導(dǎo)讀

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。當前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)支撐能力和公共服務(wù)水平，成為新形勢下推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向和重點。

本文字數(shù)：5482字

閱讀時間：17分鐘

作者 | 曾秀瓊

中國人民政協(xié)理論研究會理事

01

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城市集聚、社會結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式持續(xù)變遷的發(fā)展過程。習(xí)近平總書記指出，解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化最基本的趨勢是農(nóng)村富余勞動力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是以縣域為基本單元，推動農(nóng)村人口在縣域內(nèi)實現(xiàn)職業(yè)非農(nóng)化、生活市民化、權(quán)益完整化，并完成鄉(xiāng)土社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的歷史進程。

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)勞動力向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、向大中城市遷移集中，流動方向集中和流動規(guī)模巨大成為顯著特征，每年都出現(xiàn)蔚為壯觀的“春運”和“民工潮”。人口主要由中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村向東部沿海地區(qū)的城市群、省會城市和經(jīng)濟中心城市流動，長三角、珠三角、京津冀是主要流入地。相關(guān)研究表明，我國有近3億農(nóng)民工，其中約有2.5億人生活在城鎮(zhèn)但尚未完全實現(xiàn)市民化。規(guī)模龐大的流動群體獲得了相對更好的就業(yè)機會和生活條件，成為推動城鎮(zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，同時也帶來了公共服務(wù)、社會融合等方面的挑戰(zhàn)，以及流出地老齡化、空心化等方面的問題。??

隨著中西部地區(qū)核心城市的崛起和沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展差距不斷縮小，2011年前后我國農(nóng)民工流動呈現(xiàn)新的變化，省內(nèi)務(wù)工農(nóng)民工人數(shù)首次超過跨省人數(shù)，占比達52.9%，改變了多年來外出農(nóng)民工跨省流動比重大于省內(nèi)的格局。進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻把握我國人口流動新趨勢和城市發(fā)展規(guī)律，針對異地城鎮(zhèn)化帶來的新情況新問題，部署實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。隨著產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興起，加之與大城市相比縣城生活成本低的優(yōu)勢越發(fā)突出，農(nóng)民工外出半徑不斷縮小，縣內(nèi)就業(yè)占比持續(xù)上升，就地就近轉(zhuǎn)移成為趨勢。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010—2020年縣城和縣級市城區(qū)常住人口增長超30%。縣城成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化的重要載體。

2003年浙江省啟動“千村示范、萬村整治”工程。20多年來，浙江嘉興持之以恒實施“千萬工程”，人居環(huán)境“大變樣”、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“大轉(zhuǎn)型”、城鄉(xiāng)發(fā)展“大融合”，繪就了一幅生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)美、生活美的新畫卷。圖為2025年11月18日，空中俯瞰嘉興余新鎮(zhèn)。 新華社記者 徐昱/攝

近年來，作為“城尾鄉(xiāng)頭”的縣城在協(xié)調(diào)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系中的“戰(zhàn)略支點、關(guān)鍵樞紐和基本單元”作用更加突出，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的深刻影響日益彰顯，不僅是對異地城鎮(zhèn)化的補充和優(yōu)化，而且具有很強的現(xiàn)實針對性和深遠影響力。一是有效緩解“大城市病”。為龐大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供除大城市之外的另一種選擇，能夠有效減輕超出承載能力的人口大規(guī)模擴張給大城市帶來的資源、環(huán)境、交通和社會治理各方面壓力。比如，隨著成渝城市群、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)實施，2024年川渝人口凈流入近30萬，流入規(guī)模與東部地區(qū)沿海省份相當，有效分擔(dān)了東部地區(qū)巨量人口流入的壓力。二是有效降低社會成本。通過促進縣域產(chǎn)業(yè)與人口集聚協(xié)同發(fā)展，吸引轉(zhuǎn)移人口回流創(chuàng)業(yè)就業(yè)，能夠有效破解過去青壯年勞動力大量外流后引發(fā)的“空心村”、“留守兒童”、“空巢老人”以及轉(zhuǎn)移人口市民化成本攀升、社會關(guān)系不穩(wěn)定等社會問題。三是有效推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一方面，通過推動資源要素下沉到縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實施取消城市落戶限制、放寬落戶條件等政策措施，能夠有效促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流得進、扎得下根；另一方面，通過市場化改革引導(dǎo)資金、技術(shù)等流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，能夠促進城鄉(xiāng)資源要素雙向流動、實現(xiàn)一體化發(fā)展。此外，還可以在激活縣域經(jīng)濟的同時，有效保護鄉(xiāng)土文化，農(nóng)民不必像異地城鎮(zhèn)化那樣遠走他鄉(xiāng)，能夠更好地維持其熟悉的鄉(xiāng)土社會網(wǎng)絡(luò)和文化環(huán)境，更有利于傳統(tǒng)文化的保護傳承和創(chuàng)新發(fā)展。

