摘要：推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，重點在基層，難點也在基層。特別是基層權(quán)力直接關(guān)系群眾切身利益，其有效運行是強化黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要支撐。湖南省永州市回龍圩管理區(qū)探索構(gòu)建的“兩賬四單”制度，為破解基層權(quán)力監(jiān)督難題提供了一個系統(tǒng)性、可操作的解決方案。該模式通過“權(quán)力清單”實現(xiàn)制度化確權(quán)明責(zé)，通過“風(fēng)險與防控清單”實現(xiàn)精細化風(fēng)險管控，通過“責(zé)任清單與監(jiān)督機制”實現(xiàn)協(xié)同化監(jiān)督約束，共同構(gòu)成了一個環(huán)環(huán)相扣的制度閉環(huán)，有效將權(quán)力關(guān)進了“制度的籠子”，實現(xiàn)了基層治理從“權(quán)力任性”到“照單操作”、從“暗箱操作”到“陽光行權(quán)”的深刻轉(zhuǎn)變�；佚堐讓嵺`表明，權(quán)責(zé)清單制度體系是提升基層治理效能的有效途徑，對全面推進鄉(xiāng)村振興背景下的基層治理現(xiàn)代化具有重要的啟示意義和推廣價值。

關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)清單；兩賬四單；多重制度邏輯；行動者互動；回龍圩管理區(qū)

該報告載《鄉(xiāng)村振興藍皮書：湖南鄉(xiāng)村振興報告(2025)》 》p200-217

鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)�；鶎訖�(quán)力與群眾生產(chǎn)生活聯(lián)系最緊密、接觸最頻繁，其運行狀況直接影響群眾對黨和政府的信任與認(rèn)同，因而基層治理能力直接關(guān)系到國家治理體系的根基是否穩(wěn)固。然而，近年來基層權(quán)力腐敗問題卻時有發(fā)生，暴露出基層權(quán)力運行中存在監(jiān)督乏力、邊界模糊、程序失范等突出短板。如何對基層權(quán)力進行有效制約和監(jiān)督，將其納入規(guī)范化、制度化、透明化的運行軌道，成為推進基層治理現(xiàn)代化進程中必須回答的重大現(xiàn)實問題。黨的十八屆三中會會將權(quán)責(zé)清單制度提升為“規(guī)約地方各級政府及其工作部門依法公開權(quán)力運行流程”的全國性改革措施。這一制度創(chuàng)新也被視為一項政府“刀刃向內(nèi)”的自我革命，具有厘清權(quán)責(zé)邊界、規(guī)范權(quán)力運行的重要作用。湖南省永州市回龍圩管理區(qū)的“兩賬四單”模式，正是在此背景下涌現(xiàn)出的一個成功典范，該管理區(qū)不僅系統(tǒng)構(gòu)建了集“權(quán)力清單、風(fēng)險清單、防控清單、責(zé)任清單、財務(wù)專賬、資料臺賬”于一體的制度體系，更通過一系列精細化運行機制保障其落地生效，顯著提升了當(dāng)?shù)刂卫硇堋?/p>

一、回龍圩管理區(qū)“權(quán)責(zé)清單”制度的改革實踐

基層治理效能是國家治理體系現(xiàn)代化的重要支撐，直接關(guān)系群眾切身利益與執(zhí)政根基穩(wěn)固。永州市回龍圩管理區(qū)作為原國有農(nóng)場，地處湘桂邊界，依托農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)積淀與柑橘種植形成“湘桂邊界柑橘之鄉(xiāng)”的特色經(jīng)濟格局，“逥峰蜜柑”更獲國家農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志認(rèn)證。2020年以來，為貫徹落實中央紀(jì)委“清廉中國”、省委“清廉湖南”建設(shè)部署，聚焦權(quán)力運行規(guī)范化，創(chuàng)新探索“兩賬四單”權(quán)責(zé)清單制度，推動清廉村居、學(xué)校、醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機關(guān)、企業(yè)、項目等七大清廉單元建設(shè)，為全省基層權(quán)責(zé)清單改革提供了可復(fù)制的實踐樣本。

1.基層權(quán)力失序倒逼制度創(chuàng)新

回龍圩管理區(qū)雖憑借農(nóng)墾與柑橘產(chǎn)業(yè)形成經(jīng)濟特色，但2014至2020年間，基層治理中的權(quán)力失序問題逐漸凸顯，成為制約發(fā)展的突出瓶頸，也倒逼當(dāng)?shù)貑又贫葎?chuàng)新。據(jù)當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察數(shù)據(jù)，七年間該區(qū)共查處36名黨員干部違紀(jì)違法案件，其中處級領(lǐng)導(dǎo)干部7名，且80%的違紀(jì)案件與權(quán)力濫用直接相關(guān)。這一數(shù)據(jù)遠超同期同類區(qū)域平均水平，反映了基層權(quán)力失范的嚴(yán)峻性。

從具體表現(xiàn)來看，回龍圩的權(quán)力失序集中體現(xiàn)在三個方面。其一，權(quán)力邊界模糊引發(fā)信任危機。基層權(quán)力運行缺乏清晰的權(quán)責(zé)界定，部分領(lǐng)域存在“灰色操作”空間，尤其是項目建設(shè)領(lǐng)域，因職權(quán)劃分不明確、審批流程不透明，成為腐敗高發(fā)區(qū)。如原黨委班子成員在工程建設(shè)中存在受賄行為，個別案例涉案金額達529萬元，不僅損害公共利益，更削弱群眾對政府的信任。其二，自由裁量權(quán)過大降低治理效能。在政務(wù)服務(wù)與項目推進中，“標(biāo)準(zhǔn)不明、時限不清”的問題較為突出，干部履職缺乏統(tǒng)一規(guī)范，既導(dǎo)致行政效率低下，也為權(quán)力尋租留下隱患。以村級“三資”管理為例，此前村級財務(wù)、資產(chǎn)處置等事項缺乏明確流程，部分村干部存在優(yōu)親厚友、虛報開支等行為。其三，監(jiān)督機制薄弱難以防范風(fēng)險。內(nèi)部監(jiān)督存在力度不足、覆蓋面有限的問題，且“追責(zé)滯后”現(xiàn)象明顯，往往在問題發(fā)生后才被動應(yīng)對，無法形成事前預(yù)防、事中管控的有效閉環(huán)。2020年前，針對基層權(quán)力運行的監(jiān)督多依賴事后審計，對日常流程的管控不足，導(dǎo)致同類違紀(jì)問題反復(fù)出現(xiàn)。

