近日，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、深圳行業(yè)研究院研究員陳憲在“今日頭條”發(fā)表文章，題為《未來的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，將是創(chuàng)新生態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)》。他提道：“優(yōu)化營商環(huán)境是重要的基礎(chǔ)工作，但若停留于此，則可能‘只見樹木，不見森林’。未來的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，將是產(chǎn)業(yè)生態(tài)與創(chuàng)新生態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)。一個(gè)理想的系統(tǒng)是：以一流的營商環(huán)境作為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，支撐和滋養(yǎng)一個(gè)能夠自我強(qiáng)化、不斷演進(jìn)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)?！?/strong>

以下為發(fā)表原文。

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城市營商環(huán)境與城市創(chuàng)新生態(tài)是什么關(guān)系？

這不是一個(gè)概念問題，而是一個(gè)實(shí)踐問題，需要加以厘清，并在厘清的基礎(chǔ)上擺正二者在城市經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的關(guān)系，使之相得益彰，共同推動(dòng)城市的高質(zhì)量發(fā)展。

自世界銀行在各國開展?fàn)I商環(huán)境評(píng)價(jià)和排名以來，主要是因?yàn)槲覈陨砀母锇l(fā)展的需要，同時(shí)受我國的排名在前些年靠后的影響，與培育、打造營商環(huán)境有關(guān)的改革，受到各級(jí)政府的高度重視。

以上海為例。上海從營商環(huán)境1.0版到8.0版行動(dòng)方案，大致可以分為兩個(gè)階段：2018年到2022年是第一階段，這一階段五版方案，重點(diǎn)實(shí)施對(duì)標(biāo)改革，聚焦世界銀行營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)行靶向攻堅(jiān)和單項(xiàng)突破，實(shí)現(xiàn)“減環(huán)節(jié)、減時(shí)間、減成本”，致力于重點(diǎn)領(lǐng)域“答好題”“拿高分”；2023年之后是第二階段，從對(duì)標(biāo)改革逐步向全面優(yōu)化企業(yè)全生命周期經(jīng)營環(huán)境延伸，營商環(huán)境改革的內(nèi)涵進(jìn)一步豐富，范圍進(jìn)一步拓展，體系進(jìn)一步完善。

2026年的第一個(gè)工作日，上海市連續(xù)第九年召開了優(yōu)化營商環(huán)境大會(huì)，強(qiáng)調(diào)要把優(yōu)化營商環(huán)境擺在高質(zhì)量發(fā)展的突出位置，更好提振市場(chǎng)信心和引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，促進(jìn)海內(nèi)外一流企業(yè)和人才集聚，充分激發(fā)創(chuàng)新活力。同時(shí)，上海市印發(fā)了《上海市加快打造國際一流營商環(huán)境行動(dòng)方案（2026年）》。在此前1.0版到8.0版迭代升級(jí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化營商環(huán)境的頂層設(shè)計(jì)，聚焦加快建設(shè)國際一流營商環(huán)境的目標(biāo)，整體推進(jìn)政務(wù)服務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)共治環(huán)境優(yōu)化。

由此可見，在世界銀行營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，在我國主要城市對(duì)營商環(huán)境的內(nèi)涵和外延都做了拓展。如上所述，上海市堅(jiān)持以“大營商”理念統(tǒng)領(lǐng)四大環(huán)境優(yōu)化，制定出臺(tái)優(yōu)化營商環(huán)境的年度行動(dòng)方案。在今年的方案中首次提出“打造友好適配的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境”，通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)、樓宇等抓手，聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和要素保障，因地制宜打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展更適配、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)更友好的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。顯然，這是要通過加快打造營商環(huán)境，促進(jìn)創(chuàng)新生態(tài)的優(yōu)化。

2

營商環(huán)境與創(chuàng)新生態(tài)有著不同的關(guān)注點(diǎn)

• 營商環(huán)境主要解決企業(yè)生存的“土壤”問題，關(guān)鍵是政務(wù)服務(wù)、法治保障；創(chuàng)新生態(tài)則關(guān)注整個(gè)“森林”系統(tǒng)的繁榮與演化，如產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化。只改良土壤，不足以培育出參天大樹和繁茂雨林。

• 營商環(huán)境關(guān)注服務(wù)與便利，側(cè)重政府如何高效服務(wù)企業(yè)，降低其制度性交易成本，如審批、納稅、融資等；創(chuàng)新生態(tài)則強(qiáng)調(diào)共生與演化。關(guān)注企業(yè)、機(jī)構(gòu)、人才、資本等多元主體如何互動(dòng)、共生，形成具有自組織、自適應(yīng)能力的復(fù)雜系統(tǒng)，以降低系統(tǒng)性創(chuàng)新成本。

