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摘自：全國(guó)人大法工委國(guó)家法行政法室編《中華人民共和國(guó)行政許可法釋義與實(shí)施指南》，第191-201頁(yè)。

【法律條文】

第六十九條有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：

（一）行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（四）對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的；

（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。

被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷。

依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。依照本條第二款的規(guī)定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)。

【釋義】

本條是關(guān)于行政機(jī)關(guān)撤銷行政許可的情形的規(guī)定。

本條是行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，被許可人以欺騙、賄賂等手段取得行政許可應(yīng)予撤銷的情況和行政許可活動(dòng)中有關(guān)信賴保護(hù)原則的具體化。

一、可以撤銷行政許可的情形

總體說來，對(duì)于違法的行政許可，是應(yīng)當(dāng)予以撤銷的。根據(jù)行政管理活動(dòng)中信賴保護(hù)原則的要求，對(duì)于違法的行政許可由行政機(jī)關(guān)違法行為造成的，而被許可人并沒有過錯(cuò)，從保護(hù)被許可人的利益出發(fā)，行政機(jī)關(guān)既可以撤銷，也可以不撤銷。本條第一款的規(guī)定首先就列舉了可以撤銷的各類情形。根據(jù)本條的規(guī)定， 作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)具有下列情形之一的，可以撤銷行政許可：

一是行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的。所謂濫用職權(quán)，是指國(guó)家工作人員故意濫用手中的職權(quán)或者超越自己的職權(quán)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受損失的行為。所謂玩忽職守是指國(guó)家工作人員不履行或者不正確地履行其職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受損失的行為。在行政許可的實(shí)施過程中，一些行政機(jī)關(guān)的工作人員存在濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的情形，輕則違法，重則構(gòu)成犯罪。

二是超越法定職權(quán)作出行政許可決定的。行政機(jī)關(guān)必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政許可。超越法定職權(quán)實(shí)施的行政許可無(wú)效。根據(jù)本法第三章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政許可包括以下內(nèi)容：第一，行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，行政機(jī)關(guān)如果沒有某項(xiàng)法定的職權(quán)卻對(duì)申請(qǐng)人實(shí)施行政，即屬于超越法定職權(quán)。第二，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，只能在法定的授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。第三，行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。受委托行政機(jī)關(guān)只能在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政許可，并不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政許可。如果超越法上述定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的，作出準(zhǔn)予行政許可決定的行政機(jī)關(guān)及其上級(jí)行政機(jī)關(guān)都可以依法撤銷行政許可。

但是，根據(jù)本法第二十五條的規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，在此情況下，一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，不屬于超越法定職權(quán)。根據(jù)本法第二十六條的規(guī)定，行政許可依法需要由行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一發(fā)送行政許可決定；依法應(yīng)當(dāng)由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的行政許可，本級(jí)人民政府可以確定由一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理。在這些情形下行政機(jī)關(guān)辦理行政許可的活動(dòng)也不屬于超越法定職權(quán)。