面對這一治理困境，回龍圩管理區(qū)深刻認(rèn)識到，僅靠局部整改、個案處理無法根治權(quán)力失序的根源，必須構(gòu)建一套系統(tǒng)性、全鏈條的權(quán)力運行與監(jiān)督體系。2021年初，結(jié)合中央紀(jì)委“清廉中國”建設(shè)與湖南省“清廉湖南”部署要求，正式啟動“兩賬四單”權(quán)責(zé)清單制度的謀劃工作。這一制度設(shè)計以“清單定權(quán)、臺賬留痕、監(jiān)督閉環(huán)”為核心思路，通過明確權(quán)力邊界、管控風(fēng)險節(jié)點、壓實監(jiān)督責(zé)任，從根本上破解權(quán)力不規(guī)范、效能低下、監(jiān)督乏力的難題，為基層治理注入制度動力。

2.從頂層設(shè)計到全域落地的權(quán)責(zé)清單制度

回龍圩管理區(qū)“權(quán)責(zé)清單”制度，并非簡單的權(quán)力羅列，而是將清單作為治理的技術(shù)工具，通過權(quán)力邊界明晰化、運行流程標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)督參與社會化，構(gòu)建起一個政治勢能驅(qū)動、科層執(zhí)行落地、社會反饋調(diào)適的基層治理閉環(huán)系統(tǒng)。這實質(zhì)上是黨中央治國理政戰(zhàn)略在基層推動的制度化控權(quán)實驗，以破解權(quán)力失范、監(jiān)督缺位與治理效能不足等結(jié)構(gòu)性難題，實現(xiàn)從“權(quán)力任性”向“制度理性”的治理轉(zhuǎn)型。

從制度構(gòu)成來看，這一權(quán)責(zé)清單制度以“兩賬四單”為核心載體�！八膯巍奔礄�(quán)力清單、風(fēng)險清單、防控清單、責(zé)任清單，“兩賬”即財務(wù)專賬與資料臺賬。在權(quán)力清單層面，按照法定權(quán)限與工作程序，對全區(qū)33個獨立核算單位的職權(quán)進行全面梳理，共形成20條共性權(quán)力清單與923條個性權(quán)力清單，明確每項權(quán)力的法律依據(jù)、行使主體與辦事流程，徹底消除“法無授權(quán)卻可為”的模糊地帶。風(fēng)險清單則通過“自己找、群眾提、領(lǐng)導(dǎo)點、集體評、班子定”的多元參與方式，全面排查權(quán)力運行中決策、執(zhí)行、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的廉潔風(fēng)險點，按社會關(guān)注程度與影響危害程度劃分為高、中、低三個等級，累計排查風(fēng)險隱患2589個，并同步完成1729項制度“立改廢”，形成“風(fēng)險識別—制度應(yīng)對”的聯(lián)動機制。

通過防控清單與責(zé)任清單，構(gòu)建起“全周期管理”的約束體系。針對每項風(fēng)險點，按照前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置三個階段制定防控措施，如項目建設(shè)中明確資格審查標(biāo)準(zhǔn)、過程公開要求、審計監(jiān)督流程；同時依據(jù)管理層級構(gòu)建“工作人員、部門負責(zé)人、分管班子成員、單位‘一把手’、區(qū)黨委和紀(jì)委”的責(zé)任鏈條，確�！皺�(quán)力運行到哪里，責(zé)任就跟進到哪里”。財務(wù)專賬與資料臺賬則從“資金”與“流程”兩個維度實現(xiàn)痕跡管理，財務(wù)專賬規(guī)范資金收支明細，資料臺賬匯集“四單”全流程資料，為監(jiān)督檢查、責(zé)任倒查提供依據(jù)，如“六小園”建設(shè)中，每一筆用料、用工、用錢都需記錄在賬，接受群眾查閱。

從運行邏輯來看，這一制度通過政治、科層、社會三重邏輯的互動形成治理合力。政治邏輯以黨委主導(dǎo)的區(qū)委主體責(zé)任、書記第一責(zé)任、班子一崗雙責(zé)、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任“四責(zé)協(xié)同”傳導(dǎo)改革勢能，將權(quán)責(zé)清單執(zhí)行納入全面從嚴(yán)治黨考核并實行“一票否決”。科層邏輯通過清單定權(quán)與臺賬留痕規(guī)范權(quán)力運行，壓縮自由裁量權(quán)，如學(xué)校食堂管理從食材招標(biāo)到資金支付全流程標(biāo)準(zhǔn)化。社會邏輯則以信息公開與監(jiān)督渠道暢通激活群眾參與，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會協(xié)同的治理共同體，2024年群眾自籌800萬元建設(shè)“六小園”2700處，便是社會參與的生動體現(xiàn)。

3.清廉建設(shè)引領(lǐng)治理效能全面提升

經(jīng)過五年實踐，回龍圩管理區(qū)的權(quán)責(zé)清單制度帶來了全方位治理變革，在腐敗防控、政務(wù)效能、市場環(huán)境和社會參與等方面取得顯著成效，形成了“干部清正、政府清廉、政治清明、社會清朗”的良好局面。

