導(dǎo)讀

在當前房地產(chǎn)市場持續(xù)下行、地方財政負擔沉重的背景下，傳統(tǒng)更新模式難以為繼。近年來，產(chǎn)權(quán)人主導(dǎo)的“自主更新”為城市更新提供了新的動力，但由于產(chǎn)權(quán)分散與協(xié)調(diào)成本高昂而面臨集體行動困境。新加坡“集體出售”（En Bloc Sales）制度為破解城市更新中的反公地困局提供了重要借鑒，這是一種允許公寓業(yè)主聯(lián)合出售整個社區(qū)物業(yè)的更新模式。文章分析了中國自主更新的集體行動困境，解析了新加坡集體出售的“社會—市場”合作模式，為建立中國自主更新的長效治理機制提供了借鑒與啟示。

本文字數(shù)：4175字

閱讀時間：13分鐘

作者

王 雨，清華大學(xué)建筑學(xué)院、新加坡國立大學(xué)設(shè)計與工程學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生。

田 莉，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國城市規(guī)劃學(xué)會規(guī)劃實施分會副主任委員，本文通信作者。

王才強，新加坡國立大學(xué)設(shè)計與工程學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、副院長。

高 煜，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生。

01

老舊小區(qū)自主更新的集體行動困境

奧斯特羅姆主張資源使用者可以通過自我組織和自主治理來管理公共資源，并提出了八大設(shè)計原則（表1）。

▲ 表1 | 自主治理的八大設(shè)計原則

資料來源：筆者根據(jù)奧斯特羅姆的《Beyond markets and states: polycentric governance of complex economic systems》文章整理繪制。

根據(jù)以上設(shè)計原則，國內(nèi)自主更新實踐面臨三大困境：

1

自治失靈：產(chǎn)權(quán)類型復(fù)雜（商品房、單位房、公房并存），產(chǎn)權(quán)邊界模糊。目前試點多依賴“100%同意”規(guī)則，極易因個別業(yè)主反對而停滯，缺乏有效的集體選擇機制。

2

規(guī)則失配：現(xiàn)行規(guī)劃體系形成于增量擴張期，自上而下的藍圖管控與老舊小區(qū)多樣化的存量更新需求嚴重脫節(jié)。

3

制度缺位：實踐中多采取“一事一議”，缺乏明確的沖突協(xié)調(diào)、審批流程和違約懲戒機制，導(dǎo)致成功案例難以復(fù)制推廣。

02

新加坡集體出售推動城市更新的歷程與中新對比

2.1 新加坡集體出售的制度背景

新加坡住房分為公共住房和私人住房，公共住房的重建由HDB負責。對于公寓而言，若所有業(yè)主聯(lián)合出售整個物業(yè)，買家（開發(fā)商）可同時獲得住房和土地，這種方式稱為“集體出售”（圖1）。

▲ 圖1 | 新加坡住房市場與住宅用地供給主要方式

資料來源：筆者自繪。

2.2 集體出售的發(fā)展歷程與市場成效

新加坡的集體出售制度起源于20世紀90年代，最初要求所有業(yè)主100%同意才能進行，后修改法律將同意率要求下調(diào)至80%（房齡10年以上）或90%（房齡10年以下）。此后，集體出售的交易量開始逐漸上升，且交易價格通常高于單獨出售的房產(chǎn)價格（圖2）。

▲ 圖2 | 新加坡1995—2023年二手房歷年成交價格

資料來源：筆者根據(jù)新加坡城市重建局REALIS數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)繪制。

2.3 中國自主更新與集體出售概念對比

中國自主更新是在產(chǎn)權(quán)主體不變的前提下，產(chǎn)權(quán)人自發(fā)組織、自負盈虧的私人物業(yè)更新模式。相較之下，新加坡集體出售推動的城市更新由居民和開發(fā)商主導(dǎo)。社會主體和市場主體直接進行交易，充分發(fā)揮社會自組織力量和市場機制的作用，而政府主要起到協(xié)調(diào)支持和監(jiān)督約束的作用（表2）。

