導(dǎo) 讀

地下文物埋藏區(qū)是地下文物保存豐富且分布較為集中，承載重要文物價(jià)值和區(qū)域歷史文化價(jià)值，需要整體保護(hù)的區(qū)域，屬于我國(guó)地下文物保護(hù)管理體系的重要一環(huán)。2025年3月1日起，新修訂的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》正式施行，地下文物埋藏區(qū)制度由此正式新增入法。為進(jìn)一步加強(qiáng)共識(shí)、規(guī)范流程、明確要求，近日，國(guó)家文物局、自然資源部正式印發(fā)（點(diǎn)擊查看全文）并詳細(xì)解讀。

清華同衡助力《指南》編制

2023年受?chē)?guó)家文物局委托，清華同衡文化與自然資源研究中心承擔(dān)開(kāi)展“地下文物埋藏區(qū)劃定指南編制”項(xiàng)目。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)認(rèn)真開(kāi)展調(diào)查研究，廣泛匯集全國(guó)各地城市（包括歷史文化名城、城市考古聯(lián)盟城市、歷史城市等）埋藏區(qū)劃定的實(shí)踐樣本，向多個(gè)省市文物行政部門(mén)、地方考古研究機(jī)構(gòu)以及相關(guān)領(lǐng)域行業(yè)專(zhuān)家充分咨詢意見(jiàn)，發(fā)揮我院在文物保護(hù)與國(guó)土空間規(guī)劃、城市更新治理領(lǐng)域的融合交叉優(yōu)勢(shì)，系統(tǒng)提出埋藏區(qū)劃定及保護(hù)管理措施建議，科學(xué)編制《地下文物埋藏區(qū)劃定指南》，切實(shí)響應(yīng)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于“把文物保護(hù)管理納入國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施”的指示要求。相關(guān)研究成果已在2024年全國(guó)城市考古座談會(huì)及學(xué)術(shù)期刊平臺(tái)上進(jìn)行交流。

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國(guó)家文物局 權(quán)威解讀

一、編制背景

地下文物埋藏區(qū)是城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)地下文物保護(hù)的重要實(shí)踐。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，北京、江蘇、浙江、山西、湖南等18省區(qū)市以及寧波、濟(jì)南、杭州、南京、成都等34座城市，將劃定地下文物埋藏區(qū)列入地方性文物保護(hù)法規(guī)中并提出保護(hù)管理要求，率先實(shí)踐劃定了一批地下文物埋藏區(qū)，配套形成了較為完善的考古前置與建設(shè)審批機(jī)制，在協(xié)調(diào)城市建設(shè)與地下文物保護(hù)、傳承城市歷史文脈等方面發(fā)揮了重要作用。2021年，自然資源部、國(guó)家文物局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出在國(guó)土空間總體規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定地下文物埋藏區(qū)，并納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。2025年，新修訂實(shí)施《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第四十條提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以將地下埋藏的文物分布較為集中，需要整體保護(hù)的區(qū)域劃定為地下文物埋藏區(qū)，制定具體保護(hù)措施，并公告實(shí)施”，將“地下文物埋藏區(qū)”由地方實(shí)踐上升為法律規(guī)定。

二、主要內(nèi)容

《指南》在開(kāi)展廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成十二條指導(dǎo)性條款：

（一）第一條至第二條，是總則部分，明確制定依據(jù)、地下文物埋藏區(qū)概念界定等。

（二）第三條，規(guī)定劃定地下文物埋藏區(qū)之前，應(yīng)充分開(kāi)展前期研究，做好前期工作準(zhǔn)備，并征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。

（三）第四條至第六條，按照國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”要求，明確在城鎮(zhèn)空間、農(nóng)（牧）業(yè)空間、生態(tài)空間內(nèi)，可劃定地下文物埋藏區(qū)的范圍。

（四）第七條至第九條，對(duì)命名地下文物埋藏區(qū)、確定地下文物埋藏區(qū)邊界范圍、編制劃定地下文物埋藏區(qū)方案等提出規(guī)范要求。

（五）第十條，提出地下文物埋藏區(qū)的保護(hù)措施要求。

（六）第十一條，明確文物主管部門(mén)、自然資源部門(mén)在地下文物埋藏區(qū)劃定和核定公布時(shí)的協(xié)同性、一致性。

（七）第十二條，明確應(yīng)定期開(kāi)展地下文物埋藏區(qū)狀況評(píng)估，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三、關(guān)鍵要求

《指南》以文物資源的系統(tǒng)性整體保護(hù)要求為指引，密切聯(lián)系當(dāng)下國(guó)土空間規(guī)劃治理，從下列方面對(duì)地下文物埋藏區(qū)劃定明確了關(guān)鍵性技術(shù)要求。

一是強(qiáng)調(diào)整體保護(hù)，關(guān)注區(qū)域價(jià)值。依據(jù)新修訂《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》，《指南》關(guān)于地下文物埋藏區(qū)的概念突出“整體保護(hù)”要求，埋藏區(qū)是由不可移動(dòng)文物與可能存在的地下文物共同構(gòu)成的整體性空間，各處文物在文化內(nèi)涵、時(shí)空分布、區(qū)域功能等方面存在關(guān)聯(lián)性，承載重要文物價(jià)值和區(qū)域歷史文化價(jià)值，應(yīng)整體保護(hù)地下文物及其空間布局、歷史格局、周邊環(huán)境風(fēng)貌等。

