編者按

黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，天更藍(lán)、水更清、地更綠。在環(huán)境保護(hù)這場波瀾壯闊的綠色變革中，有這樣一批人，他們是這場綠色變革的親歷者，更是生態(tài)文明建設(shè)的見證者與記錄者。

他們以鏡頭定格生態(tài)蝶變的瞬間，用文字記錄生態(tài)文明建設(shè)的奇跡，用腳步丈量綠水青山的變遷，為傳播習(xí)近平生態(tài)文明思想、推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)聲發(fā)力，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

為致敬這份堅(jiān)守與擔(dān)當(dāng)，充分發(fā)揮中國環(huán)境記協(xié) “生態(tài)環(huán)境記者之家” 的橋梁紐帶作用，我會特別推出《環(huán)境記者之星》專欄，邀請多年從事生態(tài)環(huán)境新聞工作的老記者撰文，選編曾刊發(fā)的優(yōu)秀報(bào)道，分享心得體會，留下珍貴史料。今日推出新京報(bào)記者鄧琦的報(bào)道《自然保護(hù)區(qū)變形記》。

自然保護(hù)區(qū)變形記

新京報(bào) 2019年12月24日

鄧琦

如今，1.18萬個自然保護(hù)地正站在改革的十字路口。

自然保護(hù)區(qū)正經(jīng)歷陣痛。

在重慶縉云山國家級自然保護(hù)區(qū)的“核心區(qū)”內(nèi)，李星華的房子是民居中最大的違建。

對于拆房子這事兒，李星華說，自己相信政策。但看著房子變成散落一地的磚瓦，他還是哭了。

自然保護(hù)區(qū)被稱為大自然的“本底”，這里有最天然的自然生態(tài)系統(tǒng)，有珍稀瀕危的野生動植物。目前，我國已建立各級各類自然保護(hù)地超過1.18萬個，保護(hù)面積覆蓋我國陸域面積的18%、領(lǐng)海的4.6%。

近年來，由于法律缺失、管理混亂等原因，自然保護(hù)區(qū)亂象頻發(fā)。從祁連山到秦嶺，違法行為普遍存在，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)嚴(yán)重破壞。不少地區(qū)的自然保護(hù)讓路經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有許多原住民因功能區(qū)劃粗放等原因被劃入保護(hù)區(qū)，造成生產(chǎn)生活上的困擾。

為此，中央生態(tài)環(huán)保督察曾多次深入自然保護(hù)區(qū)，揭開保護(hù)區(qū)亂賬。未來，國家公園為主的自然保護(hù)區(qū)體系的建立，將理順保護(hù)區(qū)多年來頑疾。

縉云山國家級自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)界牌。新京報(bào)記者 鄧琦 攝

原住名人“下山”

在縉云山這一帶，李星華是個名人。

他的房子位于重慶市北培區(qū)澄江鎮(zhèn)縉云村大屋基社。從外觀看，他家白色的樓面窗戶星點(diǎn)，像個大白胖子。按照李星華自己的話說，百余平的房子，“長高長胖”到900多平，成了核心區(qū)內(nèi)體量最大的原住民自住房。

根據(jù)依法享有的宅基地、房屋修建權(quán)利測算，李星華的房子超土地面積218.9平方米、超建筑面積747.8平方米。

根據(jù)我國《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，核心區(qū)禁止任何單位和個人進(jìn)入。

他的房子被認(rèn)定為違建。起初只拆違建部分，工程人員拆了9天沒拆完。后來李星華說，干脆都拆了，“瞬間就拆完了?！?/p>

李星華原打算，房子砌好了開個農(nóng)家樂，前前后后蓋了七、八年，投入百余萬，至今外債都沒還清，結(jié)果還沒來得及做生意就要拆。一開始不了解政策，他怎么也想不通，不答應(yīng)拆。

縉云山，古名“巴山”，詩中“巴山夜雨漲秋池”，即描寫此地。整個縉云山保護(hù)區(qū)核心區(qū)有居民163戶、455人。

該自然保護(hù)區(qū)成立于1979年，2001年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)，地處重慶主城區(qū)，跨北培、沙坪壩、璧山三個行政區(qū)，是重慶主城“肺葉”。

縉云山是長江中上游地區(qū)典型亞熱帶常綠闊葉林區(qū)和物種基因庫。保護(hù)區(qū)有植物2407種，珍惜瀕危植物繁多，例如南方紅豆杉、伯樂樹、香果樹等。