▲ 表2 | 中國自主更新方式與新加坡集體出售方式對比

資料來源：筆者自制。

03

集體出售中的“社會—市場”合作模式解析

3.1 集體出售主體：自組織建立與全流程賦權(quán)

新加坡法律賦予了業(yè)主極大的自主權(quán)。更新并非由政府或開發(fā)商啟動，而是由業(yè)主發(fā)起并選舉成立集體出售委員會 (CSC)。

CSC會聘請專業(yè)顧問對物業(yè)進行市場評估，并制定出售策略、起草集體出售協(xié)議。此外，CSC還需發(fā)布招標信息尋找買家，評估投標并與開發(fā)商達成買賣協(xié)議。最終申請集體出售令，若少數(shù)業(yè)主反對，分層地契委員會（STB）協(xié)調(diào)解決。獲得批準后完成交易，并按協(xié)議分配出售款項，整個流程通常需一年半的時間（圖3）。

▲ 圖3 | 集體出售流程與自組織權(quán)利

資料來源：筆者自制。

3.2 集體出售動力：規(guī)劃增容帶來的增值收益

新加坡政府通過每五年修訂一次的總體規(guī)劃（Master Plan），適度提高老舊地塊的容積率。容積率提高帶來的土地增值收益，是驅(qū)動私人公寓更新的重要動力。

數(shù)據(jù)顯示，允許容積率每增加1個單位，集體出售的概率會增加2.3%。2023年完成的5個集體出售項目均建于20世紀末，而2019年的總體規(guī)劃對這些地塊的容積率限制普遍高于現(xiàn)狀水平，平均每個項目的容積率提高近一個單位（表3）。

▲ 表3 | 2023年新加坡集體出售項目的容積率變化

資料來源：筆者根據(jù)REALIS數(shù)據(jù)庫、The Master Plan 2019的數(shù)據(jù)繪制。

3.3 集體出售保障：兩部法律與一個準司法機構(gòu)

集體出售面臨的集體行動困境主要有兩方面：一是業(yè)主與CSC委員會之間的委托—代理問題，二是少數(shù)反對業(yè)主與多數(shù)同意業(yè)主之間的糾紛。為保障程序公平，新加坡政府通過《建筑維護和分層管理法》和《土地產(chǎn)權(quán)（分層地契）法》兩部法律及“分層地契委員會”(STB)準司法機構(gòu)進行協(xié)調(diào)。STB專門處理分層物業(yè)管理和集體出售的爭議，確保利益沖突得到解決。

為平衡多數(shù)業(yè)主與少數(shù)業(yè)主的權(quán)益，2007年《土地產(chǎn)權(quán)法》修訂，要求集體出售必須獲得80%或90%的業(yè)主同意，并增加了五天的“冷靜期”讓業(yè)主在壓力下重新考慮協(xié)議。此外，STB可為少數(shù)業(yè)主提供額外補償，確保公平。若CSC委員會存在代理問題，如因急于出售而低估價格，STB有權(quán)介入，確保交易過程符合誠信和信托義務(wù)。如果沖突調(diào)解失敗，案件將移交高等法院，形成了一套快捷、低成本的沖突解決平臺。

▲ 圖4 | 集體出售的法律與司法保障體系

資料來源：筆者自制。

3.4 集體出售約束：額外稅收機制防止市場投機

2007年和2011年，新加坡集體出售創(chuàng)下了118億和28億新加坡元的交易高峰。為了防止房地產(chǎn)市場過熱和投機行為，新加坡政府出臺了兩種稅收機制來抑制市場失靈。

首先，針對土地增值，政府設(shè)置了土地改良費，并對新加坡118個分區(qū)實施不同的稅率。其次，政府引入了額外買家印花稅（ABSD），并屢次上調(diào)稅率，從而有效調(diào)控了集體出售市場——每當市場過熱，政府便出臺新政策進行降溫（圖5）。

▲ 圖5 | 新加坡集體出售交易額與政策演變歷程

資料來源：筆者根據(jù)新加坡城市重建局REALIS數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)繪制。

3.5 小結(jié)

