導(dǎo)讀

2025年8月31日，2025中國城市規(guī)劃年會之學(xué)術(shù)研討會二十九“對話城鎮(zhèn)化：更新時代要素遷徙與流動”在沈陽成功舉辦。會上，中國城市規(guī)劃學(xué)會青年工作委員會主任委員、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長孫娟作題為《人口遷移新圖景與城市應(yīng)對》的報告。

本文字?jǐn)?shù)：5422字

閱讀時間：16分鐘

孫娟

中國城市規(guī)劃學(xué)會青年工作委員會主任委員

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長

1、全國：人口遷徙趨勢

2025年中央城市工作會議指出，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期；新階段的城鎮(zhèn)化增速雖然整體放緩，但全國范圍內(nèi)的人口遷徙與流動趨勢仍在持續(xù)，并呈現(xiàn)出不同于快速增長期的若干特征。從全國層面探討“人從哪里來，人往哪里去”的命題，一是人口遷徙規(guī)模趨穩(wěn)、速度放緩，保持較高流動性：根據(jù)全國人口普查數(shù)據(jù)和《中國流動人口發(fā)展報告》，2024年全國流動人口①總量達(dá)3.82億，占常住人口比重提升至27.1%；盡管全國人口總量已出現(xiàn)負(fù)增長，但流動人口仍然保持增勢，且占比穩(wěn)定在27%左右（2000年總量1.09億，占比8.6%；2020年總量3.76億，占比26.6%），廣東、浙江、江蘇三省繼續(xù)排名前列，擁有最多的流動人口。二是省內(nèi)流動占主導(dǎo)地位，區(qū)域化特征明顯：省內(nèi)流動人口占比從2015年的60.6%提升至2020年的66.8%；在農(nóng)民工數(shù)量整體下降的情況下，省內(nèi)流動的農(nóng)民工占比則從2015年的54.1%提升至61.7%。三是人口流向逐漸從沿海轉(zhuǎn)向內(nèi)陸，區(qū)域均衡性有所提升：西部、中部、東北地區(qū)流動人口占全國比重分別從2010年的22.7%、17.1%和6.2%提升至2020年的24.5%、21.6%和7.0%。

從五大城市群來看，流動人口依舊活躍，但呈現(xiàn)差異化趨勢。長三角、京津冀、珠三角、成渝、長江中游城市群流動人口總量從2010年的1.35億增至2020年的2.15億，占全國比重雖有下降（61%→57%），但仍高于其常住人口（7.59億）占全國比重（54%）。其中，長三角、珠三角城市群流動人口規(guī)模增長顯著（2400萬、1791萬），但占全國比重分別下降2.8%和1.6%；成渝、長江中游城市群流動人口規(guī)模和占比“雙增”，京津冀則表現(xiàn)為規(guī)模增長平穩(wěn)、占全國比重微降0.8%。

導(dǎo)致五大城市群人口流動分化的原因究竟是什么？也許市民化水平和宜居品質(zhì)正在成為影響人口吸引力的關(guān)鍵變量。至少在很多超大特大城市，擁有戶籍才能享受部分基本公共服務(wù)，仍然是一個很現(xiàn)實(shí)的問題——而比較各大城市群核心城市的市民化水平②可以發(fā)現(xiàn)，與重慶（93%）、合肥（79%）、南京（77%）、長沙（73%）、成都（72%）、武漢（69%）、杭州（68%）、上海（60%）等城市相比，東莞（28%）、深圳（24%）等珠三角城市的市民化水平普遍偏低。以東莞為例，1057萬常住人口中有765萬都是非戶籍人口，虎門、長安、企石等鎮(zhèn)街存在大量品質(zhì)不佳又缺乏資金改善的“城中村”“自建房”，要想提升這些地區(qū)的宜居品質(zhì)、吸引流動人口在此安居，壓力和挑戰(zhàn)是很大的。