• 政府在營商環(huán)境中的角色是“服務(wù)員”與“裁判員”，核心是優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)；政府在創(chuàng)新生態(tài)中的角色是“設(shè)計(jì)師”和“建筑師”，除了公共服務(wù)，還需搭建平臺(tái)，如產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)接平臺(tái)；促進(jìn)連接，如產(chǎn)學(xué)研合作；培育關(guān)鍵物種，如鏈主企業(yè)、孵化器，并營造容忍失敗、鼓勵(lì)長(zhǎng)線創(chuàng)新的文化。

• 營商環(huán)境關(guān)注的焦點(diǎn)是，企業(yè)全生命周期中所需要的服務(wù)，從注冊(cè)、運(yùn)營到退出的各個(gè)政務(wù)服務(wù)環(huán)節(jié)；創(chuàng)新生態(tài)關(guān)注的焦點(diǎn)是，價(jià)值創(chuàng)造全過程，從基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)、規(guī)模化量產(chǎn)到市場(chǎng)推廣，產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)的全鏈條，以及人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)、資本等高級(jí)要素的耦合。

實(shí)踐表明，簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)營商環(huán)境存在三個(gè)不足。

第一，容易導(dǎo)致“重形式、輕實(shí)質(zhì)”的治理偏差。如果僅圍繞營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)開展工作，容易催生“面子工程”，如建設(shè)使用率低的數(shù)字平臺(tái)，或進(jìn)行頻繁卻低效的企業(yè)走訪，干擾企業(yè)正常經(jīng)營，卻忽視了企業(yè)真實(shí)的創(chuàng)新需求和產(chǎn)業(yè)深層次協(xié)同問題。這被業(yè)界概括為 “重指標(biāo)評(píng)價(jià)，輕實(shí)質(zhì)內(nèi)容” 。

第二，難以滿足創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的系統(tǒng)性需求?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，依賴于緊密的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作、快速的知識(shí)流動(dòng)和專業(yè)的創(chuàng)新服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。單純的“辦事快”“服務(wù)好”無法解決諸如技術(shù)成果轉(zhuǎn)化不暢、產(chǎn)業(yè)鏈上下游對(duì)接困難、早期科技企業(yè)融資難、復(fù)合型人才短缺等系統(tǒng)性瓶頸。

第三，可能忽視對(duì)“創(chuàng)新不確定性”的包容。創(chuàng)新活動(dòng)本質(zhì)上是高風(fēng)險(xiǎn)、試錯(cuò)的過程。傳統(tǒng)的以規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)控制為導(dǎo)向的營商環(huán)境管理，有時(shí)難以包容前沿技術(shù)探索中的“野蠻生長(zhǎng)”。優(yōu)秀的創(chuàng)新生態(tài)構(gòu)建周期長(zhǎng)、見效慢，需要為這種不確定性提供彈性空間，例如，對(duì)新業(yè)態(tài)實(shí)施 “觀察期”和“包容期”監(jiān)管；需要深刻理解產(chǎn)業(yè)規(guī)律，對(duì)政府的長(zhǎng)期戰(zhàn)略定力和專業(yè)能力要求極高。

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“創(chuàng)新生態(tài)更具一般性”

我們認(rèn)為，各大城市打造營商環(huán)境的實(shí)踐，正在印證“創(chuàng)新生態(tài)更具一般性”的判斷和趨勢(shì)。

上海在2026年發(fā)布的營商環(huán)境9.0版方案中，首次將 “打造友好適配的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境” 單獨(dú)列為重點(diǎn)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要素的有機(jī)耦合與協(xié)同。湖北提出打造包含政務(wù)、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、開放、法治在內(nèi)的 “五大生態(tài)” ，將營商環(huán)境建設(shè)系統(tǒng)性地融入更廣闊的創(chuàng)新生態(tài)框架。浙江則明確提出 “讓創(chuàng)新生態(tài)成為最好的營商環(huán)境” ，認(rèn)為看不見摸不著的創(chuàng)新生態(tài)，恰恰是吸引全球高端要素的終極競(jìng)爭(zhēng)力。

總而言之，優(yōu)化營商環(huán)境是重要的基礎(chǔ)工作，但若停留于此，則可能“只見樹木，不見森林”。未來的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，將是產(chǎn)業(yè)生態(tài)與創(chuàng)新生態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)。一個(gè)理想的系統(tǒng)是：以一流的營商環(huán)境作為堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，支撐和滋養(yǎng)一個(gè)能夠自我強(qiáng)化、不斷演進(jìn)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。

來源：今日頭條 2026年1月12日

筆者：陳憲

責(zé)編：張小芳

轉(zhuǎn)自：上海交大深圳研究院&深圳行研院公眾號(hào)

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