三是違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的。沒有程序的公正就沒有實(shí)體的公正，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可遵循法定程序，是作出正確的行政許可決定的重要保障。本法在總則中就規(guī)定，實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)遵守法定的程序，將遵循法定程序作為實(shí)施行政許可的一項(xiàng)重要原則。依據(jù)這一原則，本法對(duì)普通行政許可實(shí)施中的申請(qǐng)與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)程序，對(duì)行政許可特別程序中的適用規(guī)則、特許程序、認(rèn)可程序、核準(zhǔn)程序、登記程序以及相關(guān)的特別規(guī)定等等，都作出了一系列詳細(xì)規(guī)定。其他的有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)一些專門行業(yè)的行政許可程序也作出了專門規(guī)定。這些程序方面的規(guī)定都是保證行政機(jī)關(guān)最后正確作出行政許可決定的重要條件，是行政機(jī)關(guān)及其工作人員具體實(shí)施行政許可時(shí)的工作依據(jù)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可違反法定程序，就很有可能影響到行政許可決定的正確性。比如，依據(jù)本法的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)行政主管部門或者環(huán)境保護(hù)行政主管部門等行政機(jī)關(guān)在對(duì)申請(qǐng)人的大型建筑物建設(shè)申請(qǐng)實(shí)施行政許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知與建筑物的建設(shè)有重大利益關(guān)系的利害關(guān)系人具有要求聽證的權(quán)利，如果行政機(jī)關(guān)沒有告知利害關(guān)系人具有這一權(quán)利，在作出行政許可決定時(shí)，就有可能忽視和損害建筑物周圍利害關(guān)系人的權(quán)利，從而影響建筑許可決定的正確性。因此，作出行政許可決定的機(jī)關(guān)，違反法定程序，影響到行政許可正確性的，該行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以撤銷行政許可。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，如果違反了法定程序但沒有影響到行政許可正確性的，一般不必撤銷。這主要是考慮到提高行政管理效率和保護(hù)被許可人合法權(quán)益的需要。比如，在上述建筑許可的申請(qǐng)中，行政機(jī)關(guān)沒有告知利害關(guān)系人有要求聽證的權(quán)利，也沒有舉行聽證，但在作出建筑許可決定時(shí)充分考慮了利害關(guān)系人的利益，沒有影響到行政許可的正確性，所以就不必撤銷該行政許可。行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定違反法定程序固然有責(zé)任，應(yīng)當(dāng)撤銷行政許可，但基于提高行政管理效率和保護(hù)被許可人合法權(quán)益的需要，只要沒有影響到行政許可決定的正確性，還是不予撤銷為宜。

四是對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合行政許可條件的申請(qǐng)人予以行政許可的。不同的行政許可需要不同的資格或者條件，行政機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)人或者組織的申請(qǐng)，并對(duì)其申請(qǐng)進(jìn)行審查后，只有在申請(qǐng)人具備從事行政許可事項(xiàng)的資格或者條件的情況下，才可以作出準(zhǔn)予行政許可的決定。比如，根據(jù)律師法第五條的規(guī)定，律師執(zhí)業(yè)，應(yīng)當(dāng)取得律師資格和執(zhí)業(yè)證書。個(gè)人沒有取得律師資格和執(zhí)業(yè)證書，即不具備申請(qǐng)從事律師執(zhí)業(yè)的資格，司法行政部門如果作出準(zhǔn)予其執(zhí)業(yè)的行政許可，該行政許可即為無(wú)效，應(yīng)予撤銷。

五是依法可以撤銷行政許可的其他情形。這是一項(xiàng)兜底性規(guī)定，即除了上述五種情形以外，遇有其他由于存在違法因素而導(dǎo)致行政許可無(wú)效的情形，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)及其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，可以依法撤銷行政許可。

但是，根據(jù)本條第二款的規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。所謂欺騙手段，是指被申請(qǐng)人明知自己的申請(qǐng)不符合行政許可的條件，故意采取弄虛作假的方法，造成行政機(jī)關(guān)在審查過程中的錯(cuò)覺，騙取行政機(jī)關(guān)的作出準(zhǔn)予行政許可的決定。以欺騙方式取得的行政許可，屬于無(wú)效行政許可，應(yīng)予撤銷。所謂賄賂手段，是指申請(qǐng)人的申請(qǐng)不符合行政許可的資格或者條件，卻通過向行政機(jī)關(guān)及其工作人員行賄金錢、財(cái)物等的方式，取得行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可的決定的行為。以賄賂手段取得的行政許可也屬于無(wú)效行政許可，應(yīng)予撤銷。比如，執(zhí)業(yè)醫(yī)師法第三十六條規(guī)定：“以不正當(dāng)手段取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的，由發(fā)給證書的衛(wèi)生行政部門予以吊銷；對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分?！?/p>

