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北宋王朝投入大量資源治理河患，卻難以使黃河安瀾，并始終背負沉重負擔。北宋河政之弊與其王朝官制的整體設計有關(guān)，治理特征亦反映朝廷政局演進的線索，通過河政視角可以探尋其國家治理的曲折道路和經(jīng)驗教訓。

安史之亂爆發(fā)后，中原社會經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，黃河流域生態(tài)環(huán)境亦隨之惡化，黃河泛濫頻次明顯增加。唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)混戰(zhàn)，河務廢弛。入宋之后，宋太祖制定“以漕立國”的發(fā)展戰(zhàn)略，重點在疏通漕路以保障其運輸功能，但僅將黃河納入漕運系統(tǒng)范疇，未從根本上著力解決河患，為后世的黃河治理埋下諸多隱患。隨著黃河水患日益加劇，宋廷傾注大量精力加強治理，采取諸多舉措，卻始終難以實現(xiàn)黃河安瀾的目標，其中既有經(jīng)驗，亦有教訓。

機構(gòu)頻變權(quán)責不專

為應對頻發(fā)的黃河水患，宋廷構(gòu)建了一套河政治理體系。然而，該體系在運行中始終存在機構(gòu)頻繁變動與權(quán)責劃分不明的問題。

北宋中央河政機構(gòu)的演變較為復雜，經(jīng)歷從因襲舊制而無專責，到逐步走向?qū)ｉT化設置，再到協(xié)同運作 的復雜歷程。立國之初，北宋朝廷雖設有工部下屬的水部，但其無所職掌，近乎閑散機構(gòu)。河政長期隸屬于三司修造案，權(quán)力被納入財權(quán)主導的治理框架，嚴重缺乏獨立性。由于朝廷亟須集中力量解決唐末五代分裂割據(jù)導致的南北經(jīng)濟失衡等問題，疏通漕渠、廣開漕運成為當務之急，使宋廷開啟以財權(quán)控制河政之權(quán)的集權(quán)時代，治水實踐多圍繞漕渠開通及河患治理展開�；实v三年（ 1051 年），三司河渠司設立，河政機構(gòu)開始走向?qū)ｉT化。三司河渠司專掌黃、汴河堤岸工料事務，權(quán)責相對集中，置有都大提舉河渠司和勾當河渠司公事各一名，由諳熟水利的文臣升朝官差充。但三司河渠司存在時間相對短暫，嘉祐三年（ 1058 年），因六塔河治理失敗，三司河渠司被罷。此后，朝廷設立都水監(jiān)，開啟都水監(jiān)獨掌河政的階段，河政權(quán)力再度集中。熙寧變法期間，情況又發(fā)生變化。隨著《農(nóng)田利害條約》的頒行，司農(nóng)寺權(quán)力攀升，與都水監(jiān)形成協(xié)同機制，河政架構(gòu)隨變法過程再度調(diào)整。在此過程中，司農(nóng)寺與都水監(jiān)在職責上出現(xiàn)交叉，二者在水利工程規(guī)劃、經(jīng)費使用等方面需協(xié)同決策。如在修建灌溉渠道時，司農(nóng)寺從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求角度提出方案，都水監(jiān)則從河道整體規(guī)劃與防洪安全角度進行考量，雙方時常意見不合，導致工程進度受阻。元豐改制后，水部的職權(quán)得到恢復且主導權(quán)超越都水監(jiān)。在治理黃河決堤工程時，水部負責統(tǒng)籌規(guī)劃整體治理方案、調(diào)配經(jīng)費，都水監(jiān)則負責具體工程實施，組織人力、監(jiān)督施工等。由此可見，北宋中央河政權(quán)力始終在專責管理與多部門協(xié)同之間搖擺，未能形成穩(wěn)定、高效的權(quán)責體系。北宋在面對黃河頻繁的水患時，決策過程復雜冗長，執(zhí)行效率低下。

基層治河組織也存在類似問題。北宋在黃河沿岸構(gòu)建了外都水監(jiān)、修河司、河埽司、埽所、鋪屋等層級嚴密的基層治河組織，直接承擔勘察河患、修繕堤防、搶險救災等職責，但運行中面臨雙重制約：其一，機構(gòu)的設立與裁撤深受中央政局變動影響，缺乏自主運行的穩(wěn)定性；其二，基層治河組織需與沿河州縣官府協(xié)同運作，如征集物料等，其人力調(diào)配依賴地方行政力量，但二者權(quán)責并不明晰。中央與基層組織以及基層組織之間權(quán)責不清的問題突出反映在河政治理的各個方面。