預(yù)判未來發(fā)展趨勢，居住品質(zhì)、服務(wù)水平將成為影響人口遷徙和流動的“隱形門檻”。居住品質(zhì)方面，“七普”數(shù)據(jù)顯示，長江中游、長三角和成渝城市群的人均住房面積均超過43m2，京津冀（37.1）、珠三角（33.8）城市群的人均住房面積則明顯不足，深圳（21.5）、廣州（30.2）尤甚；與此同時，前述城市還在面臨近五成建筑老舊（建于2000年前）的雙重挑戰(zhàn)。服務(wù)水平方面，中部、成渝城市群人均醫(yī)療設(shè)施水平好于長三角、珠三角，但公園均好度、人均保障度仍有待提升。隨著未來人口遷徙和流動趨勢逐漸回歸到人的理性需求狀態(tài)，從“單一就業(yè)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)機(jī)會+居住品質(zhì)+服務(wù)供給”的綜合維度。在以人均GDP為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷縮小的背景下，超大特大城市雖仍具吸引力，但高房價、低市民化水平、老舊建成空間等因素也在促使部分群體“用腳投票”，向中西部地區(qū)回流。

2、長三角：人口流動特征

剖析長三角城市群，2020年流動人口為7357萬，較2010年（4844萬）增加2513萬，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大；長三角外流入、長三角內(nèi)跨省流動、省內(nèi)跨縣流動和縣內(nèi)流動“四類人群”中，省內(nèi)跨縣流動增長最為顯著，較2010年規(guī)模增長808萬至2027萬、占長三角流動人口比重提升3個百分點(diǎn)至28%。從時間維度來看，2000年至2010年是大規(guī)模“遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)”的階段，流動人口從2100萬增加到4800萬，其中長三角外流入增加1300萬、增幅達(dá)3倍；長三角內(nèi)跨省流動增加600萬，增幅達(dá)2倍；2010年至2015年是漸進(jìn)式“離鄉(xiāng)進(jìn)城”的階段，流動人口從4800萬增加到5133萬，長距離遷徙規(guī)模趨穩(wěn)，省內(nèi)縣外流動規(guī)模下降，縣內(nèi)流動規(guī)模則穩(wěn)定增長。2015年至2020年，流動人口從5133萬增加到7357萬，長三角外流入規(guī)模再次增長，省內(nèi)跨縣流動規(guī)模得到加強(qiáng)，縣內(nèi)流動規(guī)模穩(wěn)定增長，最終形成一體化的“活躍長三角”。

在長三角城市群外部，沿滬漢蓉、滬昆等主要廊道仍有大量人口流入，尤其是來自貴州、河南等省份的流動人口在快速增長；作為拓展腹地，近年來甘肅、山東等省份的人口流入規(guī)模也有顯著提升。在長三角城市群內(nèi)部，安徽流出人口是浙江、江蘇流動人口增量的主要來源，且省際差異分化明顯：2020年，“全國的浙江”流動人口2556萬，其中長三角外流入1252萬，占比近50%；“長三角的江蘇”流動人口2366萬，其中長三角內(nèi)流入1690萬，占比超70%；“安徽的安徽”流動人口1387萬人，其中省內(nèi)流動1232萬，占比近90%；上海區(qū)內(nèi)、區(qū)外流入規(guī)模相近，各約500萬人，相對最為平衡。

在此過程中，以都市圈為基本單元的跨城往來日益密切，成為人口流動和同城化的“主力軍”。

· 跨城通勤方面

手機(jī)信令、LBS等大數(shù)據(jù)分析顯示，2021年長三角六大都市圈③跨城通勤聯(lián)系量占長三角比重已高達(dá)58%，其中上海、南京、杭州和合肥都市圈內(nèi)部的聯(lián)系最為密切；2023年跨城通勤恢復(fù)自由流動以來，都市圈及滬蘇等傳統(tǒng)跨城線路增長明顯，六大都市圈內(nèi)部新增跨城通勤量占長三角比重穩(wěn)定在85%左右，重點(diǎn)在滬蘇、蘇錫常、寧鎮(zhèn)、杭嘉等毗鄰地區(qū)形成四大連綿通勤帶。

· 商務(wù)往來方面

跨城流動規(guī)模相對穩(wěn)定、主要圍繞滬寧等傳統(tǒng)廊道展開；近年來，上海、杭州、南京、無錫等核心城市開始主動“走出去”輻射腹地城市，且都市圈內(nèi)、都市圈間的商務(wù)聯(lián)系持續(xù)提升，約94%的商務(wù)增長都集中在50-300公里范圍內(nèi)。