原住民們靠山吃山。像李星華，子女外出務(wù)工，只有自己和老伴兒在家，收入主要靠種地和低保，年收入1萬元左右。

拆房子這事兒，李星華后來想通了。他說，自己相信政策。

不過，祖祖輩輩生活在這山上，看著房子變成散落一地的磚瓦，他還是哭了。

為了徹底解決問題，重慶啟動對縉云山保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)原住居民生態(tài)搬遷試點(diǎn)。李星華和同村的村民一樣，成為生態(tài)搬遷的一員。

按照試點(diǎn)方案，居民可自愿選擇異地遷建和退地進(jìn)城兩種搬遷方式。異地遷建，即由內(nèi)向外置換到縉云山保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)或縉云山保護(hù)區(qū)外同類規(guī)劃用地。退地進(jìn)城，即自愿搬遷到保護(hù)區(qū)外。

除了開展生態(tài)搬遷補(bǔ)償，此次還為居民提供生態(tài)公益崗位，比如保護(hù)區(qū)內(nèi)護(hù)林員、森林防火員等，都優(yōu)先選擇原住居民。原則上，每戶提供一個崗位。

最終，李星華選擇“下山”。如今，老兩口住在山下女兒家里，老伴兒幫忙帶外孫，搬遷給家里6個人每人補(bǔ)償了20萬元左右。

12月的一天，新京報(bào)記者在保護(hù)區(qū)遇到了李星華。此時，他已經(jīng)當(dāng)上了護(hù)林員，每個月工資約3000元。每天清晨六點(diǎn)多，李星華開車從家出發(fā)上山，傍晚六點(diǎn)多下山，自帶干糧。“我這個年齡能有工作，還是可以了?！崩钚侨A說，下山后他發(fā)現(xiàn)，城市的生活，確實(shí)更便利一些。

縉云山國家級自然保護(hù)區(qū)的違建被陸續(xù)拆除。新京報(bào)記者 鄧琦 攝

屢登“黑榜”

很多原住民被劃進(jìn)保護(hù)區(qū)，成了縉云山管理上最大的難題。

“我們原本的政策設(shè)計(jì)，是不希望原住民出去?！敝貞c市林業(yè)局局長沈曉鐘說，當(dāng)初政策主要考慮把原住民平移出來，從核心區(qū)、緩沖區(qū)平移到實(shí)驗(yàn)區(qū)里面?！敖Y(jié)果發(fā)現(xiàn)，98%選擇出去，去城里?！?/p>

至今，保護(hù)區(qū)涉及的三個區(qū)中，北碚區(qū)已簽訂協(xié)議203戶、520人，分別占總戶數(shù)的97.6%、總?cè)藬?shù)的98%，沙坪壩區(qū)已簽訂協(xié)議143戶、380人，分別占總戶數(shù)的100%、總?cè)藬?shù)的100%。璧山區(qū)已啟動相關(guān)工作。

除了核心區(qū)中原住民的違建，保護(hù)區(qū)內(nèi)開發(fā)了不少經(jīng)營性項(xiàng)目，包括原住民違法違規(guī)建房出售。加上大大小小的農(nóng)家樂和度假村多年來無序發(fā)展，亂占蠶食保護(hù)區(qū)林地。這些農(nóng)家樂業(yè)態(tài)單一，作為蠶食林地的“大戶”，按照方案，未來將提檔升級。

“縉云山保護(hù)區(qū)沒有搞大規(guī)模房產(chǎn)開發(fā)，也沒有礦山，最主要的問題，是如何妥善處理原住民和大自然的關(guān)系?！鄙驎早娬f，原住民祖祖輩輩生活在這里，2001年升級為國家級保護(hù)區(qū)以來，縉云山森林覆蓋率提高了10%，當(dāng)?shù)乩习傩諡樯鷳B(tài)作出了貢獻(xiàn)，但是收入很低。“生態(tài)搬遷給他們補(bǔ)償，是合理的，也是應(yīng)該的?！?/p>

縉云山距離重慶市中心35公里，林海蒼茫，素有“川東小峨眉”之稱。由于距離主城區(qū)很近，縉云山這座城市里的國家級自然保護(hù)區(qū)，有些特殊性。

尤其是夏天，有“火爐”之稱的重慶悶熱難耐，很多市民喜歡上縉云山避暑，火了一票農(nóng)家樂?！吧晕⒁环潘桑司瓦M(jìn)去了?！敝醒肷鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人曾這樣形容縉云山，“在縉云山，發(fā)展和保護(hù)的矛盾十分尖銳?！苯陙?，縉云山頻頻登上“黑榜”。