在監(jiān)管方面，為保障河政運行，北宋建立了河患奏報與檢視制度、河道巡查制度兩大監(jiān)管體系，制度設計雖覆蓋治理全過程，但因權(quán)責分散，實際效能受限。河患奏報與檢視制度依托水則（中國古代測量水位變化的工具）觀測水位，要求地方州縣按程序逐級上報水情、人兵、物料、工程期限等重要信息，為朝廷決策提供數(shù)據(jù)支撐；同時，檢視制度覆蓋河患常規(guī)檢視、災后實地勘察，內(nèi)容涵蓋地形、水位、物料籌備、工料使用與工程質(zhì)量。但層級上報流程中，中央與地方信息傳遞權(quán)責不明，易出現(xiàn)延誤、虛報問題。而河道巡查制度則是通過設立都大巡檢河堤使、組建數(shù)百人規(guī)模的巡查隊伍，明確黃河、汴河沿岸令佐、知州、通判的巡護頻次與職責，建立人員缺額補注與信息傳遞追責機制，實現(xiàn)分時分組分段巡查；同時依托埽所、鋪屋等基層組織，兼顧河防安全與沿河治安。然而，巡查職責分散于地方行政官與專職河政官之間，追責機制因權(quán)責邊界模糊難以落實。

在資源調(diào)配與輔助治理層面，北宋形成多元化經(jīng)費籌措、以兵代民的勞役模式，輔以宣教與生態(tài)保護舉措，但各類措施分屬不同部門負責，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在經(jīng)費籌措上，內(nèi)藏庫是主要經(jīng)費來源，神宗明確提出“縱用內(nèi)藏錢”治河，范仲淹亦呼吁調(diào)用內(nèi)藏庫盈余緩解經(jīng)費匱乏；度牒發(fā)行則作為特殊補充手段，在神宗朝等河患頻繁、工程規(guī)模大的時期發(fā)行量增加。但經(jīng)費調(diào)配分屬三司、內(nèi)藏庫、地方州縣等多主體，權(quán)責分散易導致資金撥付延誤。在勞役制度上，北宋秉持“固護民力”理念，以廂軍為治河主力，禁軍僅在搶險救災或廂軍不足時輔助，通過明確禁軍入役條件與職責，減少對民間直接征調(diào)。但廂軍調(diào)度歸樞密院，河政部門僅負責用工統(tǒng)籌，二者權(quán)責銜接不暢；且河患頻發(fā)時，沿河百姓仍需承擔物料轉(zhuǎn)運等雜役，兵役兵員亦多源于民間，百姓負擔與官方“固護民力”目標存在落差。在宣傳教化與河神祭祀方面，地方官府通過鬧市貼榜、鄉(xiāng)村粉壁謄寫、立碑刻文等方式傳達河防政令，再經(jīng)鄉(xiāng)村賢德之人通俗解讀，引導百姓參與河役；同時，河神祭祀貫穿決堤、開工、修塞等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，朝廷多次加封河神，如仁宗朝封河瀆為“顯圣靈源王”，既寄托平息河患的期盼，也塑造統(tǒng)治形象。但教化與祭祀分屬地方行政官與禮官負責，與河政部門缺乏協(xié)同，未能形成治理合力。在生態(tài)保護方面，北宋自建立之初便推行河堤綠化，要求沿黃、汴河州縣種植榆柳加固堤防，按戶等規(guī)定種植任務，并將林木存活數(shù)量納入官員政績考核與離任交割內(nèi)容，體現(xiàn)了保持水土的意識。但種植管護權(quán)責歸地方州縣，河政部門僅負責 監(jiān)督，考核標準因權(quán)責劃分模糊難以嚴格執(zhí)行。