二是要求以詳實(shí)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯吭u(píng)估為基礎(chǔ)。《指南》強(qiáng)調(diào)地下文物埋藏區(qū)劃定必須以詳實(shí)的調(diào)查研究為前提，綜合運(yùn)用文物普查、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、考古成果、可靠歷史文獻(xiàn)等資料，以扎實(shí)的考古實(shí)證和科學(xué)分析為基礎(chǔ)，詳細(xì)評(píng)估地下文物分布密集程度、埋藏可能性、保存現(xiàn)狀、價(jià)值等，綜合聽(tīng)取各方專(zhuān)家意見(jiàn)，為地下文物埋藏區(qū)劃定做好必要性研究和可行性評(píng)估，確保劃定工作科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、有據(jù)可依。鼓勵(lì)利用地理信息系統(tǒng)平臺(tái)、國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”開(kāi)展空間分析，增強(qiáng)劃定研究的系統(tǒng)性與前瞻性。

三是強(qiáng)調(diào)與三區(qū)三線相銜接，進(jìn)行差異化情形劃定。《指南》提出了地下文物集中分布的不同區(qū)域情形，倡導(dǎo)要充分銜接城鎮(zhèn)空間及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、農(nóng)業(yè)空間及耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)空間及生態(tài)保護(hù)紅線等用途管制基礎(chǔ)，根據(jù)遺存文化內(nèi)涵、分布特征、保存狀況等實(shí)際，合理劃定地下文物埋藏區(qū)，為后續(xù)制定差異化、統(tǒng)籌性的保護(hù)措施提供依據(jù)。

《指南》提出在城鎮(zhèn)空間內(nèi)，重點(diǎn)關(guān)注古今重疊的老城城區(qū)、歷史城鎮(zhèn)以及其他生產(chǎn)生活功能集中的區(qū)域，結(jié)合遺存保存及城市建設(shè)開(kāi)發(fā)情況，采取整體或分區(qū)劃定的方式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好文物保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系。在農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間內(nèi)，則重點(diǎn)劃定集中分布的聚落、城址、作坊、墓葬群等區(qū)域，客觀考慮鄉(xiāng)村建設(shè)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)有限人為活動(dòng)等對(duì)地下遺存的影響程度，合理研判劃定必要性及確定相應(yīng)范圍，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)功能維護(hù)與文物保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

四是強(qiáng)調(diào)劃定成果編制的規(guī)范性。《指南》對(duì)地下文物埋藏區(qū)的命名、邊界確定及劃定方案編制作出了相關(guān)技術(shù)指引，其中提出埋藏區(qū)劃定方案是提交論證、審查及核定的重要技術(shù)資料，需詳細(xì)說(shuō)明劃定名稱(chēng)、四至范圍（含拐點(diǎn)坐標(biāo)）、劃定依據(jù)、保護(hù)措施、資料匯編等內(nèi)容，并形成規(guī)范圖件，確保劃界成果可落地、可核查、可監(jiān)督。

五是要求制定保護(hù)措施，統(tǒng)籌納入國(guó)土空間規(guī)劃。《指南》對(duì)地下文物埋藏區(qū)的保護(hù)措施、規(guī)劃銜接及動(dòng)態(tài)調(diào)整作出工作指引。埋藏區(qū)保護(hù)措施需要與文物保護(hù)單位、未定級(jí)不可移動(dòng)文物及其他文化遺產(chǎn)保護(hù)管理要求及國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行銜接，保護(hù)管理?xiàng)l件復(fù)雜的可編制保護(hù)管理規(guī)劃，經(jīng)核定公布的埋藏區(qū)空間范圍及空間管控要求統(tǒng)籌納入自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。地下文物埋藏區(qū)劃定后需堅(jiān)持定期評(píng)估，發(fā)生重要情況變化的可以進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，體現(xiàn)了埋藏區(qū)劃定的動(dòng)態(tài)性與適應(yīng)性。

《地下文物埋藏區(qū)劃定指南》是推動(dòng)地下文物預(yù)防性保護(hù)、實(shí)現(xiàn)整體性保護(hù)利用的重要舉措。各地、各有關(guān)部門(mén)要深刻認(rèn)識(shí)其重要意義，準(zhǔn)確把握核心要求，切實(shí)加強(qiáng)協(xié)作配合，積極開(kāi)展調(diào)查研究，因地制宜開(kāi)展劃定工作，促進(jìn)地下文物保護(hù)與城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)相互協(xié)調(diào)，共同實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

部門(mén)簡(jiǎn)介

清華同衡 文化與自然資源研究中心

清華同衡文化與自然資源研究中心多年來(lái)堅(jiān)持大遺產(chǎn)觀，服務(wù)國(guó)家文化與自然遺產(chǎn)整體保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞各類(lèi)文化與自然遺產(chǎn)的保護(hù)修復(fù)和活化展示，開(kāi)展創(chuàng)新性規(guī)劃設(shè)計(jì)研究及技術(shù)咨詢，實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)資源的價(jià)值轉(zhuǎn)化。

主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域包括：文化資源與自然資源整體保護(hù)與利用項(xiàng)目（省市級(jí)文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)整體保護(hù)利用規(guī)劃、流域類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃-文化遺產(chǎn)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等）；自然資源類(lèi)申報(bào)與保護(hù)項(xiàng)目（灌溉工程遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等申報(bào)與規(guī)劃）；涉及與自然環(huán)境關(guān)系密切的歷史文化名城名鎮(zhèn)名村街區(qū)保護(hù)與利用的調(diào)查-申報(bào)-規(guī)劃-設(shè)計(jì)-工程實(shí)施類(lèi)項(xiàng)目；不同層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃下各類(lèi)文物保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)等規(guī)劃項(xiàng)目；城鄉(xiāng)歷史地區(qū)更新類(lèi)研究與項(xiàng)目。

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編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜國(guó)家文物局