2016年，第一輪第二批中央環(huán)保督察就曾指出縉云山保護(hù)區(qū)內(nèi)無序發(fā)展等問題。2017年、2018年，生態(tài)環(huán)境部“綠盾行動”發(fā)現(xiàn)保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)問題依舊突出。2018年6月3日，習(xí)近平總書記就縉云山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題作出了重要批示。

3個月后，生態(tài)環(huán)境部就侵占破壞自然保護(hù)區(qū)問題約談重慶沙坪壩區(qū)委書記江濤、北碚區(qū)區(qū)長何慶。

約談指出，2018年4月生態(tài)環(huán)境部遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，保護(hù)區(qū)共有旅游設(shè)施、工礦用地等人類活動區(qū)域500多處，且2015年以來還新增16處，擴(kuò)大規(guī)模76處，侵占破壞生態(tài)問題十分突出。

當(dāng)時還特別指出，2018年6月中央領(lǐng)導(dǎo)人對此作出重要批示，要求地方汲取教訓(xùn)，認(rèn)真整改。

不過實(shí)地查看發(fā)現(xiàn)，地方雖然加大整改力度，取得積極進(jìn)展，但保護(hù)區(qū)核心區(qū)仍有村民擅自擴(kuò)建房屋，侵占林地；實(shí)驗(yàn)區(qū)仍有105家農(nóng)家樂，大肆占用林地；重慶九濱馬術(shù)俱樂部違規(guī)建設(shè)接待房和彩鋼棚，占用實(shí)驗(yàn)區(qū)林地4.63畝，整改工作沒有到位。違建、違法經(jīng)營等現(xiàn)象長期存在，遲遲得不到解決，且愈演愈烈。

“以前是決心下得不夠?！鄙驎早姺治?，過去三區(qū)政府和縉云山管理局都在管縉云山，管理區(qū)域交叉，空間上責(zé)任劃分不明確，沒有形成合力。

法律也不完備。原住民的房屋怎么建？建多大？存在法律真空。

按照保護(hù)條例，核心區(qū)禁止任何單位和個人進(jìn)入，緩沖區(qū)只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動，到底要不要給原住民修路、通水？即法律法規(guī)和保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民民生發(fā)展，有沖突。

縉云山還存在規(guī)劃打架的問題。除了是國家級自然保護(hù)區(qū)，縉云山同時還是國家級風(fēng)景名勝區(qū)，一個重保護(hù)，一個重旅游，管理目標(biāo)不一，兩個規(guī)劃之間矛盾不少，部門間也存在利益博弈。

“經(jīng)過多年發(fā)展，歷史遺留問題很多。”沈曉鐘認(rèn)為，保護(hù)區(qū)內(nèi)居民的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)如何引導(dǎo)，過去研究也不夠。

縉云山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)即將整治的農(nóng)家樂。新京報(bào)記者 鄧琦 攝

地圖上劃個圈的尷尬

保護(hù)區(qū)怎么劃，之前流傳著一個笑話。

有的地方官員，直接拿筆在地圖上劃保護(hù)區(qū)范圍，結(jié)果鉛筆太粗了，把周邊省份也劃了進(jìn)去。起初在劃定保護(hù)區(qū)范圍時，一些地方為了保護(hù)經(jīng)費(fèi)，貪多求大，甚至未經(jīng)論證，就申報(bào)建立自然保護(hù)區(qū)，導(dǎo)致大量原住民被劃進(jìn)保護(hù)區(qū)內(nèi)。

更有甚者，幾個村全部被劃進(jìn)保護(hù)區(qū)，還有的原住民房子，一半被劃進(jìn)核心區(qū)，一半在緩沖區(qū)。

先有原住民，再有保護(hù)區(qū)。

一位地方官員向新京報(bào)記者指出，過去功能區(qū)劃比較粗放，有的為了爭取更多補(bǔ)貼，隨意性很大。還有的為了圖上好看，把老百姓大片大片劃進(jìn)保護(hù)區(qū)，結(jié)果劃進(jìn)去容易退出來難，老百姓的生產(chǎn)生活資料都在保護(hù)區(qū)內(nèi)，形成了矛盾沖突。