知識技術(shù)局限與執(zhí)行失序

北宋在治河知識與技術(shù)理論層面取得顯著進步，形成了系統(tǒng)的水利學體系與創(chuàng)新工具，但未能轉(zhuǎn)化為治理成效。

從知識與技術(shù)積累來看，北宋治河理論日趨系統(tǒng)，技術(shù)手段也不斷創(chuàng)新。元人沙克什基于宋人著作整理的《河防通議》，系統(tǒng)記載宋代河政規(guī)章制度與治河技術(shù)，涵蓋辨析河患、建設堤埽、開河閉河、核算物料、工程算法等五大領域，不僅詳述辨信漲二水、十二月水名、辨土脈等河情認知，還規(guī)范修砌石岸、制埽筑城、安置壩閘等工藝流程，強調(diào)治水需“知地理形勢之便，川源通塞之由，功徒多少之限，土壤疏厚之性”，集中體現(xiàn)北宋水利學的系統(tǒng)性與科學性。熙寧六年（1073年）發(fā)明的浚川杷，由河官范子淵應用于黃河疏浚，展現(xiàn)出北宋在治河工具創(chuàng)新上的探索精神。著作佐郎李垂的《導河形勢書》三篇并圖，將治河工程與邊防體系結(jié)合，構(gòu)建整體化治理藍圖，成為宋代水利學的標志性成果。盡管如此，北宋治河理論與技術(shù)仍存在諸多局限。其一，治河者未認識到黃河中游黃土高原水土流失的持續(xù)性，普遍將泥沙淤積視為局部問題，認為通過短期疏浚即可解決。其二，朝廷雖已建立水則觀測制度，但觀測范圍有限，缺乏對水文數(shù)據(jù)的系統(tǒng)采集。其三，治河工具的創(chuàng)新雖體現(xiàn)探索精神，但受限于水文及動力條件，實際難以應對黃河復雜水情。

元人沙克什整理重編的《河防通議》，系統(tǒng)展現(xiàn)了北宋水利技術(shù)的進步。但遺憾的是，這些成就未能全面轉(zhuǎn)化為具體的治理成效。圖為文淵閣《四庫全書》本《河防通議》書影，引自《河防通議》，景印文淵閣《四庫全書》第576冊，臺北：臺灣商務印書館，1986年，第45頁

除了知識與技術(shù)的局限，決策與執(zhí)行問題也是治河失敗的重要原因。仁宗至哲宗朝三易回河失敗，是北宋河政的重大挫折。仁宗朝橫隴、商胡二埽決口后，黃河水患蔓延至河北，治河策略陷入分歧：賈昌朝提出復故道主張，獲宰相陳執(zhí)中支持，后因陳執(zhí)中罷相而擱置；文彥博、富弼轉(zhuǎn)而支持李仲昌修六塔河的方案，忽視歐陽修的疏導之策，最終六塔河工程失敗，“失壞物料一二百萬，溺沒兵夫性命不少，民力疲敝”。六塔河治理失敗后，黃河形成二股河與北流（大致從今河南濮陽向北，流經(jīng)今河北大名、清河、滄州等地，在黃驊附近入海）并行的局面，水流散漫導致沿邊塘泊與界河淤淀，北宋以黃河為核心的水防工程被破壞，喪失黃河天險。神宗、哲宗兩朝又兩次推行回河，均以失敗告終，不僅未能恢復黃河故道，反而加劇水患蔓延。至徽宗時期，朝中士大夫已不敢再言河事，河政陷入困境。

三易回河失敗與治河實踐困境的背后，存在多重深層癥結(jié)。其一， 制度層面的權(quán)力分散與權(quán)責不專持續(xù)影響執(zhí)行效能，中央河政機構(gòu)頻繁變動導致政策缺乏連續(xù)性，地方基層組織受制于中央政局，協(xié)同機 制難以穩(wěn)定運行。其二，河患奏報與檢視制度在實際操 作中弊端叢生， 地方官員奏報不實、遲滯、隱匿災情，以逃避責任或粉飾太平，檢視時敷衍塞責乃至與利益群體勾結(jié)欺瞞朝廷，導致朝廷無法及時準確掌握河患實情，決策脫離實際。其三，北宋中后期黨爭加劇導致治河決策陷入政治博弈，忽視水利規(guī)律與實際需求，如六塔河工程的推進更 多源于派系支持而非科學論證。其四，河官群體的專業(yè)素養(yǎng)參 差不齊， 雖多數(shù)人秉持經(jīng)世致用理念欲有所作為，但部分官員缺乏專業(yè)能力， 導致工程規(guī)劃與執(zhí)行存在嚴重偏差，進一步加劇治理困境。

河務失敗加劇王朝危機

北宋河政治理蘊含多重價值取向，既體現(xiàn)“固護民力”的懷柔理念、經(jīng)世致用的追求和生態(tài)保護的意識，也包含塑造統(tǒng)治合法性的政治考量。遺憾的是，這些價值追求在實踐中受限于制度缺陷與政治環(huán)境，治理邏輯與運行實效脫節(jié)，最終對北宋國運產(chǎn)生深遠影響，成為王朝由盛轉(zhuǎn)衰的重要誘因之一。