新加坡集體出售并非完全由“市場”或“政府”單邊主導(dǎo)，而是構(gòu)建了一個以業(yè)主自組織為核心的“社會—市場”合作治理模式，與奧斯特羅姆自主治理的設(shè)計原則高度契合（表4）。該制度首先在法律上界定了清晰的參與者邊界（業(yè)主及其委員會）并賦予其自組織權(quán)。此外，快捷、低成本的分層地契委員會（STB）提供了一個沖突解決平臺，可根據(jù)情況實施駁回申請、合理補償、解散CSC等分級制裁措施。市場主體一方面通過提供專業(yè)服務(wù)共享增值收益，另一方面受到嚴格的監(jiān)督約束。

▲ 表4 | 集體出售制度與自主治理設(shè)計原則的對照

資料來源：筆者自制。

04

中國自主更新的治理優(yōu)化路徑

4.1 “社會—市場”賦能自主更新的策略

自主更新的核心是激活社會力量和私人資本的作用。借鑒新加坡集體出售經(jīng)驗，應(yīng)賦予社會自組織更多自主權(quán)，并為“市場+社會”主導(dǎo)的更新提供制度、政策和技術(shù)支持。考慮到我國社區(qū)治理中自下而上自治基礎(chǔ)薄弱，需在基層政府支持下建立自組織平臺，如“更新理事會”。同時，可以借助第三方市場主體的專業(yè)技術(shù)，降低交易成本。更新委員會可聘請專業(yè)顧問，并探索一站式中介單位整合相關(guān)工作，提升自組織能力。

4.2 適當放寬規(guī)劃管控，適應(yīng)更新需求

為推動自主更新的規(guī)?；涂沙掷m(xù)發(fā)展，需要建立基于住房使用價值的規(guī)劃激勵機制。對于老舊小區(qū)，適當放寬規(guī)劃管控，增加建筑面積、公共空間等有助于滿足居民改善性住房需求，同時避免加重公共服務(wù)設(shè)施負擔。與新加坡每五年修訂規(guī)劃不同，中國的容積率調(diào)整受限，需根據(jù)實際使用需求調(diào)整規(guī)劃指標，探索更靈活的審批渠道，以更好地支持自主更新和提升居住質(zhì)量。

4.3 政府提供制度保障與監(jiān)督機制

目前的自主更新試點項目多采取“一事一議”的方式，難以滿足大規(guī)模城市更新需求。因此，建立全生命周期管理的長效機制至關(guān)重要，確保自主更新從試點階段轉(zhuǎn)向規(guī)范、高效的實踐階段。

此外，自主更新還需要資金支持政策，引導(dǎo)社會資本參與。還可將產(chǎn)權(quán)與融資工具結(jié)合，允許業(yè)主將新增建筑面積作為抵押進行融資。為了確保利益公平分配和土地利用的可持續(xù)性，需在政府、業(yè)主和市場主體之間建立權(quán)責對等的機制。建議建立透明的資金管理機制，并引入非政府組織（如房產(chǎn)評估機構(gòu)）進行項目監(jiān)督。同時，可考慮設(shè)立類似“勞動爭議仲裁委員會”的職能機構(gòu)，專門負責糾紛仲裁和監(jiān)督，保障公平與市場規(guī)范。

05

結(jié)論與討論

研究通過借鑒新加坡經(jīng)驗并結(jié)合奧斯特羅姆的自主治理理論，為城市更新提供了“社會—市場”合作治理的第三條道路。這一模式并非簡單地賦權(quán)社區(qū)組織與激活市場參與，而是培育社會治理能力，將市場主體從開發(fā)方變?yōu)榉?wù)方；同時，政府角色職能也并非被削弱而是需要重新定位，在法律保障、空間規(guī)劃、監(jiān)督協(xié)調(diào)、合理賦權(quán)等方面發(fā)揮更高的治理效能。

本文撰稿：王雨 田莉 王才強 高煜

本文來源：城市規(guī)劃，原文刊載于《城市規(guī)劃》2026年第1期，第25～34頁。

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