二、信賴保護(hù)原則

所謂信賴保護(hù)原則，是行政機(jī)關(guān)誠(chéng)信原則的延伸。行政機(jī)關(guān)的誠(chéng)信原則，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾的行為應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，不得變化無(wú)常，不得溯及既往，表現(xiàn)在行政許可上，就是行政機(jī)關(guān)一旦作出行政許可的決定，就不能隨意更改或者撤銷，并有責(zé)任依法采取措施保證被許可人順利地從事行政許可事項(xiàng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)。由誠(chéng)信賴保護(hù)原則引伸而來的一條重要原則就是信賴保護(hù)原則，其主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：一是行政相對(duì)人基于對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為合法性與有效性的信賴而與行政機(jī)關(guān)合作，這種對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。二是行政相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)的行政行為而獲得的利益，應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)；行政機(jī)關(guān)一旦撤銷其行為而對(duì)行政相對(duì)人造成損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，否則行政機(jī)關(guān)將逐漸失去公眾的信賴。三是第三人由于不知道行政行為有瑕疵而與行政相對(duì)人發(fā)生某種法律關(guān)系，其由于行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的授益行為而帶來的利益也應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。四是因行政相對(duì)人懷有主觀惡意從行政機(jī)關(guān)取得授益行為而獲得的利益不受保護(hù)，因?yàn)橄鄬?duì)人的主觀惡意不是對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴。這些內(nèi)容表現(xiàn)在行政許可上，就是行政機(jī)關(guān)作出的行政許可決定給被許可人帶來利益，行政機(jī)關(guān)不得隨意撤銷該項(xiàng)行政許可，如果遇有必須撤銷行政許可的情形，行政機(jī)關(guān)在撤銷許可時(shí)，也必須對(duì)被許可人以及利害關(guān)系人受到的損失承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但是，被許可人由于懷有主觀惡意而從行政機(jī)關(guān)取得的行政許可，一旦被撤銷，其所獲得的利益則不受保護(hù)。具體到本條內(nèi)容，就是被許可人如果有本條第二款規(guī)定情形的，其基于行政許可取得的利益不受保護(hù)，即被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段獲得的行政許可，其基于行政許可所取得的利益不受保護(hù)。

三、有違法因素但不應(yīng)當(dāng)撤銷的情形

本條規(guī)定的內(nèi)容是，對(duì)于具有違法因素的行政許可，有關(guān)行政機(jī)關(guān)是可以撤銷。但是，以下幾種情形就不應(yīng)當(dāng)撤銷：

第一，撤銷行政許可可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷。比如，某河段急需建設(shè)一座大型橋梁，某企業(yè)具備有關(guān)大型橋梁建設(shè)許可所需要的條件和資質(zhì)，但是，該企業(yè)向沒有實(shí)施行政許可權(quán)的建設(shè)行政主管部門或者交通行政主管部門申請(qǐng)到了大型橋梁建設(shè)的行政許可，并很快開始了橋梁建設(shè)活動(dòng)。在上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)橋梁施工進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)橋梁建設(shè)行政許可中存在超越法定職權(quán)違法實(shí)施行政許可的情形，但此時(shí)，橋梁施工已過半，并且橋梁建設(shè)質(zhì)量基本得到保證，如果上級(jí)行政機(jī)關(guān)此時(shí)撤銷該企業(yè)的橋梁建設(shè)行政許可，就會(huì)導(dǎo)致停止施工，進(jìn)而影響該地區(qū)的交通建設(shè)方面的公共利益，弊大于利。所以，在此情況下，行政許可即使有違法的情況，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以不予撤銷。

第二，根據(jù)本條第二款的規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。但是，根據(jù)本條第三款的規(guī)定，雖然被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，但如果撤銷行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，也應(yīng)當(dāng)不予撤銷。

第三，撤銷違法的行政許可要符合比例原則。比如，只要被許可人沒有本條第二款所列情形，即無(wú)過錯(cuò)并且其基于行政許可所取得的利益大于撤銷行政許可所要維護(hù)的利益，就不應(yīng)當(dāng)撤銷行政許可。再比如，當(dāng)被許可人與有利益沖突的利害關(guān)系人相對(duì)比時(shí)，如果撤銷行政許可所保護(hù)的利害關(guān)系人的利益大于被許可人的利益，那么，根據(jù)利害關(guān)系人的申請(qǐng)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷行政許可。如果所保護(hù)的利害關(guān)系人的利益小于被許可人的利益，則不應(yīng)當(dāng)撤銷。

第四，撤銷違法行政許可應(yīng)當(dāng)遵循行政效率和保持行政法律關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定的原則。比如，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自知道撤銷情形之日起一定期限內(nèi)撤銷違法的行政許可，超過期限后，就不應(yīng)當(dāng)再予撤銷。比如，如果違法的行政許可決定剛剛作出，被許可人還沒有從事行政許可事項(xiàng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)，則應(yīng)當(dāng)盡快予以撤銷。但是，如果違法的行政許可決定已經(jīng)作出很長(zhǎng)時(shí)間，超過了行政法上的有關(guān)時(shí)效，就沒有必要再予以撤銷。