權(quán)力運行更加規(guī)范是制度最直接的成效。權(quán)責(zé)清單制度構(gòu)建了用制度控權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的長效機制，為權(quán)力運行鋪上了“鐵軌”、劃出了“車道”、設(shè)置了“紅燈”，形成了嚴(yán)密的制度體系和約束機制，切實將權(quán)力關(guān)進了制度的籠子。數(shù)據(jù)表明，2021年以來，區(qū)內(nèi)市管干部實現(xiàn)“零立案”，區(qū)管干部因違紀(jì)違法被立案3件3人，同比分別下降25%和50%。這一成效源于清單化規(guī)制將權(quán)力邊界具體化，減少了濫用空間，同時科層執(zhí)行中的標(biāo)準(zhǔn)化流程確保了權(quán)力運行的穩(wěn)定性和可預(yù)測性。

風(fēng)險防控更加有效體現(xiàn)了制度的預(yù)防性功能。權(quán)責(zé)清單制度將每個廉政風(fēng)險點梳理出來，提醒責(zé)任人員保持警惕，避免觸碰廉潔風(fēng)險。同時，制度促進了廉政風(fēng)險防控的系統(tǒng)性建設(shè)，突出前期預(yù)防、中期監(jiān)控和后期處置，由被動防控轉(zhuǎn)為主動防控，由單一防控轉(zhuǎn)變?yōu)槿娣揽�，由事后防控轉(zhuǎn)變?yōu)槿谭揽�，使防控工作更加有力有效。例如�?020年以來，該區(qū)共組織實施鄉(xiāng)村振興、城市更新等市、區(qū)級重點項目22個，截至2025年6月底，沒有收到相關(guān)舉報投訴。這反映了清單化機制通過風(fēng)險預(yù)警和過程監(jiān)控，有效防范了潛在問題，提升了治理韌性。

辦事服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)是群眾感知最深的改進。權(quán)責(zé)清單制度規(guī)范和明確了權(quán)力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程和責(zé)任，載明群眾辦事的具體程序、所需資料、辦理人員和時限等事項，群眾只要依照規(guī)定就能一次性辦好，避免了“一直在路上”的無奈，滿意度和獲得感大幅提升。2020年以來，該區(qū)共受理涵蓋476個業(yè)務(wù)事項9862個辦件，辦結(jié)率100%，群眾反饋滿意度100%，實現(xiàn)了零投訴。這一成效不僅源于科層邏輯的流程優(yōu)化，還得益于社會邏輯的參與監(jiān)督，群眾在辦事過程中成為積極的反饋者，推動了服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)提升。

干群關(guān)系更加密切是制度社會效能的體現(xiàn)。權(quán)責(zé)清單制度將權(quán)力曬在陽光下，實現(xiàn)了“群眾明白、干部清白”，極大地減少了辦事不公、優(yōu)親厚友、與民爭利、以權(quán)謀私等侵害群眾利益的現(xiàn)象。2020年以來，該區(qū)連續(xù)獲全省信訪三無縣區(qū)榮譽稱號。這凸顯了群眾參與制度化的作用，權(quán)責(zé)清單改革通過公開透明機制將群眾從“被動管理對象”轉(zhuǎn)化為“主動監(jiān)督主體”，提升了基層民主的有效性。群眾通過監(jiān)督平臺直接參與治理，不僅增強了制度公信力，還培養(yǎng)了公民意識，為基層民主治理提供了可持續(xù)路徑。

從群眾參與的制度化與基層民主治理的提質(zhì)路徑看，回龍圩的實踐表明，權(quán)責(zé)清單改革通過制度化渠道將社會訴求融入治理過程，有效提升了民主的實質(zhì)性和有效性。群眾不再是外部旁觀者，而是通過監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和反饋機制成為治理的積極參與者，這種轉(zhuǎn)型不僅遏制了權(quán)力濫用，還增強了治理的合法性和響應(yīng)性。

二、權(quán)責(zé)清單制度運行的多重制度邏輯

黨的十九屆四中全會決定提出，“實行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關(guān)系”�；佚堐坠芾韰^(qū)創(chuàng)新實踐的權(quán)責(zé)清單制度，是一個由政治、科層、社會三重制度邏輯共同驅(qū)動、多元行動主體深度互動的復(fù)雜性治理系統(tǒng)。這三重邏輯相互交織，構(gòu)成了權(quán)責(zé)清單制度有效運行的深層動力系統(tǒng)，不僅為制度運轉(zhuǎn)提供了獨特的動力源泉和目標(biāo)導(dǎo)向，更通過彼此間的協(xié)同配合塑造了制度績效的實現(xiàn)路徑。

（一）政治邏輯：以政治勢能驅(qū)動制度構(gòu)建

政治邏輯在基層治理中扮演著“元治理”角色，主要在于通過合法性構(gòu)建與政治勢能注入，為權(quán)責(zé)清單制度的建立與運行提供根本保障。回龍圩的實踐表明，正是政治邏輯的介入，打破了基層治理的路徑依賴，推動權(quán)責(zé)清單制度從理念轉(zhuǎn)化為具體制度安排。

1.回應(yīng)腐敗危機與重塑政府公信力

黨的十八大以來“全面從嚴(yán)治黨”的戰(zhàn)略部署，為基層治理劃定了鮮明的政治導(dǎo)向，而回龍圩的反腐敗形勢具有緊迫性。管理區(qū)原領(lǐng)導(dǎo)班子成員幾乎集體“淪陷”，不僅侵蝕公共利益，更嚴(yán)重削弱群眾對政府的信任。在此情境下，回龍圩管理區(qū)黨委、政府將權(quán)責(zé)清單制度定位為“清廉回龍圩”建設(shè)的核心工具，通過將其納入全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任考核、實行“一票否決”，賦予制度極高的政治優(yōu)先級。這種定位不僅讓推行權(quán)責(zé)清單成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任，更注入了強大的政治勢能，確保制度構(gòu)建不會因科層惰性而停滯。