02

當前，隨著以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進，這一進程不再是一個簡單的地理學(xué)或人口學(xué)問題，而是日益成為一場優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系、縮小城鄉(xiāng)差距、使“農(nóng)民不用背井離鄉(xiāng)也能成為城里人并過上城里人生活”的深刻社會變革。這一進程中，雖然各地自身條件不同、實踐路徑不同，卻普遍呈現(xiàn)出“產(chǎn)、城、人、文、網(wǎng)”和諧共生，“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”深度融合的現(xiàn)代化城市特征。

在空間維度上，實現(xiàn)從“物理聚集”到“發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市體系”轉(zhuǎn)變。這樣既能夠推動人口向縣城、中心鎮(zhèn)或新型農(nóng)村社區(qū)集中居住，又能夠避免“攤大餅”式的無序蔓延。近年來，很多地方致力于引導(dǎo)城市向多中心發(fā)展，著力構(gòu)建以縣城為龍頭、中心鎮(zhèn)為節(jié)點、鄉(xiāng)村為腹地的城市與城鎮(zhèn)功能錯位、分工協(xié)作的縣域城鎮(zhèn)化網(wǎng)絡(luò)體系。在這個網(wǎng)絡(luò)體系中，以縣城和中心鎮(zhèn)為核心節(jié)點，提供高水平就業(yè)、教育、醫(yī)療、托幼、養(yǎng)老、商業(yè)服務(wù)；以交通和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等為鏈路，引導(dǎo)人流、物流、資金流、信息流在城鄉(xiāng)間高效流通，使得居住在鄉(xiāng)村腹地的居民也能夠較好享有龍頭縣城和節(jié)點鎮(zhèn)的服務(wù)功能，推動城市群、都市圈成為一個同城化的有機整體。如福建晉江通過提升縣城產(chǎn)業(yè)承載能力和公共服務(wù)水平，使其成為吸納農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的主陣地，又依托強大實體經(jīng)濟創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，大力推進外來務(wù)工人員市民化，形成“全市一城、城鄉(xiāng)共榮”的良好格局。

在產(chǎn)業(yè)維度上，實現(xiàn)從“單一就業(yè)”到“培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群、強化產(chǎn)業(yè)鏈式集群”轉(zhuǎn)變。這是在發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)、提供更多非農(nóng)就業(yè)崗位的同時，避免企業(yè)低水平同質(zhì)化競爭和人員零散就業(yè)的好辦法。推進鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，形成“生產(chǎn)—加工—服務(wù)”一體化的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，通過精深加工、品牌塑造、電子商務(wù)等環(huán)節(jié)將更多增值收益留在本地，進而改變鄉(xiāng)村僅為城市提供原材料和初級產(chǎn)品的角色，逐步形成“以產(chǎn)興城、以城聚人、以人興產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的格局，使農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)“職業(yè)非農(nóng)化”而不只是“身份進城”。如浙江義烏、江蘇睢寧大力發(fā)展智能制造等產(chǎn)業(yè)集群，帶動就業(yè)增長吸引農(nóng)民就地轉(zhuǎn)化。浙江杭州云棲小鎮(zhèn)招引阿里巴巴和航天科技等企業(yè)入駐，轉(zhuǎn)型成為產(chǎn)業(yè)特色鮮明、人文氣息濃郁、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的特色小鎮(zhèn)，吸引大量新杭州人安居樂業(yè)。

福建晉江通過提升縣城產(chǎn)業(yè)承載能力和公共服務(wù)水平，使其成為吸納農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的主陣地，又依托強大實體經(jīng)濟創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，大力推進外來務(wù)工人員市民化，形成“全市一城、城鄉(xiāng)共榮”的良好格局。圖為2025年9月12日，晉江一家體育器材工廠的工人在車間流水線上組裝跑步機。 新華社發(fā) 連靜毅/攝