四、重新許可與國(guó)家賠償

針對(duì)行政許可的實(shí)施和監(jiān)督中情況十分復(fù)雜的實(shí)際，根據(jù)本條規(guī)定的精神，在撤銷違法行政許可的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)慎重和妥善處理以下兩方面的情況：

第一，對(duì)撤銷的行政許可，行政機(jī)關(guān)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，可以重新作出準(zhǔn)予行政許可決定。撤銷對(duì)被許可人的行政許可后，被許可人仍然有權(quán)利就同一行政許可事項(xiàng)再向行政機(jī)關(guān)提出許可申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人的申請(qǐng)，依法經(jīng)審查，可以重新作出準(zhǔn)予行政許可或者不予行政許可的決定。這是因?yàn)槌蜂N由行政機(jī)關(guān)過錯(cuò)引起，被許可人的權(quán)益仍然應(yīng)當(dāng)延續(xù)。再有的撤銷因被許可人過錯(cuò)引起，但因撤銷會(huì)對(duì)公共利益造成重大損失，需要更換其他被許可人。還有被許可人雖有過錯(cuò)，但其基于行政許可取得的利益大于公共利益，可以在撤銷后重新給予其行政許可。但是，本法第七十九條規(guī)定：“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰；直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請(qǐng)人在三年內(nèi)不得再申請(qǐng)?jiān)撔姓S可”。據(jù)此，被許可人如果有該條規(guī)定的情形，則在三年內(nèi)不得再提起該項(xiàng)行政許可的申請(qǐng)。

第二，行政機(jī)關(guān)依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。但是，被許可人取得行政許可，有本條第二款規(guī)定情形的，其基于行政許可取得的利益不受保護(hù)。本條規(guī)定的行政許可實(shí)施過程中的違法情形，除第二款屬于被許可人的違法以外，其他的情形如超越法定權(quán)限作出行政許可決定的情形，行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出行政許可決定的情形，違反法定程序的情形等，實(shí)際都是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法情形。行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法而作出的行政許可決定，屬于違法的行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。但是，行政許可的撤銷帶來的直接后果就是影響被許可人和利害關(guān)系人的合法權(quán)益，而由行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行為給被許可人合法權(quán)益造成的損害，由被許可人承擔(dān)，是不公平的，有悖于行政權(quán)力屬于人民并服務(wù)于人民的基本原則。按照行政法學(xué)上的信賴保護(hù)原則，由于行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)而對(duì)被許可人造成損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予賠償。

根據(jù)本條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)由于自己的違法行為而導(dǎo)致行政許可撤銷，給被許可人帶來的損失，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依法給予賠償，即實(shí)行國(guó)家賠償。本法第七條規(guī)定，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。本條規(guī)定的國(guó)家賠償就是這一內(nèi)容的具體化。行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人的賠償責(zé)任與對(duì)被許可人的補(bǔ)償責(zé)任有區(qū)別。

本條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)對(duì)違法實(shí)施行政許可的賠償責(zé)任，其構(gòu)成要求包括：（1）侵權(quán)行為主體是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，這里的“行政機(jī)關(guān)”所指的是本法第三章所規(guī)定的所有有權(quán)依法實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)或者其他組織。（2）行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為存在違法的因素，如超越法定權(quán)限、違反法定程序等。（3）行政機(jī)關(guān)撤銷違法的行政許可給被許可人造成了實(shí)際損害，這種損害應(yīng)當(dāng)是實(shí)際的、已經(jīng)發(fā)生的、可以計(jì)算的。（4）行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可的行為與被許可人受到的損害結(jié)果之間有因果關(guān)系，即被許可人的損害是由行政機(jī)關(guān)的違法行為造成的。被許可人由于行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可導(dǎo)致該行政許可撤銷進(jìn)而帶來的損害的賠償，按照國(guó)家賠償法、行政訴訟法、行政復(fù)議法等法律的規(guī)定取得。

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