2.重塑核心行動者的角色與行為模式

為突破傳統(tǒng)治理中“領(lǐng)導(dǎo)者”與“執(zhí)行者”的角色割裂，回龍圩管理區(qū)構(gòu)建“四責(zé)協(xié)同”機制，明確區(qū)委主體責(zé)任、書記第一責(zé)任人責(zé)任、班子成員“一崗雙責(zé)”、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，形成責(zé)任層層傳導(dǎo)的閉環(huán)。同時推行“區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)點包片工作責(zé)任制”，每名區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)下沉所聯(lián)系的部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動制度落地，既為制度執(zhí)行提供政治背書，又承擔(dān)連帶責(zé)任，有效破解“中層梗阻”與“選擇性執(zhí)行”問題。為持續(xù)強化壓力，區(qū)黨委還建立“每月一調(diào)度、每季一通報、半年一督查、年終一評比”的常態(tài)化機制，確保權(quán)責(zé)清單制度在科層體系中始終保持執(zhí)行力度，避免出現(xiàn)“運動式推進”后的松弛現(xiàn)象。

3.從政治話語到治理實踐的落地轉(zhuǎn)化

“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”這一宏大政治要求，在回龍圩具體化為“黨小組建在屋場上”的組織創(chuàng)新。按照“地理相鄰、產(chǎn)業(yè)相近、人文相親”原則，將11個行政村劃分為66個屋場治理單元，設(shè)立屋場黨小組并實行“四長一肩挑”，即黨小組長兼任村民小組長、理事小組長、合作小組長，使黨組織觸角延伸至基層治理最末梢。在“六小園”建設(shè)、村級財務(wù)監(jiān)管等重大事項中，黨組織全程牽頭組織“民主協(xié)商、決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的全過程民主，確保群眾參與始終在規(guī)范軌道上運行。這種轉(zhuǎn)化讓權(quán)責(zé)清單制度不再是抽象的政治要求，而是可操作、可落地的治理實踐，也讓制度執(zhí)行從“選答題”變?yōu)椤氨卮痤}”。

（二）科層邏輯：以清單化管理規(guī)范權(quán)力運行

政治邏輯注入的勢能，需要通過科層體系的規(guī)則理性轉(zhuǎn)化為具體治理效能。科層邏輯的核心是追求高效、穩(wěn)定、可控的運行模式，而權(quán)責(zé)清單制度通過清單化、臺賬化工具，對基層科層體系進行全方位再造，實現(xiàn)權(quán)力從“模糊化”向“標(biāo)準(zhǔn)化”的轉(zhuǎn)型，從根本上壓縮權(quán)力濫用空間。

1.明晰權(quán)力邊界，從職責(zé)模糊到權(quán)責(zé)對等

傳統(tǒng)基層科層中，部門與崗位間的權(quán)責(zé)交叉或空白，往往成為推諉扯皮與權(quán)力尋租的溫床�；佚堐坠芾韰^(qū)對所轄33個獨立核算單位的職權(quán)進行精細化梳理，最終形成20條共性權(quán)力清單與923條個性權(quán)力清單，不僅明確每一項權(quán)力的法律依據(jù)、行使主體，更同步構(gòu)建“責(zé)任鏈條”。從具體辦事人員到部門負責(zé)人，再到分管領(lǐng)導(dǎo)、單位“一把手”，最終由區(qū)黨委和區(qū)紀(jì)委承擔(dān)頂層監(jiān)督責(zé)任，實現(xiàn)“權(quán)隨事轉(zhuǎn)、責(zé)權(quán)對等”。這種梳理并非簡單的權(quán)力枚舉，而是“清權(quán)、確權(quán)、減權(quán)”的系統(tǒng)改革，例如區(qū)教育局“學(xué)校食堂管理”權(quán)力清單中，既列明職權(quán)范圍，又明確食品安全監(jiān)管、資金使用監(jiān)督、群眾投訴處理的完整責(zé)任鏈條，讓“法無授權(quán)不可為”有了可核查的文本載體。

2.規(guī)范運行流程，從經(jīng)驗判斷到標(biāo)準(zhǔn)操作

自由裁量權(quán)濫用的根源在于流程不透明、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，回龍圩管理區(qū)通過風(fēng)險清單、防控清單及衍生的《操作手冊》《崗位廉潔風(fēng)險防控明白卡》，將抽象的“依法行政”轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化動作。通過“自己找、群眾提、領(lǐng)導(dǎo)點、集體評、班子定”的模式，排查出2589個廉潔風(fēng)險點，并按危害程度劃分為高、中、低三個等級，例如項目建設(shè)領(lǐng)域梳理出45個主要風(fēng)險點，對應(yīng)制定50項防控措施。在學(xué)校食堂管理中，從食材招標(biāo)的資質(zhì)審查、驗收的雙人簽字，到資金支付的三級審批，每一個環(huán)節(jié)都有明確規(guī)范。在項目建設(shè)中，將流程分為前期準(zhǔn)備、中期建設(shè)、后期驗收3個階段，梳理出20項程序清單，每項程序均明確操作步驟、所需資料、風(fēng)險防控。這種標(biāo)準(zhǔn)化讓干部履職從憑經(jīng)驗辦事變?yōu)檎諉尾僮鳎?020年以來該區(qū)項目建設(shè)領(lǐng)域未收到一起“索拿卡要”舉報，正是流程規(guī)范的突出成果。

3.實現(xiàn)過程留痕，從暗箱操作到全程追溯

為確保清單標(biāo)準(zhǔn)不打折扣，回龍圩要求“一個項目形成一本資料臺賬、財務(wù)專賬”。財務(wù)專賬精確記錄每一筆資金流向，確保公共資金使用透明；資料臺賬匯集權(quán)力行使全過程的決策記錄、執(zhí)行憑證、驗收報告等，為監(jiān)督問責(zé)提供客觀依據(jù)。同時建立“臺賬制、交辦制、銷號制、通報制、倒查制”的內(nèi)部管控閉環(huán)，任何偏離清單的行為都會被納入問題臺賬，經(jīng)交辦、整改、銷號、通報后，對整改不力的實行“一案雙查”。2022年以來，共有5名干部因未按清單履職被問責(zé)，這種“過單必留痕、失職必追責(zé)”的機制，讓科層邏輯從被動的事后整改，轉(zhuǎn)向主動的事前預(yù)防與事中管控，推動治理模式向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（三）社會邏輯：以群眾參與賦能有效監(jiān)督