在治理價值取向上，北宋河政秉持以民為本、愛惜民力的懷柔思想。宋太祖早在建隆二年（961年）便提出“煩民奉己之事，朕必不為也”，這一理念在河政勞役中體現(xiàn)為以兵代民的安排，即以廂軍作為常規(guī)治河主力，禁軍在緊急搶險時輔助，明確“闕少廂軍，如系緊要處，方得和雇禁軍”的原則，減少對民間勞役的直接征調(diào)，保障農(nóng)時與民力。其本質(zhì)是統(tǒng)治者在國家治理中試圖平衡治河需求與民生穩(wěn)定的策略，以求避免苦累民間，維系社會秩序與統(tǒng)治基礎。與此同時，經(jīng)世致用思想成為士大夫與河官群體的重要追求，從田告、李垂等水利人才的理論探索，到河官群體在任內(nèi)推動的工程實踐，均試圖通過解決河患實現(xiàn)王朝長治久安；河堤綠化與水土保持舉措的長期推行，則反映時人對人與自然和諧共生的初步認知，宋朝將生態(tài)保護與河防安全相結(jié)合，形成早期環(huán)境治理的實踐探索。此外，河神祭祀與宣教共同服務于統(tǒng)治合法性塑造：頻繁的河神祭祀與加封儀式，既寄托百姓對平息河患的期盼，也塑造了朝廷重視民生、積極治河的形象；地方官府的出榜與立碑則是通過傳達政令與普及理念，引導百姓認同治河的公共價值，構(gòu)建官民協(xié)同的治理共識。

然而，北宋河政的運行始終受限于多重局限，這些 局限與北宋中 后期的政治困境相互交織，逐漸侵蝕治理效能。一方面，權(quán)力分散與決策混亂的問題貫穿河政始終，中央河政機構(gòu)的頻繁調(diào)整導致權(quán)責邊界模糊，協(xié)同治水模式在實踐中異化為無人專責，基層治河組織 與州 縣的協(xié)同機制因中央政局變動而難以穩(wěn)定。另一方面，北宋中后期的黨爭徹底打亂河政決策的科學邏輯，治河策略成為派系斗爭的工具， 如六塔河工程的推進與放棄、回河方案的反復爭論，均非基于水利規(guī) 律的理性選擇，而是政治勢力博弈的結(jié)果，導致治河資源被 大量浪費， 治理方向持續(xù)偏離實際需求。此外， “固護民力”的懷柔理 念與河患頻 發(fā)的現(xiàn)實之間存在難以調(diào)和的矛盾：盡管北宋以廂軍作為治河主力， 但兵役兵員仍源于民間，且河患導致的物料征調(diào)、土地淹沒使沿河百姓承受沉重負擔，懷柔理念在實際治理中難以完全落地，反而可能因 形式化而削弱統(tǒng)治認同。

北宋河政的治理困境最終轉(zhuǎn)化為對王朝國運的深遠影響，成為北宋由防御穩(wěn)固走向亡國危機的重要推手。黃河天險地位的喪失是最直接的后果：自仁宗朝六塔河工程失敗后，黃河北流淤淀沿邊塘泊與界河，北宋依托黃河構(gòu)建的北方水防體系徹底失效，塘泊與界河因自身局限形同虛設，北方邊防失去天然屏障。至徽宗后期，宋廷欲與金朝“夾攻契丹，取燕云故地”而守之，正是黃河天險喪失后對北方防御焦慮的體現(xiàn)。而當金兵南下時，河北地區(qū)已無黃河天險可依，金兵直抵汴京城下，北宋再無澶淵之盟時御敵于澶州的“景德故事”，最終走向亡國。與此同時，龐大的治河經(jīng)費消耗國家財政，內(nèi)藏庫的持續(xù)投入與度牒的大量發(fā)行雖暫時緩解經(jīng)費壓力，卻加劇財政結(jié)構(gòu)失衡，為北宋中后期的財政危機埋下隱患。而河患頻繁導致民生困苦與社會動蕩，進一步削弱王朝統(tǒng)治基礎。多重因素疊加下，北宋最終在內(nèi)外危機中走向覆滅，河政治理的失敗成為其國運衰微的縮影。

北宋王朝投入大量資源治理河患，卻難以使黃河安瀾，并始終背 負沉重負擔， “至南渡而后，貽其禍于金源氏”，才被動“擺脫”黃河 治理的困境。北宋河政之弊與其王朝官制的整體設計有關(guān)，治理特征亦反映朝廷政局演進的線索，通過河政視角可以探尋其國家 治理的曲 折道路和經(jīng)驗教訓。

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