文/北京陳煒律師

在城市化進程中，如何處理歷史遺留無證房屋，不僅關(guān)乎法律公正，也考驗著行政智慧。

一戶住了幾十年的老房子，一旦面臨征收拆遷，卻被認定為"違章建筑"，不予補償，限期拆除。這樣的情形在全國各地時有發(fā)生。

由于歷史原因，我國存在大量手續(xù)不全、無證照的房屋。簡單地將所有無證房屋一律認定為違法建筑，不僅有違公平，也可能激化社會矛盾。

01 法律界定：無證房與違法建筑的本質(zhì)區(qū)別

無證房屋并不等同于違法建筑。這一觀點在司法實踐和行政法規(guī)中均得到認可。

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條規(guī)定，市、縣級政府在作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理。

違法建筑是指違反法律、法規(guī)，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或違反工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的建筑。

而歷史遺留的無證房屋，其"無證"狀態(tài)往往是由于特定歷史原因造成的，并非故意違法建設(shè)。

最高人民法院在（2018）最高法行申5424號行政裁定書中明確表示："在行政機關(guān)沒有充分證據(jù)證明被拆除的無證房屋屬于違法建筑的情況下，應(yīng)當(dāng)將該房屋視為合法建筑。"這一裁判觀點具有重要指導(dǎo)意義。

區(qū)分無證房與違法建筑的關(guān)鍵在于：建造時的法律規(guī)定和不能辦證的原因。如果房屋建造時符合當(dāng)時的規(guī)定，或因政府原因未及時辦理證照，則不應(yīng)簡單認定為違建。

02 形成背景：歷史遺留無證房的復(fù)雜成因

上世紀五六十年乃至七八十年代，我國城市規(guī)劃管理和不動產(chǎn)登記制度不完善，許多房屋建設(shè)手續(xù)簡單，甚至只需生產(chǎn)隊或街道批準即可建房。

隨著時間推移和法律制度完善，這些原本合法的房屋因"手續(xù)不全"而變成了無證房。

房改政策過渡期也產(chǎn)生了大量無證房屋。一些國有企業(yè)將單位宿舍通過房改出賣給職工個人，隨著家庭人口增加，職工在原有房屋周圍搭建臨時住房，這些附加建筑往往未辦理手續(xù)。

另外，部分政府和部門在特定時期執(zhí)法不嚴，對未辦證行為不予制止，導(dǎo)致居民誤以為建筑合法，善意擴大了居住面積。這種基于對政府行為的信賴而形成的無證房屋，也不應(yīng)簡單認定為違建。

還有農(nóng)村地區(qū)因管理不到位形成的無證房。最開始農(nóng)村建房管理較松，對產(chǎn)權(quán)沒有管理到位，因此農(nóng)村存在大量無證房屋。只要是依法建造的房屋，即使沒有產(chǎn)權(quán)證明，在拆遷時仍應(yīng)獲得合理補償。

03 認定標準：違法建筑的審慎判定

違法建筑的認定必須嚴格遵循法定程序，不能由拆遷方單方認定。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，對違法建設(shè)的處理分兩種情況：尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的，限期改正；無法采取改正措施的，限期拆除或沒收。

如何判斷"尚可采取改正措施"？ 桂林市《違法建設(shè)防控和查處條例》規(guī)定了三種情形：（1）已取得規(guī)劃許可證但未按許可建設(shè)，在限期內(nèi)能采取改正措施符合許可要求的；（2）未取得規(guī)劃許可證但建設(shè)內(nèi)容符合審定的設(shè)計方案要求的；（3）建設(shè)內(nèi)容符合規(guī)劃要求且不影響公共利益的。

認定為"無法采取改正措施"的違法建筑，則包括以下情形：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證且不符合控制性詳細規(guī)劃的強制性內(nèi)容；超過建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的建筑面積或建筑高度且超出合理誤差；存在安全隱患；侵占公共設(shè)施用地等。

合理誤差的認定需要專業(yè)評估，不是由行政機關(guān)自由裁量。行政機關(guān)認定違法建筑應(yīng)當(dāng)提供充分證據(jù)，而非僅以"無證"為由一概認定為違建。

04 處理原則：區(qū)分情況，分類處理

對歷史遺留無證房的處理，應(yīng)當(dāng)本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實的原則，根據(jù)不同時期、不同情況分別處理。

- 不同時期的處理標準

對于1984年《規(guī)劃管理條例》出臺前建造的房屋，由于當(dāng)時法律法規(guī)不完善，應(yīng)按有證房屋予以補償。

對于1984年至1990年《城市規(guī)劃法》實施期間建造的房屋，可按評估價值扣除應(yīng)繳稅費后補償；而對于1990年以后建造的房屋，若不影響城市規(guī)劃，可按重置價折舊后補償，但需適當(dāng)罰款。