基層治理的現(xiàn)代化，離不開群眾從被動管理對象向主動監(jiān)督主體的轉(zhuǎn)變。社會邏輯的核心是通過信息賦能、渠道保障與激勵引導(dǎo)，激活群眾參與的積極性，讓分散的社會監(jiān)督力量成為規(guī)范權(quán)力運行的重要支撐，形成政府透明施政、群眾有效監(jiān)督、干群互信增強的良性循環(huán)。

1.信息賦能：從權(quán)力黑箱到透明清單

傳統(tǒng)治理中，權(quán)力運行的“黑箱化”讓群眾“不知權(quán)、難監(jiān)督”，而回龍圩管理區(qū)通過清單化公開徹底打破這一困境。全區(qū)923條個性權(quán)力、20條共性權(quán)力及2589個風(fēng)險點，均通過線上“三湘e監(jiān)督”平臺、線下屋場公示欄等渠道公開。在鄉(xiāng)村振興“六小園”建設(shè)中，材料采購的供應(yīng)商資質(zhì)、資金使用的明細臺賬、項目驗收的標(biāo)準(zhǔn)流程，均實時向群眾公開。風(fēng)險清單與防控清單的公示更讓監(jiān)督精準(zhǔn)化，政府主動公開權(quán)力運行的“薄弱環(huán)節(jié)”，群眾可重點關(guān)注高風(fēng)險領(lǐng)域，“湘桂屋場”清廉監(jiān)督員伍全旺，正是通過風(fēng)險清單，發(fā)現(xiàn)“六小園”建設(shè)材料供應(yīng)商虛報紅磚500塊，推動重罰并修訂防控清單，將“群眾現(xiàn)場核查”納入必經(jīng)流程。2024年，群眾對村級事務(wù)的知曉率較改革前提升60%，這種信息公開讓群眾從“不知如何監(jiān)督”變?yōu)椤懊靼妆O(jiān)督什么”。

2.渠道暢通：從訴求無門到多元參與

線下與線上相結(jié)合的監(jiān)督平臺，極大地降低了群眾參與的門檻。通過線下線下在每個村（居）設(shè)立投訴箱，每月召開“屋場說事”會，群眾可直接反映問題。線上開發(fā)“掃碼監(jiān)督”系統(tǒng)，群眾掃描二維碼即可查詢權(quán)力運行情況、提交意見；組織層面成立“村務(wù)監(jiān)督委員會”“膳食委員會”等，賦予群眾“否決權(quán)”。村務(wù)監(jiān)督委員會2023年以來共否決63筆不合理開支、16項不合理決策，膳食委員會每月檢查學(xué)校食堂收支、參與食譜制定，實現(xiàn)從“事后抱怨”到“事中參與”的轉(zhuǎn)變。全面落實“評價必聽、建議必接、投訴必查、違紀(jì)必懲、結(jié)果必復(fù)”承諾，2023年通過群眾參與共解決村級事務(wù)問題127件，其中80%以上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面化解，未出現(xiàn)赴省進京信訪，確保群眾監(jiān)督“有回音、有成效”

3.激勵引導(dǎo)：從被動旁觀到主動參與

當(dāng)群眾切實感受到參與帶來的治理改善時，參與意愿會顯著提升。在鄉(xiāng)村振興“六小園”建設(shè)中，群眾通過監(jiān)督確保資金使用透明、項目質(zhì)量可靠，進而主動自籌資金800萬元，占總投入45%，戶均投工20天以上，建成“六小園”2700處，神仙洞、八仙洞、馬鹿頭3村獲評省級“美麗鄉(xiāng)村示范村”。在柑橘產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，群眾參與產(chǎn)業(yè)資金獎補監(jiān)督，確保補貼精準(zhǔn)發(fā)放，帶動戶均年增收3000-5000元。這種參與、成效、再參與的正向循環(huán)，讓群眾從“要我參與”變?yōu)椤拔乙獏⑴c”，2024年群眾自籌資金較2020年增長3倍，正是成效共享的生動體現(xiàn)。截至目前，管理區(qū)66個自然村實施的6821個小微項目，全部實現(xiàn)“村民零信訪、村組干部零違紀(jì)、項目零投訴、不合規(guī)支出零入賬”，連續(xù)兩年榮獲省信訪“三無”縣區(qū)稱號，反映了社會參與對基層治理的賦能作用。

（四）多重邏輯互動與制度績效生成

權(quán)責(zé)清單制度的成效，并非政治、科層、社會三重邏輯的簡單疊加，而是三者在動態(tài)互動中彼此建構(gòu)、相互強化的結(jié)果。這種互動形成自我完善的治理系統(tǒng)，其效能集中體現(xiàn)在制度構(gòu)建、執(zhí)行監(jiān)督、動態(tài)調(diào)適三個環(huán)節(jié)的協(xié)同運作中。

1.制度構(gòu)建：政治勢能與社會預(yù)期協(xié)同破局

在制度構(gòu)建階段，政治勢能與社會預(yù)期共同突破科層惰性�？茖芋w系因路徑依賴和部門利益，初期對權(quán)責(zé)清單制度多持消極態(tài)度，但政治邏輯通過“四責(zé)協(xié)同”“一票否決”等機制，大幅提高消極應(yīng)對的成本，迫使科層組織將制度構(gòu)建作為優(yōu)先任務(wù)。政治邏輯與社會邏輯形成契合，即在回龍圩管理區(qū)發(fā)生塌方式腐敗后，區(qū)黨委急需通過制度重塑公信力，而群眾對規(guī)范權(quán)力的強烈預(yù)期，成為倒逼科層公開權(quán)力的重要力量。當(dāng)各科層部門意識到權(quán)力清單、風(fēng)險清單將向社會公開，任何“灰色權(quán)力”都會暴露于監(jiān)督之下時，其策略從“消極規(guī)避”轉(zhuǎn)向“主動規(guī)范”。最終全區(qū)33個獨立核算單位梳理出923條權(quán)力清單、2589個風(fēng)險點，并完成1729項制度“立改廢”，為制度運行奠定堅實基礎(chǔ)。