久而久之，為了解決老百姓生計(jì)問題，違規(guī)開發(fā)、破壞生態(tài)愈演愈烈。

不過，這位官員提供了另一種視角，即自然保護(hù)區(qū)和老百姓并非完全對立。

“比如朱鹮能否繁育成功，跟老百姓的人工干預(yù)有很大關(guān)系?！彼€舉例，比如白鷺，如果老百姓不種田了，白鷺就沒有吃的，人為活動能建立食物鏈。

植物也如此。像竹子保護(hù)區(qū)，竹子一定要砍了以后才會不斷發(fā)起來，不然會衰退，這時候就需要有人去干預(yù)。

全國政協(xié)委員、重慶市林業(yè)局副局長張洪說，最初劃自然保護(hù)區(qū)是搶救性保護(hù)，在當(dāng)時，這符合歷史條件和要求，也發(fā)揮了作用。

生態(tài)環(huán)境部自然生態(tài)保護(hù)司司長崔書紅也認(rèn)同張洪的觀點(diǎn)。

他曾表示，由于受成立時科學(xué)技術(shù)條件、資金投入等限制，加上我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，開發(fā)和保護(hù)的矛盾日益突出，一些自然保護(hù)區(qū)、尤其是早期在“搶救性保護(hù)”方針指導(dǎo)下設(shè)立的自然保護(hù)區(qū)確實(shí)存在設(shè)立不夠規(guī)范、科學(xué)考察不深入、范圍和功能分區(qū)不科學(xué)不合理的情況。

“這些問題需要?dú)v史、辯證地看待，但不影響自然保護(hù)區(qū)整體保護(hù)效果。在不懈努力下，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)成效斐然，部分珍稀瀕危物種野外種群得到逐步恢復(fù)，最典型的就是大熊貓和朱鹮。”崔書紅說。

張洪在重慶市林業(yè)局分管風(fēng)景名勝區(qū)和自然公園管理處（世界自然遺產(chǎn)管理辦公室、縉云山風(fēng)景名勝區(qū)管理局）等，他認(rèn)為，解決生態(tài)保護(hù)和保障民生之間的矛盾，首先要搞清楚保護(hù)對象，究竟是保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)中的植物還是動物，是動物中的猛禽類還是貓科類，確定保護(hù)對象及價值，才能定位和劃定保護(hù)區(qū)面積。

具體劃定時，要把握“度”的問題。核心保護(hù)對象搞清楚后，把握好度，讓其能夠生存，面積不要貪大。如果老百姓生活關(guān)乎到核心保護(hù)資源，那一定要遷出。如果不沖突，可以適當(dāng)留一些居民。

另外，再看人口密度，比如在西部，地廣人稀，相對可以劃大一些；東部地區(qū)，要多重要素綜合權(quán)衡。

“幾十年過去了，自然保護(hù)區(qū)條例很多細(xì)節(jié)急需修改，不然會打擊從事自然保護(hù)工作者的積極性。尤其，不能讓保護(hù)區(qū)內(nèi)參與保護(hù)的人窮下去?！睆埡榉治觯Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)外人們的需求有一致性，即對美好生活的需求，山下的人渴望上山精神釋放，山上的人渴望富裕舒適生活。他建議，如果應(yīng)急通道等公益性設(shè)施不破壞生態(tài)環(huán)境、不違背生物多樣性等原則，可以在核心區(qū)或緩沖區(qū)適當(dāng)修建。

“應(yīng)該滿足老百姓對美好生活的需求，但最終如何變，是個很大的課題。”張洪覺得，自然保護(hù)區(qū)應(yīng)該與時俱進(jìn)。目前對老百姓的補(bǔ)償還不夠，還需要更精準(zhǔn)。補(bǔ)償后，要研究生產(chǎn)生活替代方式，讓大家富裕起來。

多次被通報(bào)后，重慶開始著手從頭全面梳理問題，徹底整改。

新京報(bào)記者獲得的一份《重慶縉云山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治工作方案》顯示，一共有七大類整治重點(diǎn)，除違規(guī)建設(shè)、違規(guī)經(jīng)營、農(nóng)家樂無序發(fā)展、亂占蠶食林地外，還包括監(jiān)管執(zhí)法不力、管理體制機(jī)制不順等問題。