· 異地休閑方面

跨城流動規(guī)模創(chuàng)下新高，2024年百度遷徙指數(shù)已達(dá)到2019年的2.3倍；休閑出行趨勢從2022年的“短途游”、2023年的“中距離”邁向2024年的“扁平化”，鹽城、寧波、臺州、溫州等“外圍”城市憑借豐富的文旅資源迎來文旅熱潮，蘊(yùn)育特色新機(jī)。

日益密切的人口流動背后，離不開產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈圍繞都市圈開展近域組織的支撐。醫(yī)藥制造、ICT制造、科技服務(wù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)普遍傾向于在30公里半徑內(nèi)高效組織生產(chǎn)，在100公里半徑內(nèi)尋找上下游供應(yīng)商以更好實(shí)現(xiàn)降本增效可控。

與此同時，長三角城市間也在圍繞人口和人才開展激烈競爭。在全國人口持續(xù)“負(fù)增長”的背景下，長三角2023年、2024年仍然逆勢新增67萬、38萬人口；杭州、寧波、金華等浙江城市為長三角貢獻(xiàn)了約70%的人口增量，南京、蘇州、徐州等江蘇城市在人才吸引力排名中占得高位且持續(xù)擴(kuò)大優(yōu)勢，逐步形成“人口向浙、人才向蘇”的新格局。越來越多的城市開始尋求與青年群體的“雙向賦能”，如杭州2021年來累計新增約66萬常住人口、排名區(qū)域第一，同時連續(xù)5年新引進(jìn)35歲以下大學(xué)生超35萬名/年，目前仍在深化“春雨計劃”“青荷驛站”等政策降低居住成本，提出“雙35”引才戰(zhàn)略引育頂尖人才，建設(shè)青年發(fā)展型城市；合肥2024年新增常住人口14.9萬，其中88%為外地人口凈流入，新招引博士后研究人員超1100人、高層次人才超7000人，除了廣玉蘭人才安居工程保障“畢業(yè)前三年吃喝租房不愁”外，“芯屏汽合、集終生智”現(xiàn)象級產(chǎn)業(yè)地標(biāo)可提供良好的薪酬待遇和發(fā)展機(jī)遇，牢牢構(gòu)筑引才“磁場”。

3、超大特大城市：人群在“用腳投票”

聚焦長三角核心城市，近年來常住人口增速普遍放緩，平均年齡偏高，面臨老齡化、少子化壓力。2020–2024年，上海、杭州、南京、蘇州、合肥累計新增常住人口170.5萬，貢獻(xiàn)長三角65%的增量，但除合肥外，其他城市的2024年常住人口均低于多年平均水平，上海整體呈現(xiàn)“負(fù)增長”。就年齡結(jié)構(gòu)而言，超大特大城市平均年齡在38-42歲，與珠三角深圳（32.5歲）、廣州（35.4歲）等城市相比偏高，且表現(xiàn)為“老年在內(nèi)，青年向外”的空間分布特征，如上海中心城區(qū)集聚約240萬65歲以上的老年人口，占全市老年人口的比重接近六成，十年間增長45萬；杭州主城區(qū)集聚約64.2萬老年人口，占全市老年人口的三成，十年間增長27.5萬。

隨著城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效，超大特大城市的人口空間圈層呈現(xiàn)“老城止跌回穩(wěn)—中區(qū)大量集聚—新城未達(dá)預(yù)期”的新特征。老城曾經(jīng)是人口疏解的重點(diǎn)區(qū)域，同時也面臨持續(xù)老化的危機(jī)，亟須更新活化、推動活力回歸：以南京為例，位于城墻范圍內(nèi)的古都地區(qū)近年來推行城市年輕化戰(zhàn)略，建設(shè)青年回歸的“城市客廳”，2020年來常住人口已企穩(wěn)微增2-3萬，青年創(chuàng)業(yè)者初步集聚；蘇州通過以十全街共生式綜合更新為代表的多元文化消費(fèi)體驗(yàn)場景重塑，推動功能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、活力提升，姑蘇區(qū)常住人口從2010-2020年減少72.6萬扭轉(zhuǎn)為2020-2023年增長0.2萬；杭州規(guī)劃打造多元要素開放共享、吸引創(chuàng)新場景回歸的活力中心城區(qū)，上城區(qū)常住人口從2010-2020年減少0.8萬扭轉(zhuǎn)為2020-2023年增長5.5萬。