2.制度執(zhí)行：“對抗性合作”格局保障效能

在制度執(zhí)行階段，三重邏輯形成“對抗性合作”的穩(wěn)定格局。科層干部在《操作手冊》約束下成為標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行者，群眾依托公開清單成為精準(zhǔn)監(jiān)督者，而政治邏輯則通過問責(zé)機制為這種互動提供保障，就是干部若不“照單操作”，既可能被群眾投訴，又會觸發(fā)政治問責(zé)，因此必須嚴(yán)格依規(guī)履職；群眾因制度賦能具備監(jiān)督能力，其監(jiān)督意見能通過“投訴必查”機制得到回應(yīng)。這種互動在回龍圩管理區(qū)學(xué)校食堂管理中實現(xiàn)辦結(jié)率與滿意度雙100%，在22個市、區(qū)級重點項目推進中實現(xiàn)“零投訴”，說明“對抗性合作”不僅未削弱行政效能，反而通過穩(wěn)定的行為預(yù)期，提升了治理效率與質(zhì)量。

3.制度調(diào)適：動態(tài)調(diào)適閉環(huán)機制有效運行

在制度調(diào)適階段，三重邏輯構(gòu)建“社會發(fā)現(xiàn)、政治執(zhí)紀(jì)、科層糾錯”的運行機制。社會監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，如“六小園”材料虛報、村級不合理開支等，通過政治邏輯的“倒查制”“一案雙查”啟動問責(zé)，同時推動科層體系修訂制度。在1729項制度“立改廢”中，30%以上源于群眾反饋的共性問題，例如針對群眾反映的項目驗收不規(guī)范，科層體系修訂防控清單，將“群眾代表參與驗收”納入必經(jīng)流程；針對村級財務(wù)不透明，完善“三簽字一審批一審核”制度。這種閉環(huán)機制讓制度能夠持續(xù)吸收社會反饋、回應(yīng)治理需求，避免“制度僵化”，始終保持適應(yīng)性與有效性。

三、回龍圩權(quán)責(zé)清單制度改革的基本經(jīng)驗

回龍圩管理區(qū)推行的權(quán)責(zé)清單制度，不僅在規(guī)范基層權(quán)力運行方面取得了顯著成效，更為推進基層治理現(xiàn)代化積累了寶貴經(jīng)驗。這一制度創(chuàng)新之所以能夠成功，關(guān)鍵在于系統(tǒng)性地解決了基層治理中長期存在的權(quán)力邊界不清、監(jiān)督乏力、運行失范等突出問題，更推動基層治理從“權(quán)力說了算”轉(zhuǎn)向“制度說了算”。從實踐效果來看，回龍圩管理區(qū)在制度設(shè)計的系統(tǒng)性、執(zhí)行機制的協(xié)同性、治理轉(zhuǎn)型的實效性等方面形成了可借鑒的經(jīng)驗做法。

（一）系統(tǒng)化制度設(shè)計，織密權(quán)力約束的全鏈條網(wǎng)絡(luò)

制度要真正管住權(quán)力，不能只停留在“寫在紙上”的層面，必須形成環(huán)環(huán)相扣的體系�；佚堐坠芾韰^(qū)的經(jīng)驗里，最突出的就是其制度設(shè)計的系統(tǒng)性，既考慮了政治層面強化權(quán)力監(jiān)督的要求，又契合了科層體系追求規(guī)范高效的特點，還為群眾參與監(jiān)督留足了空間，構(gòu)建了“權(quán)責(zé)清晰、風(fēng)險可控、動態(tài)可調(diào)”的制度框架，避免了不同治理邏輯之間的沖突，形成了合力。

1.以清單化為抓手，實現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系的精準(zhǔn)化界定

長期以來，基層治理中存在的權(quán)力邊界模糊、責(zé)任主體不清等問題，成為推諉扯皮、權(quán)力濫用等現(xiàn)象滋生的重要原因�；佚堐坠芾韰^(qū)通過同步構(gòu)建權(quán)力清單和責(zé)任清單，實現(xiàn)了清權(quán)、確權(quán)、明責(zé)的重大突破。全區(qū)33個獨立核算單位經(jīng)過系統(tǒng)梳理，共明確共性權(quán)力20條、個性權(quán)力923條，詳細規(guī)定了每項權(quán)力的法律依據(jù)、行使主體和內(nèi)容邊界，使“法無授權(quán)不可為”的原則具有了可操作、可核查的制度載體。與之相對應(yīng)的責(zé)任清單則按照管理層級構(gòu)建起完整的責(zé)任鏈條，從具體辦事人員到部門負責(zé)人，再到分管領(lǐng)導(dǎo)、單位主要負責(zé)人，直至區(qū)黨委和紀(jì)委，層層明確防控責(zé)任，確保權(quán)責(zé)匹配、問責(zé)有據(jù)。這種精準(zhǔn)化的權(quán)責(zé)界定，既為干部履職提供了明確規(guī)范，也為社會監(jiān)督提供了清晰依據(jù)，從源頭上遏制了權(quán)力運行的隨意性。

2.以閉環(huán)化為基礎(chǔ)，構(gòu)建風(fēng)險防控的立體化網(wǎng)絡(luò)

制度生命力在于其適應(yīng)性和創(chuàng)新性，只有與時俱進地調(diào)整完善，制度才能持續(xù)發(fā)揮作用。回龍圩管理區(qū)在明確權(quán)責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，進一步建立了風(fēng)險清單和防控清單，形成了風(fēng)險識別、評估、防控的動態(tài)管理閉環(huán)。通過采取自己找、群眾提、領(lǐng)導(dǎo)點、集體評、班子定等多種方式，全面排查權(quán)力運行各環(huán)節(jié)的廉潔風(fēng)險點，共識別出2589個風(fēng)險隱患，并按照社會關(guān)注度和危害程度劃分為高、中、低三個等級。針對每個風(fēng)險點，按照前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置三個環(huán)節(jié)制定具體防控措施，形成針對性強、操作性高的防控清單。這一制度設(shè)計推動風(fēng)險防控從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動干預(yù)，從事后處置轉(zhuǎn)向全程管控，有效實現(xiàn)了抓早抓小、防微杜漸的目標(biāo)。干部照單操作、群眾按單監(jiān)督、紀(jì)委依單檢查的工作機制，有效降低了腐敗現(xiàn)象發(fā)生的概率。