其中，要求重點(diǎn)整治各級干部執(zhí)法不嚴(yán)、擠占挪用相關(guān)補(bǔ)貼損害群眾利益、充當(dāng)黑惡勢力保護(hù)傘、侵占土地等問題。

數(shù)據(jù)顯示，在前期整治中，有78名黨員干部被問責(zé)。

問題整改進(jìn)展明顯。沈曉鐘介紹，目前，針對中央環(huán)保督察、“綠盾”行動等發(fā)現(xiàn)的共190宗問題，已整改184宗，完成率達(dá)96.8%。

為了全面梳理，重慶對縉云山做了個大“體檢”。通過摸排，整個保護(hù)區(qū)內(nèi)一共有3085宗建構(gòu)筑物，各級各方認(rèn)定的共340宗違建，已累計(jì)完成整改319宗，預(yù)計(jì)明年年初能整改完畢。

縉云山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部分度假村拆除后，正在復(fù)綠。新京報(bào)記者 鄧琦 攝

保護(hù)讓路發(fā)展的“通病”

縉云山保護(hù)區(qū)的問題并非個案，我國的自然保護(hù)區(qū)存在通病。

長期以來，原住民的生活高度依賴自然資源，生產(chǎn)生活干擾生態(tài)問題頻發(fā)，保護(hù)區(qū)也陷入發(fā)展和保護(hù)兩難的尷尬境地。從問題性質(zhì)看，縉云山的違規(guī)建設(shè)和經(jīng)營等，只是冰山一角。

單中央生態(tài)環(huán)保督察通報(bào)的問題，就有不少觸目驚心的案例。

2017年，震驚全國的甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞問題問責(zé)了100人，包括省部級干部3人，廳級干部21人。

祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)多年來大規(guī)模探、采礦活動，造成祁連山地區(qū)局部植被破壞、水土流失、地表塌陷，保護(hù)區(qū)內(nèi)水電無序過度開發(fā)嚴(yán)重，導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞。

2017年，中央環(huán)保督察在吉林發(fā)現(xiàn)多個國家級自然保護(hù)區(qū)存在違建和大量旅游設(shè)施。包括琿春東北虎以及莫莫格、大布蘇、查干湖、向海等國家級自然保護(hù)區(qū)，督察組在當(dāng)?shù)匕l(fā)現(xiàn)了管理部門在保護(hù)區(qū)內(nèi)違法進(jìn)行旅游開發(fā)等問題，對生態(tài)系統(tǒng)造成威脅。

去年9月，生態(tài)環(huán)境部“綠盾2018”專項(xiàng)行動對琿春東北虎國家級自然保護(hù)區(qū)的69個問題點(diǎn)位進(jìn)行巡查，發(fā)現(xiàn)多個違法違規(guī)開發(fā)建設(shè)問題未整改到位。

近年來看，陜西秦嶺違建問題無疑又一次揭開了自然保護(hù)區(qū)的傷疤。據(jù)悉，秦嶺地區(qū)，有國家級自然保護(hù)區(qū)數(shù)十個。

2016年11月28日至12月28日，中央第六環(huán)境保護(hù)督察組對陜西省開展環(huán)境保護(hù)督察。督察組指出，近年來秦嶺地區(qū)采礦采石破壞生態(tài)情況突出，根據(jù)2016年衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)分析情況，區(qū)域270多處礦山開采點(diǎn)中，60%以上存在違法違規(guī)問題，生態(tài)破壞面積達(dá)到3500多公頃。

2018年7月以來，“秦嶺違建別墅拆除”備受社會關(guān)注。

秦嶺北麓西安段共有1194棟違建別墅被列為查處整治對象。據(jù)披露，秦嶺北麓違法建筑始于2003年，別墅建設(shè)者對山體肆意破壞，生活污水隨意排放，有的甚至把山坡人為削平，隨意圈占林地，對生態(tài)環(huán)境的破壞十分嚴(yán)重。

今年5月，中央生態(tài)環(huán)保督察組向陜西反饋“回頭看”情況時指出，陜西省、西安市在秦嶺北麓西安境內(nèi)違規(guī)建別墅問題上嚴(yán)重違反政治紀(jì)律、政治規(guī)矩，教訓(xùn)深刻，令人警醒。

