一、

“郡縣治，天下安”。在傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)中，郡縣已經(jīng)是王朝行政權(quán)力的末梢了。在我國(guó)現(xiàn)行行政科層結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）則是行政權(quán)結(jié)構(gòu)的末梢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）既是末梢亦是基石，而這正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要性。

群體在社會(huì)化過(guò)程中，個(gè)體對(duì)規(guī)則的遵守與服從，其對(duì)秩序的構(gòu)建具有重要價(jià)值。毋庸諱言，訓(xùn)誡及規(guī)勸等作為一種措施，能迫使個(gè)體服從規(guī)則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定狀態(tài)。不論是行政處罰、或是刑事處罰，都是要實(shí)現(xiàn)這個(gè)價(jià)值。

二、

在我的多篇文章，都強(qiáng)調(diào)了這么一個(gè)觀點(diǎn)：

從上世紀(jì)八十年代至今，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)發(fā)生緩慢的變遷?；谝婪ㄐ姓胺ㄖ握ㄔO(shè)的前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)受到了限制與剝奪，這雖然從根本上遏制了當(dāng)時(shí)基層社會(huì)的亂象，但沒(méi)有行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就猶如無(wú)牙的老虎。

即使到了2000年的時(shí)候，基層政府的法外處罰權(quán)依然盛行，刁民與酷吏是當(dāng)時(shí)基層治理的真實(shí)寫(xiě)照。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)行政管理，面對(duì)巨額經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，林區(qū)的村民盜伐行為泛濫，而林業(yè)站為了制止這種行為，或者對(duì)盜伐者直接進(jìn)行體罰等、或者是任用村里的惡少當(dāng)護(hù)林員，法外處罰權(quán)驅(qū)動(dòng)著行政執(zhí)法行為，并間接扭轉(zhuǎn)了盜伐林木的風(fēng)氣。更有甚者，如當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計(jì)劃生育工作、2006年前農(nóng)村公余糧征收工作等等。

三、

要觀察鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的歷史變遷，才能立足當(dāng)下，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)的合理性與必要性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)被剝奪之后，其猶如被拔了獠牙的老虎，當(dāng)行政處罰權(quán)集中到縣級(jí)各部門(mén)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就出現(xiàn)了“看得見(jiàn)管不了、管得了看不見(jiàn)”的局面。

2019年初，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》。2021年1月，《行政處罰法》經(jīng)十三屆全國(guó)人大二十五次會(huì)議修訂。各省相繼編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)事項(xiàng)清單，以及新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，最終成立了副科級(jí)事業(yè)編的綜合行政執(zhí)法隊(duì)。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的混亂局面，在很大程度上是被“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”這種似是而非的口號(hào)攪亂了。

基于依法行政及法治政府建設(shè)的前提，行政管理包括了行政執(zhí)法，而行政執(zhí)法的本質(zhì)則是行政管理。行政執(zhí)法具體又包括了行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查、行政強(qiáng)制（措施、執(zhí)行）、行政調(diào)查、行政處罰、行政征收（征用）、行政給付、行政命令等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)是賦予行政處罰權(quán)，而行政處罰的前提則是行政調(diào)查。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)的核心工作是行政調(diào)查，或是說(shuō)是基于違法線索而啟動(dòng)的行政調(diào)查程序，并以后續(xù)的行政處罰作為必然追求的結(jié)果。

四、

重新賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定處罰權(quán)，并成立綜合行政執(zhí)法隊(duì)，負(fù)責(zé)對(duì)違法線索開(kāi)展行政調(diào)查，并以屬地管轄的行政處罰為內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)治理能力。

如下圖所示：

基于本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)改革所形成的格局，“五辦兩中心”履行行政管理職能職責(zé)，而“綜合行政執(zhí)法隊(duì)”則負(fù)責(zé)狹義的行政執(zhí)法。行政管理又具體包括許可、監(jiān)督及審核等職能職責(zé)，而狹義的行政執(zhí)法則包括行政檢查及行政調(diào)查。在此過(guò)程中，“五辦兩中心”與“綜合行政執(zhí)法隊(duì)”存在協(xié)作與線索移送的關(guān)系。

綜合行政執(zhí)法隊(duì)針對(duì)違法線索開(kāi)展行政調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)論作出擬處罰建議報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人審核。最終，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的名義對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰決定書(shū)。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了對(duì)違法行為的矯正，并實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理的職能職責(zé)。

五、

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法事關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力提升，若是立足于綜合行政執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)而推此項(xiàng)工作，那效果不啻于小馬拉大車(chē)；若是立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的書(shū)記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)，那效果則是火車(chē)頭帶動(dòng)效應(yīng)。

如何從“小馬拉大車(chē)”轉(zhuǎn)向“火車(chē)頭帶動(dòng)”，這又涉及到理念轉(zhuǎn)變、分工負(fù)責(zé)及政績(jī)考核等問(wèn)題了。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏行政處罰權(quán)，就猶如失去獠牙的老虎。如今，重新賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政處罰權(quán)，正是要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政訓(xùn)誡的能力，并有效矯正當(dāng)事人的違法行為。因此，如何有效使用上級(jí)賦予的行政處罰權(quán)，從而更好提升基層社會(huì)治理能力，這是基層社會(huì)治理方法或理念的根本性轉(zhuǎn)變。

基于集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的《黨章》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的綜合行政執(zhí)法隊(duì)一般由武裝部長(zhǎng)或副職分管，而這幾乎也就是武裝部長(zhǎng)或副職的工作了。然而，根據(jù)政府系列的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)行政處罰的工具，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)則是基層社會(huì)治理的第一責(zé)任人。因此，若鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)未從根本上轉(zhuǎn)變觀念，視綜合行政執(zhí)法僅是分管副職的事情，這種分工負(fù)責(zé)會(huì)削弱基層治理整體效能的發(fā)揮。同時(shí)，行政處罰是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的名義作出，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)則是該處罰決定的實(shí)審核者。

因非法獲利而導(dǎo)致違法行為，違法行為會(huì)破壞社會(huì)秩序，失序的社會(huì)狀態(tài)導(dǎo)致各類(lèi)矛盾叢生，進(jìn)而大概率誘發(fā)治安案件或刑事案件。在基層社會(huì)治理過(guò)程中，以行政處罰作為基層社會(huì)治理的有效驅(qū)動(dòng)，將當(dāng)事人的違法行為消除在萌芽狀態(tài)，及時(shí)制止違法行為的進(jìn)一步蔓延及擴(kuò)大。因此，基層社會(huì)治理成效就應(yīng)當(dāng)列為政績(jī)考核的內(nèi)容，這樣才能有效推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書(shū)記及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，認(rèn)真思考綜合行政執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)如何開(kāi)展。

六、

最后，說(shuō)一點(diǎn)不是題外話的題外話，

基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的歷史變遷，本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)及綜合行政執(zhí)法隊(duì)的成立，其目的是既要依法依規(guī)，保障公民的各項(xiàng)合法權(quán)利，又要有效提升政府的基層治理能力。

要實(shí)現(xiàn)這樣的目的，若沒(méi)有火車(chē)頭的帶動(dòng)效應(yīng)，僅憑小馬拉大車(chē)不僅拉不動(dòng)，最后還可能會(huì)被活活累死。因此，不僅綜合行政執(zhí)法隊(duì)的隊(duì)員需要培訓(xùn)學(xué)習(xí)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)同樣需要培訓(xùn)學(xué)習(xí)。

陳浩 記于知止堂上

2026年1月30日