3.以動態(tài)化為保障，增強制度體系的適應(yīng)性與生命力

制度不是一成不變的，必須跟著實踐調(diào)整�；佚堐坠芾韰^(qū)在制度設(shè)計中特別注重動態(tài)調(diào)適機制的構(gòu)建，采取立、改、廢相結(jié)合的方式，持續(xù)推動制度優(yōu)化升級，共完成1729項制度的立改廢工作，確保制度內(nèi)容與實際工作需要相適應(yīng)。在執(zhí)行層面，建立了臺賬制、交辦制、銷號制、通報制、倒查制等一系列配套機制，對制度執(zhí)行中出現(xiàn)的問題做到及時發(fā)現(xiàn)、快速交辦、跟蹤整改，并對整改不力的單位和個人進行通報問責(zé)。這種動態(tài)調(diào)適不僅體現(xiàn)在制度文本的修訂完善上，更體現(xiàn)在運行機制的優(yōu)化創(chuàng)新上。通過每月召開公權(quán)監(jiān)督月例會，定期評估制度執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題、研判風(fēng)險、優(yōu)化流程，確保制度始終保持生機活力。這種貫穿始終的動態(tài)調(diào)適機制，有效避免了權(quán)力清單制度陷入空轉(zhuǎn)或僵化的困境，使其真正成為管用有效的治理工具。

（二）協(xié)同化執(zhí)行機制，推動制度從文本落到實處

好制度要是執(zhí)行不下去，終究是“紙上談兵”�；佚堐椎淖龇ㄊ前颜螌用娴耐苿恿Α⒖茖芋w系的執(zhí)行力、群眾層面的參與力擰成一股繩，構(gòu)建起“干部照單干、監(jiān)督跟著走、責(zé)任層層傳”的執(zhí)行機制，確保權(quán)責(zé)清單制度不是擺樣子，而是真正融入日常治理。

1.以標(biāo)準(zhǔn)化操作推動干部照單履職，提升行政效能

為了讓干部知道“怎么干”，回龍圩管理區(qū)通過編制《兩賬四單操作手冊》和《崗位廉潔風(fēng)險防控明白卡》，將復(fù)雜的權(quán)力運行流程簡化為清晰的標(biāo)準(zhǔn)化操作程序，使干部履職有據(jù)可依、有章可循。手冊詳細載明了每項權(quán)力的行使程序、所需材料、辦理時限和責(zé)任人員，干部只需照單操作，就能實現(xiàn)服務(wù)事項依法辦、辦理要求告知辦、符合條件必須辦、資料齊全馬上辦的工作目標(biāo)。這種標(biāo)準(zhǔn)化操作不僅顯著提高了行政效率，更有力遏制了“索拿卡要”“推諉扯皮”等突出問題。在科層邏輯層面，這種設(shè)計將權(quán)力運行從依賴個人操守與經(jīng)驗轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱鞔_規(guī)則流程，降低了自由裁量權(quán)濫用的風(fēng)險；在政治邏輯層面，則通過“陽光行權(quán)”重塑了政府公信力，使干部在透明環(huán)境中“清白做事”。

2.以多元化監(jiān)督構(gòu)建立體防控網(wǎng)絡(luò)，壓實責(zé)任鏈條

監(jiān)督能不能跟上，直接關(guān)系制度執(zhí)行的效果�；佚堐坠芾韰^(qū)構(gòu)建了內(nèi)外結(jié)合、線上線下聯(lián)動的立體化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，確保權(quán)力運行全程處于監(jiān)督之下。內(nèi)部監(jiān)督上，紀(jì)委依托“每月例行查、隨機暗訪查、依據(jù)責(zé)任查”等方式，對制度執(zhí)行情況開展常態(tài)化監(jiān)督檢查，形成明責(zé)、履責(zé)、督責(zé)、考責(zé)、問責(zé)的完整鏈條。外部監(jiān)督上，通過全面公開權(quán)力清單和運行流程，設(shè)立線下投訴點和線上掃碼監(jiān)督平臺，建立“評價必聽、建議必接、投訴必查、違紀(jì)必懲、結(jié)果必復(fù)”的反饋機制，有效激發(fā)了群眾監(jiān)督積極性。這種監(jiān)督格局不僅發(fā)揮了政治邏輯的問責(zé)威懾作用，也激活了社會邏輯的參與效能，使監(jiān)督從“少數(shù)人盯多數(shù)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄶?shù)人盯少數(shù)人”，形成了“干部清正、政府清廉”的倒逼機制。這種監(jiān)督格局既發(fā)揮了政治監(jiān)督的威懾作用，又激活了社會監(jiān)督的約束功能，使監(jiān)督從“少數(shù)人盯多數(shù)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄶?shù)人盯少數(shù)人”，形成了“干部清正、政府清廉”的倒逼機制。

3.以協(xié)同化推進凝聚各方合力，保障制度持續(xù)運行

執(zhí)行制度不能只靠某一個部門，必須把責(zé)任傳下去�；佚堐坠芾韰^(qū)構(gòu)建了“四責(zé)協(xié)同”的責(zé)任體系，即區(qū)委承擔(dān)主體責(zé)任、區(qū)委書記承擔(dān)第一責(zé)任人責(zé)任、班子成員履行“一崗雙責(zé)”、紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督責(zé)任，并通過“區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)點包片工作責(zé)任制”將責(zé)任壓力下沉至一線。按照“誰主管、誰負責(zé)”原則，由組織、教育、衛(wèi)健、財政等部門分別牽頭機關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)等七大清廉單元的制度落實工作，形成“系統(tǒng)主抓、單位主建”的推進格局。制度執(zhí)行協(xié)同化推進，不僅確保了政治邏輯的強勢驅(qū)動能夠轉(zhuǎn)化為科層體系的具體行動，避免了“中層梗阻”，更通過責(zé)任共擔(dān)、績效聯(lián)動，激發(fā)了各部門的內(nèi)生動力。例如，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中多元主體的協(xié)同參與不僅保障了項目質(zhì)量，還引領(lǐng)群眾自籌資金參與，形成了共建共享的局面，彰顯了治理的整體效能。