還有地方走向另一個極端。

去年6月，生態(tài)環(huán)境部約談廣西自治區(qū)玉林等3市（縣）黨委或政府主要負(fù)責(zé)人。

約談指出，玉林市對中央環(huán)保督察整改工作重視不夠，態(tài)度消極。為給博白縣云飛嶂風(fēng)電場項(xiàng)目和人工經(jīng)濟(jì)林建設(shè)讓路，在對那林自然保護(hù)區(qū)確界時，擅自將大面積生態(tài)公益林和天然林調(diào)出保護(hù)范圍，擬使該自然保護(hù)區(qū)面積削減87.7%。甚至在廣西自治區(qū)有關(guān)部門要求重新修改確界方案的情況下，仍于2018年3月再次提出確界方案，擬削減86%的保護(hù)區(qū)面積，消極應(yīng)對中央環(huán)保督察整改要求，性質(zhì)惡劣。

在去年中央環(huán)保督察“回頭看”過程中，自然保護(hù)區(qū)隨意“瘦身”給發(fā)展讓路的案例比比皆是。

大規(guī)模旅游、房地產(chǎn)開發(fā)和開礦，無疑嚴(yán)重違背了自然保護(hù)區(qū)設(shè)立的初衷。

一位地方官員表示，保護(hù)區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬不清，原住民擁有集體土地的使用權(quán)，多年發(fā)展下來違規(guī)建設(shè)十分普遍，還有的經(jīng)過多輪轉(zhuǎn)手，溯源困難重重。

曾有人在記者會上問崔書紅，祁連山問題被曝出后，為什么自然保護(hù)區(qū)還存在這么多問題，是不是查處力度不夠？

崔書紅分析，最主要的還是一些地方政府和有關(guān)部門認(rèn)識不深入，重視程度不夠，政治站位不高，貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院重大決策部署不果斷不堅(jiān)決不徹底。其次，是有的地方政府及其工作人員守法意識淡薄，知法違法。

“有的依然為侵占自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動開‘綠燈’；有的缺乏擔(dān)當(dāng)，麻木冷漠，不敢較真碰硬，甚至在整改過程中，弄虛作假、敷衍整改、表面整改。例如，我們巡查就發(fā)現(xiàn)了這樣的問題，巡查組到現(xiàn)場，所有的違法行為都停止了，等巡查組殺‘回馬槍’的時候，生產(chǎn)活動仍然熱火朝天?！?/p>

摸底與“治病”

祁連山等問題教訓(xùn)深刻，國家層面行動也從未停歇。

2017年7至12月，原環(huán)境保護(hù)部、國土資源部等7部門聯(lián)合給國家級自然保護(hù)區(qū)“看病”，開展“綠盾”專項(xiàng)行動，查處涉及國家級自然保護(hù)區(qū)的違法違規(guī)問題。這是我國自然保護(hù)區(qū)建立以來檢查范圍最廣、查處問題最多、追查問責(zé)最嚴(yán)、整改力度最大的一次專項(xiàng)行動。

這也是7部門首次在全國聯(lián)合開展的、專門針對國家級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查，首次實(shí)現(xiàn)對446處國家級自然保護(hù)區(qū)的全覆蓋。

數(shù)據(jù)顯示，這次專項(xiàng)行動調(diào)查處理了20800多個涉及自然保護(hù)區(qū)的問題線索，關(guān)停取締企業(yè)2460多家，強(qiáng)制拆除590多萬平方米建筑設(shè)施。

2018年第二次“綠盾”行動，又查處涉及采石采砂、工礦企業(yè)、核心區(qū)緩沖區(qū)旅游設(shè)施和水電設(shè)施等四類聚焦問題2518個。

問責(zé)也史上最嚴(yán)。單2018年前9個月，各地共調(diào)查處理了14000多個涉及自然保護(hù)區(qū)的問題線索，追責(zé)問責(zé)900人，其中廳級干部6人，處級干部150多人。

自然保護(hù)區(qū)的尷尬局面需要全面梳理。有學(xué)者提出，除了采取雷霆行動，還應(yīng)進(jìn)行全國自然保護(hù)區(qū)大體檢。

張洪認(rèn)為，全國自然保護(hù)區(qū)應(yīng)該來個大摸底，并動態(tài)管理。

如果沒有保護(hù)價值，保護(hù)區(qū)能否降格？保護(hù)對象沒了，允不允許退出？保護(hù)對象瀕危，如何加大保護(hù)力度？這些自然有松緊，這個“度”，就需要評估，動態(tài)把控，全國通盤考慮。