城市中區(qū)人口大量集聚，成為激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的關(guān)鍵區(qū)域。上海主城片區(qū)（虹橋、閔行、寶山、川沙）2010-2020年新增38萬常住人口（占總增量的21%），圍繞虹橋、金橋、張江、前灘等產(chǎn)業(yè)板塊形成就業(yè)重點(diǎn)地區(qū)；南京中區(qū)近三年新增14萬常住人口（占總增量的56%），同樣表現(xiàn)亮眼。因此，有關(guān)規(guī)劃紛紛聚焦中城煥新，打造主城區(qū)品質(zhì)人居建設(shè)新典范。如上海開展中城地帶城市設(shè)計國際方案征集，密集出臺《關(guān)于推進(jìn)商務(wù)樓宇更新提升的實(shí)施意見（2025版）》《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式 集中推進(jìn)本市城市更新高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃資源實(shí)施意見（2025版）》等政策探索；南京2050城市發(fā)展戰(zhàn)略提出建設(shè)“7個創(chuàng)新圈+10個都市工業(yè)+12片優(yōu)質(zhì)梧桐社區(qū)”，促進(jìn)高端服務(wù)、高薪資群體、高價值資產(chǎn)在“創(chuàng)新中區(qū)”集聚，守好產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新發(fā)展的“基本盤”。

與此同時，外圍新城正在面臨人口與就業(yè)規(guī)模“雙降”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。以上海五大新城為例，青浦、松江、奉賢、南匯新城2023年常住人口距離2025年規(guī)劃目標(biāo)仍有較大距離，總?cè)笨谶_(dá)96.6萬人；就業(yè)人口增長仍然位于中心城區(qū)及主城片區(qū)，未在外圍新城形成集聚態(tài)勢和規(guī)模效應(yīng)。因此，有關(guān)規(guī)劃紛紛聚焦宜居品質(zhì)，尤其為青年群體提供從“一張床”“一間房”到“生活圈”的階梯式、低成本落腳空間。如南京副城（現(xiàn)狀住宅約0.58億方）規(guī)劃以存量住房提質(zhì)為主，完善醫(yī)療、康養(yǎng)等配套服務(wù)，滿足本地和“躉租”外遷居民需求，避免大量資產(chǎn)空置；高淳副城著力建設(shè)青年友好城市，為求職入職大學(xué)生提供最高14天的免費(fèi)過渡性住宿服務(wù)，積極培育和營造更多現(xiàn)代化場景和年輕化業(yè)態(tài)，讓年輕人可以在這里“橫著走”。

多視角解讀更新時代的城鎮(zhèn)人口遷移新圖景，全國層面人口遷徙速度所有放緩，省內(nèi)流動及內(nèi)陸城市更具“性價比”；五大城市群人口流入趨勢分化，宜居品質(zhì)和公服水平將成為重要影響因素。長三角人口流動新特征逐漸顯露，人口向浙、人才向蘇，都市圈成為人口流動和同城化“主力軍”；青年與城市雙向賦能，杭州、合肥在“搶人大戰(zhàn)”中贏得先機(jī)。城市間差異隨著人群的“再選擇”而日益凸顯，長三角超特大城市的常住人口增速普遍放緩，平均年齡結(jié)構(gòu)偏高；“老城—中區(qū)—外圍新城”人口圈層分化，因此需要采取差異化的規(guī)劃策略應(yīng)對。

人口遷移新圖景的背后，是作為個體的“人”從滿足生存需求向精神追求的轉(zhuǎn)變。面向未來，多元化的“人”群將會作何選擇，城市空間又將如何實(shí)現(xiàn)從物質(zhì)供給到需求供給的自我調(diào)適，是我們需要從人文經(jīng)濟(jì)學(xué)視角去思考和研究的方向。

注釋

①流動人口為戶口登記地在外的常住人口（市轄區(qū)內(nèi)人戶分離不計入），下同。

②市民化水平計算公式為：戶籍人口/常住人口*100%。

③上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈。

*根據(jù)現(xiàn)場報告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院

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