（三）效能化治理轉(zhuǎn)型，讓制度成果真正惠及群眾

改革制度最終是為了提升治理效能、讓群眾得實惠�；佚堐淄ㄟ^權(quán)責(zé)清單制度推動基層治理從“圍著權(quán)力轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)向“圍著服務(wù)轉(zhuǎn)”，從“政府管群眾”轉(zhuǎn)向“群眾參與管”，不僅在防控腐敗、提升效率上見了效，更在改善干群關(guān)系、激發(fā)市場活力、凝聚社會共識上取得了長期效果，真正實現(xiàn)了制度創(chuàng)新的價值。

1.以透明化行權(quán)促進干群信任重建，夯實執(zhí)政基礎(chǔ)

基層治理的關(guān)鍵是贏回群眾信任。過去權(quán)力運行不透明，群眾心里沒底，干群關(guān)系容易緊張。回龍圩管理區(qū)通過兩賬四單將權(quán)力運行置于陽光之下，實現(xiàn)了群眾明白、干部清白的良性互動。權(quán)力清單的公開讓群眾清楚了解各部門的職權(quán)范圍和工作流程，風(fēng)險清單的公示展現(xiàn)了政府自我加壓的決心，防控清單的透明使社會監(jiān)督有的放矢。這種透明用權(quán)徹底改變了以往暗箱操作造成的猜疑和隔閡，推動干群關(guān)系從緊張對立走向密切合作。在鄉(xiāng)村振興“六小園”建設(shè)中，群眾通過參與監(jiān)督、自籌資金、投工投勞，從治理的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c者；在小微項目實施中，全區(qū)66個自然村的6821個小微項目全部實現(xiàn)村民零信訪、干部零違紀(jì)的雙贏局面。這種信任重建既是社會參與效應(yīng)的體現(xiàn)，也是政治認(rèn)同強化的表現(xiàn)，為治理現(xiàn)代化奠定了堅實的社會基礎(chǔ)�；佚堐坠芾韰^(qū)連續(xù)獲得全省信訪三無縣區(qū)榮譽稱號，就是干群關(guān)系改善的最好證明。

2.以規(guī)范化運行優(yōu)化營商發(fā)展環(huán)境，釋放市場活力

回龍圩管理區(qū)通過規(guī)范權(quán)力運行，有效降低了制度性交易成本，營造了穩(wěn)定、公平、透明的營商環(huán)境。權(quán)力清單明確了市場準(zhǔn)入、項目審批等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和時限，防控清單阻斷了吃拿卡要等亂作為行為，使市場主體能夠形成穩(wěn)定預(yù)期、安心經(jīng)營。在財務(wù)專賬和資料臺賬的規(guī)范管理上，確保了公共資金的合理使用和資產(chǎn)安全，提高了財政資源配置效率。這種規(guī)范化運行既符合市場經(jīng)濟發(fā)展對法治化、可預(yù)期環(huán)境的內(nèi)在要求，又通過釋放市場活力反哺治理水平提升，形成了治理優(yōu)化、環(huán)境改善、發(fā)展提速的良性循環(huán)。2020年以來，回龍圩管理區(qū)組織實施了22個市、區(qū)級重點項目，截至2025年6月底沒有收到相關(guān)舉報投訴，這就是營商環(huán)境優(yōu)化的具體體現(xiàn)。

3.以常態(tài)化調(diào)適構(gòu)建長效治理機制，確保制度生命力

回龍圩管理區(qū)通過構(gòu)建“社會發(fā)現(xiàn)、政治執(zhí)紀(jì)、科層糾錯”的運行機制，使權(quán)責(zé)清單制度具備了動態(tài)調(diào)適、持續(xù)完善的生命力。社會監(jiān)督和群眾反饋成為制度優(yōu)化的信息源，政治問責(zé)和紀(jì)律約束成為糾偏整改的推動力，科層體系的立改廢工作則將個別經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為普遍規(guī)范。通過定期梳理問題臺賬、開展警示教育、系統(tǒng)修訂制度文本，實現(xiàn)了從個案處理到機制完善的升華。這種常態(tài)化調(diào)適機制避免了運動式治理的短期效應(yīng)，確保制度能夠隨著實踐發(fā)展而不斷創(chuàng)新，持續(xù)回應(yīng)治理的新要求新挑戰(zhàn)。回龍圩管理區(qū)完成1729項制度的立改廢工作，就是這一調(diào)適機制有效運行的具體證明。

總之，回龍圩管理區(qū)權(quán)責(zé)清單制度改革，通過系統(tǒng)化的制度設(shè)計、協(xié)同化的執(zhí)行機制和效能化的治理轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了基層治理從“權(quán)力任性”到“照單操作”、從“暗箱操作”到“陽光行權(quán)”的深刻轉(zhuǎn)變。回龍圩經(jīng)驗表明，基層治理現(xiàn)代化不僅需要技術(shù)層面的創(chuàng)新，更需要理念層面的重塑和機制層面的重構(gòu)。只有以制度理性規(guī)范權(quán)力運行，以多元參與激活治理能量，以持續(xù)調(diào)適保障制度活力，才能最終實現(xiàn)治理效能與群眾獲得感的雙提升。

參考文獻：略

作者簡介：陳文勝，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、二級教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為三農(nóng)問題與鄉(xiāng)村振興；謝宗藩，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟、鄉(xiāng)村治理。來源:《鄉(xiāng)村振興藍皮書：湖南鄉(xiāng)村振興報告(2025)》 社會科學(xué)文獻出版社 2025年12月出版）