學(xué)界的呼吁得到了回應(yīng)。

今年6月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》提出，建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

到2020年，設(shè)立一批國家公園，完成自然保護(hù)地勘界立標(biāo)并與生態(tài)保護(hù)紅線銜接，制定自然保護(hù)地內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目負(fù)面清單，構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級管理體制。

《意見》還明確，將分類有序解決歷史遺留問題。對自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)評估，將保護(hù)價值低的建制城鎮(zhèn)、村屯或人口密集區(qū)域、社區(qū)民生設(shè)施等調(diào)整出自然保護(hù)地范圍。

張洪透露，縉云山保護(hù)區(qū)范圍也將微調(diào)。比如一個村莊一半在保護(hù)區(qū)外，一半在內(nèi)，很難管理，可能會適當(dāng)調(diào)出。有的地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)較好，下一步會納入保護(hù)區(qū)，但總的面積不會變。

業(yè)界反映的《自然保護(hù)區(qū)條例》無法銜接等問題，也有轉(zhuǎn)機(jī)。

今年9月，崔書紅在發(fā)布會上表示，《自然保護(hù)區(qū)條例》是在1994年頒布，隨著我國生態(tài)保護(hù)事業(yè)的快速發(fā)展，《條例》部分條款已經(jīng)明顯不能適應(yīng)。

比如，缺乏科學(xué)的分區(qū)、分類管理制度、土地用途和土地權(quán)屬的規(guī)定不完善，自然資源產(chǎn)權(quán)不明晰，以及處罰力度不夠，違法成本極低，震懾作用明顯不夠等問題。

此外，《條例》在生態(tài)補(bǔ)償、社區(qū)共管、特許經(jīng)營等方面也缺乏具體可操作性的規(guī)定。

崔書紅認(rèn)為，當(dāng)前最根本、最迫切的措施，是建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，在自然保護(hù)地立法的框架下，對《自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行全面修訂，同時與其他相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行有效的銜接，為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理提供更為全面的法律保障。

問題還在不斷涌現(xiàn)，包括資金和管理機(jī)構(gòu)。

雖然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)資金總額可觀，但一到地方，就劃分不清楚，很多資金并沒有用在保護(hù)上。

原住民民生改善也需要資金。

例如縉云山，目前整治資金由保護(hù)區(qū)所在的三區(qū)政府承擔(dān)，生態(tài)搬遷是國家、市及區(qū)三級資金保障。當(dāng)?shù)毓賳T建議，下一步馬上面臨的保護(hù)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)提檔升級，需要通過更大的空間籌集資金，讓社會參與。

機(jī)構(gòu)方面，各地保護(hù)區(qū)管理局陸續(xù)與林業(yè)行政主管部門脫鉤，跨部門組建事業(yè)單位，學(xué)者呼吁，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不能完全改革成公益性服務(wù)型單位，如果失去行政執(zhí)法功能，保護(hù)區(qū)還將是一本亂賬。

改革的十字路口

自然保護(hù)地在維護(hù)國家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用。最新數(shù)據(jù)顯示，我國已建立各級各類自然保護(hù)地超過1.18萬個，保護(hù)面積覆蓋我國陸域面積的18%、領(lǐng)海的4.6%。

如今，這1.18萬個自然保護(hù)地正站在改革的十字路口。

去年機(jī)構(gòu)改革后，“九龍治水”的局面得以改變。

新設(shè)立生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，前者側(cè)重統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管和執(zhí)法職能，加強(qiáng)環(huán)境污染治理；后者側(cè)重統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理者的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體綜合治理，其管理的國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理各類自然保護(hù)地。

以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系已著手建立，未來，一個保護(hù)地只有一套機(jī)構(gòu)，只留一塊牌子。

與此同時，新一輪中央生態(tài)環(huán)保督察拉開序幕，“綠盾”2019也正在進(jìn)行中。

“改革的步子不能太大?！睆埡槟X海里滿是“自然保護(hù)地占陸域國土面積18%以上”這個比例，“我們一定要認(rèn)真思考，最嚴(yán)格的保護(hù)制度怎么設(shè)計(jì)，要考慮保障基本農(nóng)田和老百姓居住等因素，要仔細(xì)斟酌。”

“職能歸口后，遺留問題慢慢梳理開，然后就是建章立制，以一定之規(guī)，解決歷史遺留問題。”沈曉鐘說，今后原住民的生活條件，只會比原來好，不會比原來差。

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