民美好生活需要、傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、推動(dòng)共同富裕的重要使命。相信在科學(xué)完善的政策體系引導(dǎo)下，在市場主體的創(chuàng)新活力驅(qū)動(dòng)下，在社會(huì)各界的共同努力下，中國文旅產(chǎn)業(yè)必將在“十五五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)新的跨越，成為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家貢獻(xiàn)更大力量。

相關(guān)文章推薦：文旅潮起，國脈同行——中國文旅產(chǎn)業(yè)宏觀政策演進(jìn)分析與“十五五”方略建議【上篇】