- 城鄉(xiāng)差異的處理

農(nóng)村無證房與城市無證房處理標準不同。農(nóng)村居民建造住宅，只要經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，并經(jīng)縣級政府批準，即使沒有宅基地證，也不能輕易認定為違章建筑。

對于"城中村"房屋，應(yīng)綜合考慮城市和農(nóng)村的雙重標準，既要看是否符合城市規(guī)劃，也要尊重其農(nóng)村房屋的歷史背景。

- 程序正義原則

即使確屬違法建筑，拆除程序也必須合法�！缎姓䦶娭品ā芬�(guī)定，行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)，當(dāng)事人有權(quán)陳述和申辯。

對違法的建筑物需要強制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或不提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)方可依法強制拆除。

05 補償方案：合法權(quán)益的保障機制

對于歷史遺留的無證房屋，應(yīng)給予公平合理的補償。

房屋拆遷補償一般包括房屋補償費（房屋重置費）和周轉(zhuǎn)補償費。房屋補償費用于補償被拆遷房屋所有權(quán)人的損失，按被拆遷房屋的結(jié)構(gòu)和折舊程度劃檔，按平方米單價計算；周轉(zhuǎn)補償費用于補償被拆遷房屋住戶臨時居住房或自找臨時住處的不便，按被拆遷房屋住戶的人口每月予以補貼。

補償方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，或者實行貨幣補償與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的形式。

根據(jù)最高人民法院的裁判觀點，行政賠償?shù)捻椖�、�?shù)額不得少于被征收人通過合法征收補償程序獲得的行政補償項目、數(shù)額。

這意味著，即使是無證房屋，也可能獲得包括房屋價值、裝修費、搬遷費、臨時安置費等在內(nèi)的全面補償。

對于違章建筑內(nèi)的合法動產(chǎn)，行政機關(guān)在拆除過程中負有清點、保管的義務(wù)。如因行政機關(guān)違法強制拆除導(dǎo)致當(dāng)事人難以舉證證明動產(chǎn)損失的具體數(shù)額，基于公平原則，可適用舉證責(zé)任倒置，由行政機關(guān)承擔(dān)舉證不能的不利后果。

下表概括了不同類型無證建筑的處理方式：

建筑類型 認定要點 處理原則 補償方式

1984年前建造的城鎮(zhèn)無證房 當(dāng)時法律規(guī)定不完善 視為合法建筑 按有證房屋市場評估價全額補償

1984-1990年建造的無證房 法律規(guī)定過渡期 認定歷史原因 市場評估價扣除應(yīng)繳稅費后補償

1990年后建造的不影響規(guī)劃的無證房 實質(zhì)符合規(guī)劃要求 可采取改正措施 重置價折舊補償+適當(dāng)罰款

農(nóng)村依法建造的無證房 經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級批準 視為合法建筑 應(yīng)按有證房屋全額補償

真正違法建筑 嚴重違反規(guī)劃 拆除或沒收 建筑材料損失補償

06 維權(quán)途徑：保障公民權(quán)益的法律程序

面對不合理的違建認定，當(dāng)事人享有陳述、申辯權(quán)。行政機關(guān)在作出限期拆除決定前，應(yīng)告知當(dāng)事人享有陳述、申辯的權(quán)利，聽取當(dāng)事人的意見。

當(dāng)事人還可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。對限期拆除決定不服的，可在法定期限內(nèi)向作出決定的機關(guān)的上一級行政機關(guān)或同級人民政府申請行政復(fù)議，或向人民法院提起行政訴訟。

在維權(quán)過程中，當(dāng)事人應(yīng)注意收集和保存證據(jù)，包括房屋建設(shè)年代的證明、歷史上曾進行過申報的憑證、當(dāng)?shù)仡愃魄闆r獲得補償?shù)陌咐取?/p>

對于因歷史原因形成的無證房屋，行政機關(guān)負有調(diào)查、認定和處理的職責(zé)，不能以"無證"為由一概不予補償。

桂林市在《違法建設(shè)防控和查處條例》中建立了違法建筑防控和查處協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，規(guī)定多個部門在違法建筑防控和查處中的聯(lián)動職責(zé)，如建設(shè)行政主管部門對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的建設(shè)項目不得核發(fā)施工許可證，不動產(chǎn)登記行政主管部門對違法建設(shè)不予辦理不動產(chǎn)登記。

這些措施體現(xiàn)了協(xié)同治理的思路。

法律是活的，它應(yīng)當(dāng)尊重歷史、照顧現(xiàn)實。正如最高人民法院在判決中所指出的，在行政機關(guān)沒有充分證據(jù)證明被拆除的無證房屋屬于違法建筑的情況下，應(yīng)當(dāng)將該房屋視為合法建筑。

對歷史遺留無證建筑的處理，關(guān)乎的不僅是建筑本身，更是千家萬戶的安居樂業(yè)和社會穩(wěn)定的大局。尊重歷史、實事求是、公平合理，這應(yīng)是處理歷史遺留無證房問題的基本原則。