在人口維度上，實現(xiàn)從“身份改變”到“完全市民化”的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化重點不是農(nóng)業(yè)戶口變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，而是要從“管理人口”轉(zhuǎn)向“服務(wù)人口、發(fā)展人口”，通過權(quán)益與能力的賦能推進人的現(xiàn)代化和全面發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市社會融入度。一方面，以戶籍改革打開“城門”，以公共服務(wù)均等化賦予“城權(quán)”，以權(quán)益保障促進“城融”，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完整享有附著在城鎮(zhèn)戶籍之上的居民權(quán)益和公共服務(wù)，促進鄉(xiāng)村教育醫(yī)療、養(yǎng)老育幼、住房和社區(qū)服務(wù)等公共服務(wù)與城鎮(zhèn)標準逐步接軌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“軟件”一體化更加公平和可感可及。另一方面，通過開展職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)扶持等方式，大力提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和市場競爭力，使其成長為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人或創(chuàng)業(yè)者，全面融入城市生活成為市民，共享發(fā)展成果，實現(xiàn)由“半城鎮(zhèn)化”到“完全城鎮(zhèn)化”的轉(zhuǎn)變。

在社會和文化維度上，實現(xiàn)從“分隔或簡單代替”到“在融合中現(xiàn)代化”轉(zhuǎn)變。社會維度上，既可以解決“空心村”、“留守兒童”、“空巢老人”等社會問題，又能夠較好保留基于地緣和血緣的親緣關(guān)系、鄰里關(guān)系、鄉(xiāng)土認同等，避免異地城鎮(zhèn)化帶來的社會關(guān)系“斷裂”和“原子化”。文化維度上，既能夠賡續(xù)城市崇德向善文脈和鄉(xiāng)村敦厚淳樸民風(fēng)，又能夠促進傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化與現(xiàn)代城市文明交流融合、雙向賦能、互補共生，催生出一種兼具鄉(xiāng)土溫情與現(xiàn)代活力的現(xiàn)代性鄉(xiāng)土文化，更好地留住鄉(xiāng)愁。四川宜賓李莊古鎮(zhèn)對抗戰(zhàn)文化、古鎮(zhèn)文化、建筑文化資源進行保護性開發(fā)和業(yè)態(tài)升級，打造以文化旅游為引擎的特色小鎮(zhèn)，吸引大量游客、留住當?shù)鼐用?，從一個普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成為功能齊全、生活便利的文化旅游名鎮(zhèn)。

在治理維度上，實現(xiàn)從“管理”到“多元協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變。社會治理一頭連著社會的長治久安，一頭連著百姓的生活冷暖。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化中的社會治理，不僅要實現(xiàn)由管理到治理的理念轉(zhuǎn)變，更要實現(xiàn)治理格局和治理方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。既要有政府主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)，更要有各種社會主體同心協(xié)力、深度參與，形成政府、市場、企業(yè)、村集體、合作社、村民、市民等多元主體協(xié)同治理新格局，推動治理方式從傳統(tǒng)行政村向現(xiàn)代社區(qū)和網(wǎng)格化轉(zhuǎn)變，充分運用智能化、精細化、人性化治理手段，積極應(yīng)對人口要素集聚后更為復(fù)雜的社會需求和治理挑戰(zhàn)。

03

郡縣治，天下安。我國縣域面積約占國土面積的九成，人口約占全國總?cè)丝诘囊话?，各個地區(qū)縣城差異極大。不同縣城所在的區(qū)域城鎮(zhèn)化率不同，城鄉(xiāng)融合的程度有高有低、有深有淺，不同縣城的人口、資源、區(qū)位、產(chǎn)業(yè)等條件都不一樣，發(fā)展目標和要求也大有不同。比如，對于人口長期流失的縣城，要結(jié)合其發(fā)展態(tài)勢和整體規(guī)劃，盤活存量、提質(zhì)增效，嚴控盲目擴張，促進人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強民生保障和救助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移。如何因“縣”制宜、合理確定不同縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑，必須按照“十五五”規(guī)劃建議的要求分類推進。

要全面梳理對標國家規(guī)劃和政策導(dǎo)向，結(jié)合縣城區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、主體功能定位等，綜合分析研判，精準確定哪些是大城市周邊縣城、哪些是專業(yè)功能縣城、哪些是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、哪些是重點生態(tài)功能縣城?？h城類型確定以后，各地應(yīng)明確主攻方向，聚焦每一類縣城的發(fā)展重點，在差異化發(fā)展上做文章。研究制定差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施建設(shè)、要素保障策略，瞄準不同類別縣城發(fā)展定位需求精準“滴灌”，避免“一刀切”。通過規(guī)劃引領(lǐng)、項目支撐、要素保障和機制創(chuàng)新等舉措確保分類發(fā)展策略落地落實。

位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城，分類推進重在“融”。發(fā)揮“近城”優(yōu)勢，服務(wù)和融入鄰近大城市，強化同城效應(yīng)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同，走好“同城化發(fā)展”之路，建設(shè)衛(wèi)星城。著力推進基礎(chǔ)設(shè)施如交通、通信等與中心城市互聯(lián)互通；推進產(chǎn)業(yè)與中心城市深度互補，精準承接中心城市產(chǎn)業(yè)鏈的特定環(huán)節(jié)，發(fā)展配套制造業(yè)、倉儲物流和后臺服務(wù)等，避免同質(zhì)化競爭；積極承接中心城市外溢的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)功能。發(fā)揮“連鄉(xiāng)”作用，帶動鄉(xiāng)村融合發(fā)展，特別是加快推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)持續(xù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋；促進縣域產(chǎn)業(yè)合理布局，拓展要素流動渠道，提升對區(qū)域尤其是鄉(xiāng)村的輻射帶動能力。

具有特定專業(yè)功能的縣城，分類推進重在“?！薄?/strong>依托自身資源、交通、區(qū)位優(yōu)勢和專業(yè)特色，持續(xù)做特做優(yōu)做強，走好特色產(chǎn)業(yè)集群化與品牌化發(fā)展之路，不斷強化專業(yè)功能，建設(shè)特色縣。突出發(fā)展“一縣一業(yè)”，集中資源培育一兩個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，培育龍頭企業(yè)，避免“小而全”，做到“小而專、專而精”；延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)延鏈補鏈強鏈，發(fā)展壯大鏈主企業(yè)，構(gòu)建專業(yè)化集群式產(chǎn)業(yè)格局；打造專業(yè)平臺，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、專業(yè)市場和技術(shù)創(chuàng)新中心。

位于國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城，分類推進重在“鏈”。圍繞保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全穩(wěn)定目標，走好推進農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈增值之路，建強農(nóng)業(yè)縣。發(fā)展精深加工，大幅提升農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率和附加值；強化服務(wù)功能集聚，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、倉儲物流、品牌營銷等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，提升其集聚規(guī)模和效應(yīng)；促進三產(chǎn)融合，強化數(shù)字技術(shù)賦能，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等，高質(zhì)量建設(shè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園。

分布于國家重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城，分類推進重在“綠”。加強生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)，筑牢國家生態(tài)安全屏障，推進“綠水青山”變成“金山銀山”，走好創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)業(yè)價值實現(xiàn)之路，建設(shè)生態(tài)縣。發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，在嚴格保護前提下，發(fā)展生態(tài)旅游、康養(yǎng)、清潔能源等綠色產(chǎn)業(yè)；完善補償機制，通過制度創(chuàng)新優(yōu)化縱向補償、拓展橫向補償、深化市場補償，形成“保護者受益、使用者付費、破壞者賠償”的價值導(dǎo)向；創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式，制定生態(tài)產(chǎn)品價值核算標準，市場化賦能品牌打造，構(gòu)建生態(tài)鄉(xiāng)村休閑旅游模式，提升生態(tài)產(chǎn)品附加值，運用數(shù)字平臺等技術(shù)賦能實現(xiàn)生態(tài)數(shù)據(jù)實時采集與智能合約自動執(zhí)行降低生態(tài)產(chǎn)品交易成本；有序承接人口，提升縣城公共服務(wù)能力，打造宜居宜業(yè)現(xiàn)代化縣城，推動生態(tài)超載地區(qū)人口逐步有序轉(zhuǎn)移。

本文來源：求是網(wǎng)，原文刊載于《求是》2026/03。

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